2015-й имел все основания стать годом кардинальной реформы прокуратуры. Новый закон, принятый 14 октября 2014-го, должен был вступить в силу уже в этом году - 25 апреля.
Из-за поиска компромисса между политиками, дату вступления в силу всеми положениями закона перенесли на 15 апреля 2016-го. Но в течение этого года проходил конкурсный отбор работников местных прокуратур, а также сделан первый шаг к изменениям в Конституцию в части правосудия, в частности реформы прокуратуры.
Что мы получили в результате нынешних изменений в прокуратуре?
Вывод первый: прокуроров в Украине стало на 2100 чел. меньше
15 декабря по всей стране (за исключением оккупированных территорий) начали работать местные прокуратуры. Сейчас их в Украине - 155. Еще 23 прокуратуры - на оккупированных территориях (в них по штату лишь один работник - начальник).
На протяжении последних месяцев все прокуроры районных, горрайонных и городских прокуратур проходили тестирование. Тех, кто показал самые плохие результаты, отсеяли. Сокращение составляет свыше 25%: из более 7900 прокуроров на сегодняшний день осталось около 5800. В этом есть позитив: по результатам объективного тестирования на местном уровне остались самые квалифицированные прокуроры.
Вывод второй: конкурсом на прокурорские должности заинтересовались юристы вне прокурорской системы
На рядовые должности прокуроров по закону могли претендовать исключительно прокурорские работники, а на должности руководителей и заместителей - также и внешние кандидаты. У них мог быть предыдущий прокурорский опыт, но главное требование - юридическое образование и пять лет стажа в сфере права.
В начале конкурса 60% составляли именно внешние кандидаты. В августе, когда начался данный процесс, была надежда, что это позволит обновить прокурорскую систему. Но уже после двух этапов тестирования (на знание законодательства и общие способности) осталось всего 22% таких кандидатов. Учитывая то, что влияние человеческого фактора на тестирование было минимизировано, такой результат свидетельствует, что внешние кандидаты были слабее прокурорских.
Вывод третий: внешних кандидатов генпрокурор в систему местных прокуратур не пропустил
Следующий этап конкурса - собеседование. Тут проявилась одна из многочисленных проблем закона, которая является следствием лоббирования самых больших парламентских фракций: в пяти региональных центрах (Киеве, Львове, Харькове, Днепропетровске, Одессе) в конкурсных комиссиях по проведению собеседований было по четыре представителя от генерального прокурора и по три - от парламента. С одной стороны, это были политики и даже сами народные депутаты, а с другой - представители от генпрокурора, которые, естественно, до последнего защищали позицию системы. Впрочем, даже в условиях политизированности и тенденциозности комиссий 3% из рекомендованных для назначения на должности руководителей местных прокуратур составляли внешние кандидаты.
По закону конкурсная комиссия должна была предложить на должность руководителя трех кандидатов и определить их приоритетность - первое, второе и третье место. Но генеральный прокурор, не обратив должного внимания на рекомендации конкурсной комиссии, когда на первых местах были также и внешние кандидаты, назначил на должности лишь людей из числа действующих прокуроров.
Вывод четвертый: генеральный прокурор проявил неуважение к обществу и зацементировал систему
С юридической точки зрения генеральный прокурор ничего не нарушил и использовал свое дискреционное полномочие назначать руководителей прокуратур на основании рекомендации комиссии. Но фактически он проявил неуважение к украинскому обществу, ожидавшему обновления прокурорской системы. Виктор Шокин имел все возможности назначить хотя бы какое-то количество внешних кандидатов, но не сделал этого, а значит, просто зацементировал систему.
Вывод пятый: президент обещал реформу прокуратуры украинскому обществу и западным партнерам,
но слова не сдержал
Нужно учесть позицию президента, поскольку он обещал везде обновить прокуратуру и даже сохранение должности генпрокурора за Шокиным объяснял необходимостью провести реформы в прокуратуре. Но какой реформы, если мы не видим изменений?
К тому же и наши западные партнеры (ЕС, США, Совет Европы), наверное, чувствуют себя обманутыми из-за таких результатов "реформы".
Вывод шестой: генпрокурор проигнорировал парламент
Неуважение к себе из-за таких назначений в местные прокуратуры должны чувствовать и в парламенте. Ведь делегированные Верховной Радой в конкурсную комиссию представители два месяца потратили на собеседования, а на выходе получили практически нулевой результат.
Виктор Шокин проигнорировал и своих подчиненных - управление реформ ГПУ. Десятки тысяч человеко-часов были потрачены на то, чтобы обеспечить объективность и прозрачность всей процедуры. Но окончательное решение о назначении старых кадров перечеркнуло этот гигантский объем работы.
Конкурс можно было и не проводить, а просто предоставить генпрокурору полномочия назначить руководителями местных прокуратур кого-нибудь из нынешних районных прокуроров. Для этого не нужно было тратить значительные государственные средства и техническую помощь от доноров.
Генеральный прокурор всегда говорил, что хочет остаться на должности, чтобы завершить реформу. Так в чем заключается завершение реформы, если основная ее часть - очищение и обновление кадров - фактически сведена на нет?
Вывод седьмой: прокуроры лоббируют закон, который выведет их из-под контроля НАБУ и Государственного бюро расследований
На этом генпрокурор не остановился: свою псевдореформу он собирается проводить и в дальнейшем, чтобы еще больше закрыть прокурорскую систему от внешнего контроля. В Генпрокуратуре планируют создать Генеральную инспекцию специальных расследований. Она будет заниматься исключительно расследованиями преступлений, содеянных прокурорами.
Но коррупционное преступление прокуроров должно расследовать Национальное антикоррупционное бюро Украины. Кроме этого, подписи президента ожидает закон о Государственном бюро расследований, которое будет расследовать остальные преступления прокуроров. То есть два новых органа должны были бы расследовать преступления, содеянные прокурорами. Но генпрокурор этого донельзя не хочет: продолжается активная подготовка законопроектов, с принятием которых Национальное антикоррупционное бюро и Государственное бюро расследований будут лишены указанных полномочий.
Таким образом, в прокуратуры отобрали нужных руководителей, а теперь хотят не допустить внешнего контроля над их действиями.
Кроме того, идея создания Генеральной инспекции прокуратуры нарушает требования Конституции, согласно которым в прокуратуре не должно оставаться следственных подразделений.
Вывод восьмой: деятельность генпрокурора ставит под угрозу реформу Конституции в части правосудия
Когда в парламенте наблюдают за такими действиями в прокурорской системе, то у депутатов пропадает какое-либо желание отказываться от своего полномочия высказывать недоверие генеральному прокурору (как это предусмотрено в проекте изменений в Конституцию). Народные депутаты понимают: в таком случае общество не будет иметь никакого влияния на прокуратуру, даже если там будут выявлены серьезные злоупотребления.
Вывод девятый: генпрокурора нужно избирать через открытый конкурс
Еще в 2010 г., для обеспечения независимости прокуратуры от политических влияний, Венецианская комиссия рекомендовала ввести процедуру оценивания кандидатов на должность генерального прокурора юридическим сообществом. Этого не происходит и до сих пор: президент сам отбирает политически лояльного руководителя прокуратуры.
Что делать?
Вместе с изменениями в Конституцию подготовить и принять изменения в Закон о прокуратуре, которые будут предусматривать конкурс на должность генпрокурора. Иначе никак. Даже в случае высказывания парламентом недоверия и увольнения, "коллективный шокин" реинкарнируется в каждом следующем генпрокуроре.