Эта статья подготовлена на основе аналитического доклада для немецкого аналитического издания Ukraine Analysen, вышедшего в начале марта, еще до встречи ТКГ в Минске.
Теперь, по нашему мнению, с появлением информации о возможных новых уступках Украины и с увеличением давления на президента Украины с разных сторон (на внешнем и внутреннем политическом фронтах) необходимо еще раз четко сказать: какие цели преследует Россия, какими могут быть последствия тех или иных решений руководства Украины и что нужно делать, чтобы сохранить государство и общество.
Наш материал посвящен пяти базовым сценариям, описывающим вероятное поведение России и возможную реакцию Украины начиная с апреля 2020-го и до конца каденции нынешнего президента Украины в мае 2024 года.
Отправной точкой для построения сценариев являются наши предположения о том, как Кремль будет оценивать собственные военно-политические возможности и риски, следующие из текущей ситуации в Донбассе и переговорного процесса с командой президента Украины Владимира Зеленского.
Мы, в свою очередь, исходим из того, что только в случае блокирования самых опасных действий России и предупреждения заведомо проигрышных инициатив украинского руководства Киев получит возможность укрепить свой контроль над развитием конфликта и приблизиться к решению, отвечающему его интересам.
Приведенные ниже пять сценариев выстроены нами от двух наиболее вероятных в нынешних условиях, а именно - "Быстрое урегулирование на условиях России" и "Навязывание "замороженного" конфликта в Донбассе", до двух менее вероятных - "Война на истощение" и "Постепенное мирное урегулирование".
Последние события показывают, что между обеими странами начался диалог о путях выхода из конфликта. В частности, руководителем офиса президента Зеленского, то есть по факту вторым главным в стране должностным лицом, стал Андрей Ермак. Еще в сентябре 2019 года он утверждал, что президент Зеленский войдет в историю как человек, который закончил войну.
С именем Ермака в Украине связывают и два успешных раунда обмена пленными и заключенными с Россией, в частности и освобождение известного в мире крымского режиссера Олега Сенцова. А вице-премьер РФ Дмитрий Козак назвал г-на Ермака главным двигателем нового контракта по транзиту российского газа в Европу через Украину.
В то же время январские перестановки в высших эшелонах власти в России засвидетельствовали о возрастании роли российского визави Андрея Ермака - теперь уже замглавы администрации президента РФ Дмитрия Козака. Он также известен тем, что с 2014 года курировал в правительстве "реконструкцию Крыма", а с 2015-го - "гуманитарную поддержку" ОРДЛО. Теперь он официально ответственен за "украинское направление", и Ермак открыто называет его "более конструктивным" переговорщиком по сравнению с известным куратором проекта "Новороссия" Владиславом Сурковым.
Заявления президента Зеленского во время и после Мюнхенской конференции по вопросам безопасности показывают, что украинская сторона настроена пойти на компромиссы, которых требует Россия. В частности, Зеленский не исключил патрулирования территорий ОРДЛО совместными силами боевиков и украинских сил безопасности. А это уже элемент признания сепаратистов, чего так хотят в Кремле.
Неприятным продолжением мюнхенской истории стало появление проекта решения о создании так называемого консультативного совета для выработки "предложений для политических и правовых решений по урегулированию конфликта в соответствии с Комплексом мер…" Позже, 13 марта, сам Андрей Ермак признал, что с "ДНР/ЛНР" есть необходимость согласовывать "конституционную реформу в части децентрализации и вопросы, касающиеся местных выборов". Это еще один шаг навстречу требованиям Кремля.
С другой стороны, еще в декабре 2019 года Ермак заявил, что в случае чрезмерного давления и диктата со стороны России ОРДЛО просто окончательно "отрежут" от Украины, и страна продолжит путь на Запад. Пока что от своих угроз Ермак публично не отказывался.
В то же время Владимир Путин во время первой встречи с Зеленским в Париже заявил, что необходимо "синхронизировать процесс достижения перемирия с проведением на Украине политических реформ, предусмотренных Минскими соглашениями".
То есть, даже несмотря на признаки конструктивного диалога, обе стороны по-разному видят конечный результат переговоров. И это, а также продолжение боевых действий в Донбассе могут стать непреодолимыми препятствиями и для "быстрого мира", и для "заморозки" конфликта.
Февральское обострение на линии фронта и новые потери накануне очередной встречи ТКГ в Минске показывают, что Путин не собирается отказываться от военного давления и провоцирования Украины, даже несмотря на то, что одновременно требует от Зеленского беспрекословного выполнения Минских соглашений.
Поэтому путь к двум менее вероятным сценариям лежит через промежуточный сценарий "Срыв мирного процесса". Он предполагает возможность новой агрессии со стороны России, которая в случае успеха приведет к миру на ее условиях, а неудача подтолкнет Россию к еще большей самоизоляции и конфронтации с Западом или к кардинальным внутренним изменениям.
Сценарий "Быстрое мирное урегулирование на условиях России"
Представление об этапах такого сценария может дать "План-Концепция урегулирования кризиса на Юго-Востоке Украины путем поэтапного создания условий для реализации Минских соглашений от 12.02.2015 года", подготовленный лидером ОПЗЖ Виктором Медведчуком и публично одобренный президентом РФ Владимиром Путиным 18 июля 2019 года в Санкт-Петербурге.
Ключевые элементы сценария:
- признание Украиной руководства "ДНР/ЛНР" легитимными представителями населения ОРДЛО;
- устранение посредничества ФРГ, Франции и ООН при разработке деталей (дорожной карты) возвращения ОРДЛО в состав Украины;
- получение согласия и поддержки Украины в продвижении решения о снятии международных, прежде всего европейских, санкций с РФ в обмен на льготные условия поставок энергоносителей (природного газа, нефти и нефтепродуктов, энергетического угля);
- легализация оккупационных войск на территории ОРДЛО под видом "миротворцев" и/или "совместных патрулей" с "народной милицией ОРДЛО".
Вероятные последствия для Украины:
- потеря Украиной международной поддержки и прекращение санкций против РФ, введенных за последствия вооруженной агрессии в 2014–2019 годах;
- падение внутренней поддержки и легитимности действий украинских Вооруженных сил по сдерживанию российских войск в Донбассе;
- возобновление и обострение гражданского противостояния внутри страны.
Учитывая тяжесть последствий такого сценария для сохранения украинского государства и демократии, руководству Украины следует воздерживаться от вхождения в процесс реализации сценария "быстрого мирного урегулирования".
В противном случае уже в краткосрочной перспективе это приведет к установлению внешнего управления страной со стороны РФ, а в среднесрочной возникнет реальная угроза распада государства.
По нашему мнению, в распоряжении украинского руководства есть ряд инструментов для недопущения такого поворота событий:
1) с целью сохранения международной поддержки и дружественного посредничества Германии и Франции Украина может предложить создание в рамках "нормандской четверки" экспертной группы, которая разработает план вывода с территории ОРДЛО подразделений ВС РФ и российских приватных военных компаний (ПВК), а также порядка и условий для международной миссии наблюдения за процессом такого вывода и разоружения незаконных военных формирований ОРДЛО. Это должно стать непременным условием имплементации "формулы Штайнмаера" в украинское законодательство и гарантией того, что "особый статус" ОРДЛО не будет использован для дальнейшей дестабилизации Украины;
2) Украина может предложить проект резолюции Совета Безопасности ООН, чтобы утвердить план демилитаризации ОРДЛО. От готовности России выполнять этот план и не препятствовать разоружению "корпусов" "ДНР/ЛНР" и будет зависеть судьба антироссийских санкций Европейского Союза, их сокращение или наращивание. В частности, механизмом запуска полной отмены санкций должно стать официальное заявление Украины о возобновлении полного контроля над государственной границей в ОРДЛО;
3) при этом, вероятно, Украина будет против участия в международной миссии в Донбассе представителей стран, которые в рамках Генеральной Ассамблеи ООН были против резолюций, осуждающих аннексию Крыма, нарушение прав человека в оккупированном Крыму, агрессию РФ в Черном и Азовском морях.
4) в украинские законы может быть внесен запрет на участие в выборах граждан, получивших паспорта иностранного государства-агрессора.
5) в законе "Об особенностях государственной политики по обеспечению суверенитета на временно оккупированных территориях Донецкой и Луганской областей" может появиться запрет на проведение выборов и референдумов в ОРДЛО до вывода всех иностранных войск, восстановления контроля над государственной границей, возобновления работы украинских органов власти и действия законов Украины;
6) Киев будет отклонять любые попытки российской стороны связать прогресс переговоров по мирному урегулированию в Донбассе с переговорами об условиях и ценах прямых поставок российского природного газа в Украину;
7) постоянный и настойчивый диалог с представителями Франции и Германии, правительствами государств - членов ЕС о том, почему прямые переговоры между Украиной и "ДНР/ЛНР" не отвечают интересам Украины и не могут считаться шагом навстречу миру:
а) так называемые "руководители "ДНР/ЛНР" не контролируют "военные корпуса" и не имеют реальных полномочий, чтобы обеспечить полное прекращение огня, отведение войск и вооружений, беспрепятственный и безопасный мониторинг миссии ОБСЄ даже за выполнением Минских договоренностей;
б) "руководители "ДНР/ЛНР" не являются законно избранными и не представляют интересы жителей оккупированных территорий;
в) "руководство "ДНР/ЛНР" не признает Конституцию и законы Украины, в рамках которых защищаются права граждан и обеспечиваются свободные и честные выборы;
г) "руководство "ДНР/ЛНР" состоит из граждан РФ и лиц, которые в результате перехода на службу в ВС РФ или российские спецслужбы автоматически утратили гражданство Украины и поэтому не могут участвовать в любых выборах на территории Украины;
д) "руководство "ДНР/ЛНР" на протяжении 2014–2019 гг. систематически угрожало и препятствовало работе украинских и международных гуманитарных миссий в ОРДЛО;
е) "руководство "ДНР/ЛНР" причастно к совершению военных преступлений - уничтожению Боинга МН17, захвату заложников, пыткам и казням военнопленных и мирных граждан.
Сценарий "Навязывание Украине "замороженного" конфликта в Донбассе
Главной чертой такого сценария является готовность России прекратить вооруженную агрессию в обмен на согласие Украины признать потерю Крыма и ОРДЛО, а также поддержать полную отмену международных санкций. Таким образом статус и будущее ОРДЛО остаются неурегулированными, интеграция Украины в ЕС и НАТО - заблокированными, а отношения между РФ и Западом восстанавливаются на довоенных условиях.
Ключевые элементы сценария:
- в нормандском формате достигается договоренность о прекращении огня, а возвращение ОРДЛО в состав Украины признается невозможным из-за разногласий по поводу выполнения Минских договоренностей 2014–2015 гг.;
- Россия и Украина соглашаются на миротворческую миссию ООН на линии разграничения в Донбассе;
- в ОРДЛО активизируются процессы политически-административной интеграции с РФ.
Последствия для Украины:
- оккупированные ОРДЛО и Крым становятся вознаграждением Путину в обмен на прекращение войны. Украина остается в так называемой "серой зоне безопасности" между НАТО и РФ без каких-либо гарантий независимости и целостности в будущем;
- сразу после прекращения войны Кремль активизирует невоенные способы вмешательства во внутренние дела Украины с целью дальнейшей дестабилизации и раскола страны ради возможности навсегда заблокировать ее движение к ЕС и НАТО;
-одновременно с этим оккупированные территории ОРДЛО используются Россией для проведения масштабных социальных экспериментов по формированию "новороссийской идентичности", их применению в сопредельных странах, бывших когда-то частями Российской империи. А также ОРДЛО будет использовано как тренировочный лагерь для создания вооруженных формирований, способных воевать за интересы России в любой точке мира и подавлять внутренние конфликты.
Возможные действия Украины во избежание такого сценария:
1) отвергать попытки России или западных посредников навязать различные варианты "нейтралитета" (финского или австрийского), не предполагающие действенного и обязательного механизма помощи Украине в случае новых внешних угроз ее независимости;
2) предложить США и ЕС создать постоянный консультационный механизм по согласованию и контролю над действием антироссийских санкций. В частности предложить применение санкций, ущерб от которых для РФ был бы не меньшим, чем потери Украины вследствие оккупации Крыма и Донбасса;
3) начать переговоры с США о признании Украины одним из "главных союзников вне НАТО" (Major Non-NATO Ally) и укрепление связей путем составления Договора об оборонном сотрудничестве по подобию договоров США-Япония, США-Южная Корея.
4) в рамках сотрудничества с ЕС и отдельными европейскими государствами развивать проекты, направленные на снижение (вплоть до полного прекращения) импорта и потребления российских энергоносителей, их замещение путем развития собственной добычи и возобновляемых источников энергии;
5) проводить внутренние реформы, направленные на сохранение и улучшение человеческого капитала страны, создание новой промышленности и сферы услуг на основе достижений "четвертой волны индустриальной революции".
Сценарий "Срыв мирного процесса"
Если в процессе подготовки берлинской встречи в "нормандском формате" или в ходе переговоров в рамках Трехсторонней контактной группы в Минске Украина не примет условия РФ, Москва может перейти к активным силовым мероприятиям, сопровождающимся новым витком информационной войны с целью возложения вины за эскалацию конфликта на Украину.
Ключевые элементы сценария:
- создание повода для активизации боевых действий в Донбассе с привлечением регулярных подразделений ВС РФ, в том числе сил специального назначения;
- провоцирование беспорядков и насилия с участием представителей радикальных националистических формирований, организаций ветеранов военных кампаний 2014–2019 гг., особенно в Киеве и регионах с компактным проживанием национальных меньшинств - Одессе, Харькове, Закарпатье;
- провоцирование внутриполитического кризиса в Украине с целью дискредитации президента и правительства.
Последствия для Украины
С оглядкой на действия России в Украине, с высокой долей вероятности можно утверждать, что Кремль попробует синхронизировать действия по срыву мирного процесса и созданию политического кризиса. В случае успеха таких действий Украина утратит внешнюю поддержку в мирном процессе, а Россия получит повод, чтобы оправдать свое военное присутствие в Донбассе и угрожать новым вторжением ради "защиты своих граждан и русскоязычного населения". Увеличение военного давления может как в августе 2014-го и феврале 2015 года, принудить Украину к новым, еще более тяжелым уступкам и/или потере новых территорий.
Возможные действия Украины на упреждения такого сценария
Кроме шагов, перечисленных выше в рамках реагирования на сценарий "быстрого мира", стойкость Украины будет зависеть от таких действий власти:
1) предупреждение угроз безопасности и гражданскому порядку путем сосредоточения усилий и полного взаимодействия под единым командованием спецподразделений Службы безопасности, Министерства внутренних дел и Вооруженных сил. Перенесение центра принятия всех решений по отражению агрессии РФ и предотвращению внутреннего кризиса в конституционный орган - Совет национальной безопасности и обороны;
2) сдерживание радикальных политических сил и ветеранского сообщества руководством страны путем проведения интенсивного политического диалога и привлечения к разработке элементов мирного урегулирования, решению проблем ветеранов.
3) налаживание постоянной связи и канала консультаций с руководством ключевых стран ЕС, новым руководством Европейской комиссии и фракциями Европейского парламента, руководством дружественных стран "большой двадцатки" в процессе подготовки к переговорам с Россией; проактивная работа с западными медиа для разъяснения позиции Украины, информирования о ситуации в стране и на линии разграничения.
Сценарий "Продолжение конфликта на истощение и изоляцию Украины"
В случае неудачи с навязыванием Украине своих условий путем переговоров и военного давления Россия переведет конфликт с Украиной в формат постоянной гонки вооружений, военных провокаций и экономической блокады. Однако долгосрочное противостояние с Украиной будет лишь элементом более широкого курса руководства РФ на долговременную конфронтацию с Западом. Цель такого сценария - добиться от Запада признания Украины "сферой интересов РФ" в обмен на уменьшение угрозы полномасштабного конфликта с Россией.
Ключевые элементы сценария:
- продолжение боевых действий в Донбассе и наращивание возможностей для наступления и захвата новых территорий;
- подталкивание соседних с Украиной государств (Беларусь, Молдова, Венгрия) к конфронтации и враждебным действиям в отношении Киева;
- наращивание военного присутствия в Азово-Черноморской акватории с целью частичной или полной блокады украинских портов;
- прекращение поставок энергоносителей в Украину, в том числе транзита природного газа;
- активная поддержка пророссийских партий и движений для провоцирования нового раскола общества и очередного гражданского противостояния.
Вероятные последствия для Украины:
Длительный вооруженный конфликт и экономическое давление РФ являются серьезными угрозами для внутреннего развития Украины и сохранения демократии. Ухудшение условий жизни по сравнению с соседними европейскими государствами будет углублять демографический кризис и усиливать отток трудоспособных граждан. В политической жизни будут возрастать роль и влияние элит, чье благосостояние и власть связаны с войной. В результате в Украине могут сложиться условия для формирования авторитарного режима и последующего разрыва с Западом. В конечном итоге милитаризированный, полицейский режим приведет страну к объединению с Россией.
Действия Украины во избежание такого сценария
Стойкость в затяжном конфликте с Россией будет зависеть от способности Украины продемонстрировать и доказать Западу ценность своей борьбы и независимости для региональной и мировой безопасности. Для этого руководство страны должно приложить усилия на таких направлениях:
- проведение внутренних реформ;
- укрепление связей с лидерами и истеблишментом западных стран, чье мировоззрение, независимо от партийной принадлежности, сформировано под влиянием новых технологий и научных достижений, при понимании важности глобальных проблем и неприятии насилия и войны как способов решения межгосударственных проблем;
- поддержка усилий украинского гражданского общества и украинской диаспоры, направленных на создание и укрепление горизонтальных связей с западными обществами, воплощение совместных трансграничных проектов в сфере образования, науки и медиа.
Важным, по нашему мнению, этапом в развитии потенциала открытости и надежности Украины как партнера ЕС является политика, направленная на присоединение Украины к Шенгенскому договору.Открытость Украины, с одной стороны, и способность гарантировать целостность своих контролируемых границ и внутреннюю безопасность - с другой, докажет ее ценность как потенциального члена Европейского сообщества. И напротив, попадание Украины в полную зависимость от России будет означать лишь резкое возрастание всего спектра угроз для коллективной безопасности и стабильности ЕС.
Сценарий "Постепенное урегулирование конфликта на основе полной территориальной целостности Украины"
Открытие такого сценария целиком зависит от вероятности полной перезагрузки власти в России и возвращения страны на путь построения правового демократического государства. Последние конституционные инициативы Владимира Путина и судебные процессы в России указывают на то, что вероятность такого сценария даже после 2024 года остается самой низкой.
Несмотря на это, Украине уже сейчас нужно продемонстрировать действия, которые покажут всем заинтересованным в мире сторонам, что страна готова к постепенному урегулированию всех спорных вопросов с Россией, если та, в свою очередь, будет готова признать за Украиной право на безопасное и независимое развитие.
Возможные стартовые позиции Украины в таком сценарии:
- полная деоккупация Донбасса и согласие России начать процесс компенсации убытков, нанесенных Украинскому государству и гражданам вследствие войны и оккупации;
- подготовка условий для перехода к реализации такого сценария, кроме всего прочего, продемонстрирует ответственность Украины за свою безопасность и предсказуемость действий в случае радикальных изменений в России.
Действия Украины по подготовке такого сценария:
1) сохранять твердую позицию о невозможности мирного урегулирования в Донбассе, если Россия не готова признать и прекратить оккупацию, вывести войска и начать с Украиной переговоры о возмещении убытков и о будущем статусе Крыма;
2) проводить политические консультации с элитами ведущих западных стран для формирования поддержки Украины в ее намерениях и планах по деоккупации Донбасса;
3) принять пакет законов, предусматривающих полномочия и порядок действий органов власти на случай начала деоккупации ОРДЛО, в том числе во взаимодействии с Россией;
4) принять решение об обеспечении прав и свобод граждан, проживавших на оккупированных территориях, и об условиях освобождения от ответственности граждан, принимавших участие в военных действиях на стороне России. Принять решение, что рассмотрение вопросов об уголовной ответственности за действия в зоне вооруженного конфликта, совершенные с 2014 года, будет происходить на основе взаимного признания Украиной и Россией юрисдикции Международного криминального суда;
5) провести точную оценку ущерба, нанесенного войной, и необходимых ресурсов для восстановления ОРДЛО и определить условия привлечения международной помощи для осуществления политики послевоенного развития Донбасса.
Полная перезагрузка власти и победа Владимира Зеленского на волне критики и растущего общественного неприятия Петра Порошенко были расценены руководством России как возможность вернуть себе влияние на Украину, утраченное после Революции Достоинства в 2014 году.
Вариант "быстрого мира" преподносится украинскому лидеру как единственно возможный путь сохранения власти и популярности в стране, морально уставшей от войны и нереализованных социально-экономических ожиданий.
Однако украинское общество, в том числе большинство избирателей Зеленского, уже не воспринимают Россию иначе, как экзистенциальную угрозу своему независимому и демократическому существованию. Поэтому украинский президент не может принять условия мира, которые ограничат суверенитет страны или освободят Россию от ответственности за развязанную войну и причиненный ущерб. Зеленский скорее согласится с потерей ОРДЛО и "заморозкой" конфликта, чем с включением в состав государства территорий, управляемых российским Генштабом и ФСБ.
С другой стороны, Кремль не может отказаться от цели восстановить контроль над Украиной. Чтобы поколебать твердость Киева на переговорах, Россия продолжит военные операции в Донбассе и информационные диверсии внутри страны. Исход такого противостояния зависит не только от концентрации сил России, но и от способности украинской власти проводить внутренние реформы и сохранять поддержку Евросоюза.
Последние публикации по теме:
Lost in translation: Different interpretations of Paris peace talks spell trouble ahead (Atlantic Council, UkraineAlert Blog)
Seven Dangers of Engaging with the Occupied Donbas-and Opportunities for the New Ukrainian President (Atlantic Council, UkraineAlert Blog)
Ukraine before and after presidential elections: risks and opportunities for democracy in war.