Реформа полиции в Украине - значительный шаг к созданию органов правопорядка европейского образца. Полиция должна предоставлять специальные услуги населению. И при этом не ориентироваться в своей деятельности на сохранение политической власти или контроль над частной жизнью граждан, как это было раньше, а неуклонно соблюдать права и свободы человека.
Одним из сложнейших звеньев в реформе полиции является криминальный блок - органы досудебного расследования (следователи) и криминальная полиция (оперативная служба, уголовный розыск, криминальная разведка). Во-первых, учитывая важность и сложность возложенных на них задач, а именно - превенция и противодействие преступности. Во-вторых, учитывая наличие других игроков на этом поле - прокуратуры и суда, с которыми они взаимодействуют в своей повседневной работе. Без реформы прокуратуры сложно говорить о процессуальной независимости следователя, а без реформы судебной системы - о судебном контроле над соблюдением прав и свобод человека в уголовном производстве.
Полиция является одним из немногих органов государственной власти, которая в мирное время имеет право на легитимное насилие, а потому нарушения прав и свобод человека с ее стороны часто носят характер физического насилия. Учитывая системность таких нарушений именно в криминальном блоке полиции, необходимо создать совершенную систему предохранителей от них. Основной негатив, подрывавший авторитет бывшей милиции, заключается как раз в специфике деятельности подразделений криминального блока.
Ведь за пытки, другие формы незаконного насилия, за фальсификацию доказательств, давление на бизнес и другие формы незаконной деятельности, за бытовую коррупцию, закрытие уголовных производств ответственными являются именно следственно-оперативные подразделения. Все перечисленные проблемы присущи полицейской системе и сейчас. Дело в том, что институционные изменения в работе следственно-оперативных подразделений не произошли, кадры там работают старые, потому что по результатам аттестации было уволено всего 7,7% полицейских.
Досудебное расследование преступлений, осуществляемое полицией, - неэффективно. Об этом говорят не только эксперты и ученые, но и обычные граждане. Уровень ощущения себя населением в безопасности снижается. В Украине каждый год регистрируется около 550–600 тыс. уголовных производств, при этом в суд направляется приблизительно 130–160 тыс. То есть только треть преступлений раскрывается (для насильственных преступлений этот процент составляет 40–45%). Из них 95% расследуется полицией. Прежде всего это кражи, ограбления, умышленные легкие телесные повреждения и т.п. Такие результаты порождают сомнения в реальной ответственности за преступные действия в Украине. Нераскрытые дела просто закрывают по сроку давности, т.е. "списывают".
В то же время особый порядок уголовного производства - новелла Уголовного процессуального кодекса 2012 г. - до сих пор не получил значительного распространения. Речь о соглашении о признании вины, которое может заключить подозреваемый с прокурором, и мировое соглашение, которое может заключить подозреваемый с потерпевшим. Именно эти институты на Западе позволяют эффективнее расследовать преступления, поскольку человек делает рационально обоснованный выбор в сторону сотрудничества со следствием. Вместе с тем там это происходит официально и без тех неформальных практик, которые тормозят работу украинской полиции.
О том, что превентивную функцию выполняет не суровость наказания, а его неотвратимость, писал еще в XVIII в. итальянский юрист Чезаре Беккариа. В нашем же случае, когда только треть дел направляется в суд, говорить о превенции преступлений крайне сложно. То есть люди понимают, что преступные действия могут оставаться безнаказанными. Сейчас фактически, если не установлена личность потенциального преступника (т.е. преступление не совершенно в условиях очевидности), реального движения в расследовании не происходит. Повлиять на это может только общественный резонанс или дополнительное стимулирование следователя потерпевшим, в частности и незаконное ("благодарность" за ускорение расследования дела).
Причина такого положения вещей - в ряде системных проблем в деятельности названных выше подразделений. Это и ощутимый в условиях не вынесения оправдательных приговоров обвинительный уклон (accusatory bias) в уголовном производстве. (Фактически сегодня, если человеку объявлено о подозрении - в 95% случаях дело в отношении его будет направлено в суд, а последний в 99% случаев вынесет обвинительный приговор). И неэффективное расследование имущественных преступлений, которыми не нанесен значительный ущерб (например, кража мобильного телефона или велосипеда). На практике такие преступления разным способом просто стараются утаить от учета.
Каждый новый министр внутренних дел, заступая на должность, обещает искоренить эти проблемы и сделать уголовное расследование эффективным. Однако обещания так и остаются обещаниями. Хотя справедливо будет заметить, что над решением этих проблем ломают головы во всех странах постсоветского пространства, понимая, что это вопрос не столько законодательства, сколько правоприменения. То есть проблема в основном не в том, ЧТО написано в законах, а в том, какими неформальными практиками пользуются следователи и оперативники еще с советских времен.
Итак, для реальных изменений в работе криминального блока полиции необходимо осуществить ряд законодательных и институционных реформ - и не только в полиции, но и в других способствующих правосудию органах, прежде всего в прокуратуре. В частности, на законодательном уровне должен быть внедрен институт уголовных проступков. Детальнее об этом далее.
Об институте детективов
Сейчас существует проблема во взаимодействии следователей и оперативных работников полиции. Она заключается в системном конфликте - разном понимании объема работы и роли в расследовании конкретного уголовного производства, а также разном подчинении, разных приоритетах в работе и т.д.
О необходимости объединить функции следственного и оперативного работника в экспертной и научной среде говорят уже много лет. С момента принятия УПК 2012 г. такие дискуссии участились, поскольку в нем следователь определен как основное процессуальное лицо на стадии досудебного расследования.
По состоянию на сегодняшний день в нашей стране только в структуре одного органа правопорядка есть детективы - в Национальном антикоррупционном бюро Украины. Его детективы осуществляют оперативную работу, фиксацию доказательств и подготовку всех процессуальных документов. Вместе с тем НАБУ является специализированным органом, которому подследственна высокопоставленная коррупция - коррупционные преступления, если они совершены высокопоставленным должностным лицом, или если размер предмета преступления или нанесенного ущерба равняется или превышает 812 тыс. грн. Эффективность работы детективов этого органа и эффективность следователей и оперативных подразделений полиции, которым подследственна общеуголовная преступность, сравнивать сложно. Однако определенный положительный опыт государства в институционном и законодательном урегулировании службы детективов уже есть.
Институт полицейских детективов работает в скандинавских странах, Германии, США и других государствах устойчивой демократии. Но существует ряд отличий в объеме полномочий, модели взаимодействия с прокуратурой и т.п. Вместе с тем их объединяет то, что собирает доказательства и фиксирует их в процессуальных документах один человек, несущий ответственность за качество проделанной работы - подготовку и направление обвинительного заключения в суд. Поэтому детектив заинтересован в качественной работе над уголовным делом, в котором он разбирается с начала до конца.
На уровне государственной политики в Украине необходимость ввести институт детективов опосредованно исходит из духа Концепции реформирования криминальной юстиции 2008 г. и УПК 2012 г. В Стратегии реформирования органов внутренних дел, утвержденной Распоряжением КМУ №1118-р от 22.10.2014 г., упоминается служба детективов по раскрываемости общеуголовных преступлений, однако не указывается срок ее введения.
После трех лет реформы полиции сделаны первые шаги к реальным изменениям в работе криминального блока. В январе 2017-го Нацполиция совместно с международными партнерами начала пилотный проект на базе Бориспольского отдела полиции Киевской области, который объединил функции следователей и оперативных работников под единое подчинение. К сожалению, публичного отчета по этому эксперименту не было, поэтому о его эффективности говорить преждевременно.
В июне пилотный проект распространен на восемь областей: Харьковскую, Львовскую, Одесскую, Хмельницкую, Запорожскую, Сумскую, Полтавскую и Киевскую. В эксперименте участвует один отдел полиции от каждой области. По словам главы Нацполиции, около 75–90% личного состава подразделений криминальной полиции перевели в статус следователей. При этом оставшиеся на должностях оперативные работники и далее исполняют прямые обязанности криминальной полиции: оперативную и агентурную работу, ведение оперативно-розыскных дел, установление неопознанных трупов и розыск без вести пропавших лиц. То есть в пределах эксперимента не произошел полный отказ от оперативных работников, что оставляет детективам возможность обращаться к ним с поручениями. Это может негативно сказаться на качестве эксперимента.
По состоянию на сегодняшний день в полиции работает до 8 тыс. следователей и около 15 тыс. оперативных работников. Главное квалификационное требование к следователю - наличие высшего юридического образования, которое, скорее всего, будет перенесено на детектива. Следовательно, невозможно просто перевести всех оперативников в статус детектива. Каким образом дальше будет происходить переход на новую модель в случае успешности эксперимента - вопрос открытый. А между тем чрезвычайно важной является профессиональная подготовка, ибо понятно, что только высшего образования недостаточно: ведь для того, чтобы стать полноценным следователем или оперативником, нужно иметь как минимум два-три года постоянного наставничества со стороны коллег по профессии.
Относительно законодательных изменений
Эксперимент не предусматривает внесения изменений в законодательство, поскольку произошло переведение оперативных работников на штатные должности следователей. Все происходит в рамках закона, потому что согласно УПК следователям предоставлено право осуществлять как гласные, так и негласные следственные/розыскные действия (НСРД). Однако существует небольшая проблема: во-первых, следователи Нацполиции не могут осуществлять оперативно-розыскную деятельность без внесения соответствующих изменений в профильный закон, а во-вторых, не все НСРД могут осуществляться следователями Национальной полиции.
Речь идет о двух негласных мерах.
1. Снятие информации с транспортных телекоммуникационных сетей (передача данных в сети Интернет, SMS-сообщений и т.п.). Согласно ст. 263 УПК такая возможность есть только у уполномоченных подразделений Нацполиции и СБУ.
2. Выполнение специальных задач по раскрытию преступной деятельности организованной группы или преступной организации. Ст. 8 Закона "Об оперативно-розыскной деятельности", а также ст. 14 Закона "Об организационно-правовых принципах борьбы с организованной преступностью" дает право внедряться в преступную группу только негласному работнику оперативного подразделения или лицу, сотрудничающему с ним, с сохранением в тайне достоверных данных относительно их личности.
Это говорит не только о необходимости в дальнейшем внести соответствующие изменения в законодательство, но и о том, что в условиях эксперимента детективы обязательно в упомянутых случаях будут обращаться к своим коллегам - оперативным работникам полиции, что повлияет на качество эксперимента.
Необходимость институционных изменений
Причиной неэффективности расследований в полиции являются системные проблемы в организации работы следственно-оперативных подразделений. Решить эти проблемы возможно только с помощью ряда ключевых институционных изменений.
1. Необходимо оптимизировать систему распределения уголовных производств и уменьшить нагрузку на детективов. Ведь на сегодняшний день у среднестатистического следователя находится в производстве около 400 дел. А значит, приоритеты по осуществлению следственных действий и других мер он расставляет, исходя из имеющейся системы стимулов, показателей и собственного представления о приоритетности дел. Такая перегруженность ведет к игнорированию расследования мелких имущественных преступлений (как кража велосипеда или телефона) и оказанию предпочтения насильственным преступлениям, относительно которых сложно отделаться простой отпиской или скрыть преступление от регистрации.
2. Отказаться от оценивания работы следственно-оперативных подразделений по количественно-статистическим показателям, ключевым из которых остается динамика раскрываемости. Это должна быть комплексная система оценивания по количественным и качественным критериям, которая уже давно существует в странах устойчивой демократии. Речь идет не только о полицейской системе оценивания, но и прокурорской.
До сих пор еще советская система оценивания приводит к ряду нарушений прав человека: от утаивания преступлений от учета - до фальсификации доказательной базы и незаконных задержаний с целью наработки показателей.
Вопреки декларированию в ч. 3 ст. 11 Закона "О Национальной полиции" нового основного показателя эффективности работы полиции - доверия населения, высшее руководство государства продолжает требовать повышения показателей раскрываемости. 25 апреля состоялась Коллегия МВД, на которой премьер-министр сказал, что нужно определить рейтинг областей и уволить трех руководителей, чей рейтинг окажется самым низким. В ключевые показатели, учитывающиеся в ходе составления рейтинга, В.Гройсман предложил включить раскрываемость преступлений против женщин. К сожалению, теперь можно ожидать искажения статистики, потому что руководство полиции будет давать своим подчиненным соответствующие неформальные указания, чтобы сохранить свои должности.
3. Внедрить электронную систему управления производствами (электронный документооборот между следственным подразделением, прокуратурой и судом). Такая система должна стать инструментом управления электронными версиями файлов уголовных дел. Речь идет о планах уголовных расследований, доказательствах, допросах, приказах прокуроров, согласованиях, рапортах и т.п. После открытия материалов дела они становятся доступными всем сторонам, вовлеченным в досудебное расследование, - в режиме онлайн с определенным объемом прав на просмотр и редактирование. Электронный документооборот значительно сэкономит финансовые и организационные ресурсы полиции, прокуратуры и суда, а также улучшит организацию и процессуальное руководство досудебным расследованием со стороны прокуратуры.
4. Создать независимый орган-распорядитель уголовной статистики и передать ему соответствующие функции. С вступлением в силу УПК и созданием Единого государственного реестра досудебных расследований (ЕРДР) в 2012 г. распорядителем уголовной статистики является Генеральная прокуратура Украины. В результате систематической искусственной наработки показателей в рамках "палочной системы" получили искривленную статистику. Причина - системный конфликт между бюрократическими целями (учет уголовных производств, процессуальных документов и т.п.) и криминологами (знание о преступности как социальном явлении). Искажение знания о преступности приводит к снижению эффективности борьбы с ней, поскольку, не имея правдивых сведений об объекте борьбы, невозможно принимать адекватные управленческие решения, определять приоритеты работы и т.п.
Внедрение института уголовных проступков
Еще одним важным направлением повышения эффективности уголовных расследований в Украине является внедрение института уголовных проступков. Сейчас глава 25 Уголовного процессуального кодекса предусматривает упрощенную процедуру расследования уголовных проступков. Ее положения, согласно Заключительным положениям, вступят в силу одновременно со вступлением в силу закона Украины об уголовных проступках. То есть законодатель четко провозгласил необходимость внедрения такого института.
При этом содержание института уголовных проступков остается неопределенным. Ориентиром является уже упомянутая Концепция реформирования криминальной юстиции Украины 2008 г. Она предусматривает преобразование в уголовные проступки: 1) преступлений небольшой тяжести, не имеющих значительной степени общественной опасности; 2) административных правонарушений, которые в понимании Европейского суда по правам человека носят характер уголовных. То есть на них должны распространяться все элементы права на справедливый суд. Эти дела рассматривают местные суды общей юрисдикции, которые могут наложить взыскание уголовного характера - административный арест (до 15 суток), исправительные работы. Это, например, мелкое хулиганство или мелкая кража чужого имущества, ответственность за которые сегодня предусмотрена Кодексом об административных правонарушениях.
Рассеем опасения многих правоохранителей и политиков: уголовные проступки не будут иметь основного признака уголовной ответственности за преступления - между прочими видами юридической ответственности - судимости. Речь преимущественно о взыскании в виде штрафа.
Итак, речь идет о существенных изменениях как в уголовном, так и административно-деликтном законодательстве. Тем не менее, единственный проект закона об уголовных проступках (№2897), несколько лет покрывавшийся пылью в Верховной Раде, был отклонен в мае т.г. По состоянию на сегодняшний день МВД готовит свой вариант законопроекта об уголовных проступках, который однозначно требует обсуждения в экспертных и научных кругах, а также общественного обсуждения.
После внедрения института уголовных проступков нагрузки на органы досудебного расследования должны уменьшиться. Это даст возможность эффективнее использовать ресурсы на расследование общеуголовных преступлений средней тяжести, тяжких и особо тяжких. Вместе с тем созданные в патрульной полиции, службе участковых офицеров полиции и других подразделениях полиции органы дознания должны повлиять на эффективность расследования уголовных проступков в сфере безопасности дорожного движения, мелких имущественных преступлений, не представляющих значительной общественной опасности. Начав раскрывать кражи мобильных телефонов или портативных магнитофонов из автомобилей, полиция значительно повысит свой авторитет в обществе как действенного органа правопорядка.
Подытоживая, подчеркнем комплексный характер реформы криминального блока полиции. Необходимы как законодательные, так и институционные изменения в работе полиции, прокуратуры и суда. И без персональной заинтересованности руководства государства в реформах, без наличия политической воли все останется только пустыми декларациями.
Как отмечалось выше, все эти элементы взаимосвязаны. Прогресс только в одном направлении не обеспечит желаемого результата, конечным бенефициаром которого является общество. Созависимость многих элементов реформы криминального блока полиции делает ее хрупкой перед теми политическими процессами, которые, к сожалению, имеют большое влияние на деятельность органов правопорядка. Внедрив институт уголовных проступков, создав институт детективов, мы продвинемся на пути к евроинтеграции, однако это в любом случае будет требовать не одного года имплементации очерченных изменений и контроля их надлежащей реализации.