Лет пять назад знакомый депутат, заприметив на моем рабочем столе затертый экземпляр Конституции 1996 года, сострил: «Любите библиографические редкости?» Помянутый шутник ныне сменил идеологические пристрастия вкупе с политическими ориентирами. И сегодня он яростно ратует за возвращение к конституционным истокам.
Кто?
Его нынешние коллеги по партийному стойлу, регионалы, давно не скрывают своего намерения «обнулить» политреформу. Они открыто начали говорить о необходимости конституционной реставрации сразу после победы своего вождя на президентских выборах. Принятая 14 лет назад Конституция, благодаря усилиям Януковича и его команды, может превратиться из правового артефакта в полновесный Основной Закон.
Для тех, кто не в курсе (либо позабыл), — короткий ликбез. Отечественную Конституцию, принятую 28 июня 1996 года, подвергли «ремонту» 8 декабря 2004 года, между вторым и третьим туром президентских выборов. Изменение текста главного государственного документа стало частью сложных договоренностей между властью и оппозицией. Новации ослабляли позиции главы государства и расширяли полномочия Рады, конституировав парламентскую коалицию. Депутатское большинство превратилось в субъект выдвижения премьера и главный инструмент формирования исполнительной власти. Впрочем, реформа вышла несколько корявой. В нервических условиях политического противостояния новую модель корректировали на ходу, изувечив неплохую идею двусмысленностями и противоречиями. В довершение ко всему не были соблюдены строгие правила корректировки Основного Закона. Несколько новшеств не прошли обязательную проверку Конституционного суда, что категорически воспрещалось.
Памятуя об этом, противники реформы принялись кричать о нелегитимности оной. Нарушение процедуры давало повод обратиться в Конституционный суд. КС гипотетически мог вынести вердикт о неконституционности закона №2222, коим была введена в действие новая редакция Основного Закона. Случись подобное, Конституция-04 потеряла бы юридическую силу, а Конституция-96 обрела бы новую жизнь. Слухи о реализации подобного сценария появились, едва нога Виктора Ющенко ступила на Банковую. Сам Виктор Андреевич, как и следовало ожидать, был записным хулителем реформы. И неоднократно грозил стать ее палачом. Но гарант ушел, а Конституция осталась.
Настал черед Виктора Федоровича. 28 июня сего года, в день рождения Основного Закона, сменщик Ющенко недобрым словом отозвался о нынешней версии Конституции, послужившей «причиной разбалансирования и серьезного кризиса власти». Заодно он похвалил редакцию изначальную, которая, по его словам, «прошла испытание временем».
Немудрено, что вскоре была предпринята первая попытка повторно войти в ту же правовую реку. В проекте нового закона об общенациональном референдуме было предусмотрено: народ на плебисците вправе отменять закон о внесении конституционных изменений. Не сложилось. 10 июля партнеры регионалов по коалиции — «Блок Литвина» и коммунисты поставили перед изящной инициативой шлагбаум. Соответствующая норма была изъята из законопроекта.
Но уже через четыре дня в КС появилось представление 252 депутатов, которые просили судей рассмотреть вопрос о конституционности закона №2222. Инициаторами обращения выступили парламентарии-регионалы, что не оставляло сомнений по поводу конечной цели затеи. Оппоненты власти обратили внимание на два симптоматичных обстоятельства. Во-первых, за два дня до появления депутатского послания главой Конституционного суда был избран Анатолий Головин, которого еще до голосования называли явным фаворитом Банковой. Во-вторых, судьей-докладчиком по «делу» о законе №2222 назначили Сергея Вдовиченко. Оба — уроженцы Донбасса, оба (по неофициальной, но абсолютно надежной информации) появились в высшем судейском собрании с легкой руки регионалов. Оба, вероятно, не могут считаться тонкими знатоками конституционного права. У Головина за плечами — более четверти века службы в органах госбезопасности, у Вдовиченко — 10 лет работы во «внутренних органах» Донецка. В общем, готовые кадры для Венецианской комиссии.
Одним словом, многочисленные злопыхатели утверждают, что этот дуэт примет такое решение, какое нужно власти. Точнее, даже не так: один озвучит, а другой проведет то решение, которое напишут на Банковой и пришлют им с оказией.
Мы, разумеется, отказываемся верить в предвзятость достойных носителей мантий. А потому упорно игнорируем слухи о том, что над проектом решения по делу о конституционной реформе трудятся люди, никакого отношения к КС не имеющие.
Примем во внимание только сведения, поступившие от источников в Конституционном суде. Они утверждают, что вердикт судей ожидается уже в начале осени. Предположительно – не позже первой декады октября.
О том, как может выглядеть это решение, чуть позже. А пока о том, к чему сие Виктору Федоровичу.
Зачем?
Казалось бы, глупый вопрос — кто ж не хочет пресловутых «полномочий Кучмы»? Но де-факто Янукович и так перебрал на себя всю полноту власти в стране. Чтобы убедиться в этом, достаточно ознакомиться с заявлениями гаранта и высказываниями его многочисленных клевретов. Не только Виктор Федорович лично, но и чиновники президентской администрации ежедневно дают поручения, раздают задания, отдают приказы, издают распоряжения. Нимало не беспокоясь о том, что большинство инициатив находится за пределами их компетенции.
Единственной, крайне вялой, правовой подпоркой для подобной кипучей деятельности может служить разве что свежеслепленный закон «Об основах внутренней и внешней политики». В нем содержится уточненное определение понятия «национальная безопасность». Отныне, буде желание, «безпековий» компонент можно отыскать в любом вопросе и во всяком процессе. А значит, Янукович как глава Совбеза вправе вторгаться во все мыслимые сферы политической, экономической и общественной жизни. Во всяком случае, его лойеры, похоже, считают именно так.
Однако закон об «основах» обрел силу совсем недавно. Но и отсутствие юридического «костыля» нисколько не мешало властителю совершать размашистые политические движения.
Лояльный премьер, сговорчивый спикер, послушная коалиция, ручное правительство, угодливая прокуратура, преданные губернаторы, беспомощная оппозиция. Жизнь и так приобрела достаточно нарядный вид. К чему Януковичу, привыкшему к простым решениям, сложные трюки с трансформацией Конституции?
Для начала стоит вспомнить, что действующий рулевой страны форму ценит ничуть не меньше содержания. Если выражаться строго по-народному, для него «шашечки» важны так же, как и езда. Особенно, если шашечки золоченые. Главный квартирант Банковой чрезвычайно трепетно относится ко всякой ясновельможной атрибутике. Для него одинаково важно и быть, и казаться.
Но стремление к дополнительной статусности — отнюдь не главная и уж точно не единственная причина. Существуют и более прагматичные резоны, побуждающие власть добиваться реставрации изначальной Конституции. Среди них следует отметить как минимум два. Во-первых, желание главы АП возвратить президентской канцелярии тот вес, то влияние, которые были у администрации времен Леонида Даниловича. Левочкин хорошо помнит те времена, когда консильери вождя стоял на неформальной иерархической лестнице много выше премьера и спикера. Во-вторых, на Банковой присутствует желание несколько отвлечь внимание общества от стремительно накапливающихся социально-экономических проблем. Как показала практика, возня вокруг Конституции замечательно подходит для подобных целей. Она отвлекает, во всяком случае, часть народа, по крайней мере, на какое-то время. Однако и эти мотивы — из разряда вспомогательных.
Есть причины куда более веские. Присутствует желание расширить возможности в сфере кадровой политики. Наличествует стремление покончить с любой формой зависимости от парламента.
Возврат к Конституции 1996 года снижает угрозу, исходящую от любого нелояльного премьера и любого несговорчивого спикера. Первого можно будет снять, второго — игнорировать. Исчезнет боязнь перед возможными демаршами олигархов и гипотетическим расширением рядов парламентской оппозиции. Отпадет нужда постоянно потакать растущей алчности ситуативных союзников. Будь у Януковича полномочия Кучмы, для него не был бы столь важен Литвин, столь нужен Симоненко. Не был бы столь дорог и столь опасен Ахметов.
Некоторая, достаточно значительная, часть населения, не голосовавшая за Януковича, все еще пребывает в режиме настороженного ожидания. Когда естественная робкая надежда сменится столь же естественным глубоким разочарованием, власть придется отстаивать. Для завоевания престола достаточно обещаний, для его защиты требуются полномочия.
Что?
Как изменится политико-правовая конфигурация, если чудесным образом случится ренессанс Конституции 1996-го? Начнем с президента. Для начала отметим, что исчезнут споры по поводу даты проведения очередных президентских выборов. По действующему Основному Закону, день голосования привязан к сроку полномочий (и срок этот наши политики и юристы умудрялись исчислять различными способами). По старым правилам, переизбирать гаранта надлежит в последнее воскресенье октября пятого года каденции.
Президент, согласно букве «дореформенной» Конституции, вновь обретет право назначать премьера (с согласия ВР), членов правительства и руководителей центральных органов исполнительной власти (по представлению главы Кабинета), а также руководителей СБУ, Антимонопольного комитета, Фонда госимущества, Госкомитета по телевидению. Он сможет уволить первого министра и главу ГПУ, не дожидаясь согласия Рады. К его компетенции будут отнесены создание, реорганизация и ликвидация ключевых структур исполнительной власти, включая министерства. КМ будет ответственен только перед главой государства. Правительство станет слагать полномочия после выборов гаранта, а не по итогам парламентской кампании. Важная деталь: у хозяина Банковой будет возможность накладывать вето на закон о внесении изменений в Конституцию. И еще: президент сможет сколь угодно тянуть с визированием законов. Ныне, если глава государства «забывает» скрепить нормативный акт своим автографом, документ вводится в действие за подписью спикера. Кроме того, председатель ВР утратит право замещать президента в случае досрочного прекращения полномочий последнего. Исполнять обязанности лидера страны (если не дай Бог что) придется премьеру. У президента останется только один повод распустить Раду — если депутаты не сподобятся начать пленарные заседания в течение тридцати дней одной очередной сессии. Зато будет снято ограничение о запрете разгона ВР в последние полгода ее полномочий. Паллиативное право президента останавливать действие актов Кабмина, не соответствующих Конституции (с обязательным обращением в КС), будет заменено императивным правом отменять любые правительственные решения.
Переходим к парламенту. Полномочия Рады сокращаются с пяти лет до четырех. Коалиция исчезает как класс. Невхождение депутата во фракцию той политической силы, по спискам которой он попал в ВР, не влечет за собой потерю мандата. Легко предположить, что возвращение Конституции-96, по сути, делает бесполезной нынешнюю пропорциональную избирательную модель. Из Конституции исчезнет норма об обязательном лишении мандата депутатов-совместителей, в течение 20 дней не определившихся со своим будущим. Впрочем, наличие этой нормы не мешало отдельным гражданам подолгу сидеть на двух, а то и трех стульях одновременно.
Неизбрание премьера и неформирование Кабинета в установленные сроки к досрочному прекращению полномочий законодательного органа не приведет. Но и повлиять на правительственные назначения Рада сможет минимально. Из Конституции будут изъяты нормы о праве ВР устанавливать государственные символы Украины. Конституция Крыма будет утверждаться не законом, а постановлением. И для ее легализации потребуются не 226, а 225 голосов нардепов.
Заметим также, что Генпрокуратура будет освобождена от функций надзора за соблюдением законности органами госвласти и местного самоуправления, должностными и служебными лицами. Что, вероятно, ослабит влиятельность прокуратуры и усилит вес МВД.
Нет сомнения, что подобная модель, при всех ее достоинствах и недостатках, усилит позиции Януковича и уменьшит шансы появления сильной антипрезидентской оппозиции, в частности парламентской.
Как?
Но остается открытым вопрос, как вернуть юридическую силу безвременно почившей Конституции-96. И снова напрашивается простой ответ: решением Конституционного суда. Он может признать неконституционным закон№2222. Тот прикажет долго жить и утащит с собой в могилу реформированный Основной Закон. По логике, именно тогда, именно так, и восцарствует скоропостижно погребенная.
Но возможно ли подобное? Приведем авторитетную точку зрения.
«Невозможно это сделать, и не только относительно закона с четырьмя двойками, но и в отношении какого-либо закона о внесении изменений в закон, потому что этот акт живет только до момента вступления в силу, после этого он становится составляющей единого закона. Это касается не только Конституции, но и всех законов без исключения.
С правовой точки зрения, это вопрос, который вообще не должен возникать. Можно проводить массу аналогий: вы можете себе сделать пластическую операцию, внести изменения в свою внешность, потом передумали и сказали, что эти изменения считать не действительными, но автоматически ничего не произойдет — надо делать следующую пластическую операцию (…) Остается надеяться, что Конституционный суд также не выступит орудием в таких чисто политических шагах (…) Хотелось, чтобы мы имели орган конституционной юрисдикции, который будет руководствоваться нормами права и будет изучать законы, указы и постановления на соответствие Конституции, а не пытаться менять нормы самой Конституции…»
Прощения просим за пространный отрывок. В оправдание приводим фамилию автора. Александр Лавринович. 2006 год, интервью «Главреду». И тогда, и ныне — министр юстиции. На сегодняшний день — едва ли не главный адепт возврата к Конституции-96. И еще цитата: «Александр Лавринович поддержал позицию о невозможности отката политреформы путем отмены закона №2222: «Вернуть прежний текст Конституции можно только путем внесения новых изменений в Основной Закон. А отмена конституционной реформы — это юридический нонсенс» («Коммерсантъ-Украина», ноябрь 2009).
Еще раз приносим свои извинения, но на этом экскурс в недавнее прошлое не завершится. В августе 2006-го депутатский корпус, внеся изменения в Закон «О Конституционном Суде Украины», запретил КС рассматривать закон №2222. В январе 2007-го обоснованность этого запрета стала предметом рассмотрения самим Конституционным судом. Постоянный представитель Кабинета министров в КС Павел Евграфов донес до общественности позицию главы правительства Виктора Януковича. Цитируем «Обком»: «Позиция премьер-министра заключается в том, что, поскольку вопрос лежит не в правовой, а в политической плоскости, необходимо прекратить конституционное производство по этому делу», — сказал П.Евграфов (…) В.Янукович, по словам его представителя, убежден, что Закон «О внесении изменений в Закон Украины «О Конституционном Суде Украины», принятый 4 августа 2006 года, отвечает Основному Закону (...) Нормы закона о внесении изменений в Конституцию стали телом Конституции, и самого закона уже не существует». Заголовок к материалу был красноречивым: «Янукович требует от КС: руки прочь от Конституции».
Однако сам Конституционный решил иначе. 26 июня 2008 года депутатский запрет на рассмотрение закона №2222 был признан неконституционным. Спустя два года это решение оказалось на руку Виктору Федоровичу. То, что мешало ему в 2008-м (и против чего он выступал), должно помочь ему в 2010-м.
Но как? Многие юристы — упомянутые уже Павел Евграфов и Александр Лавринович, Иван Тимченко, Виктор Мусияка, Марина Ставнийчук, Виктор Швец, представители различных школ и носители различных взглядов — сходились во мнении: смерть Конституции-04 автоматически не пробудит к жизни Конституцию-96.
Просто отменить закон №2222 можно было только до введения его в действие, то есть до 1 января 2006-го. Сейчас есть лишь один путь — заново вносить изменения. В соответствии с процедурой, предусмотренной Основным Законом. То есть при помощи депутатского корпуса.
Но едва ли этот путь устраивает Януковича и его команду. Он требует времени, средств, усилий. И никаких гарантий. Едва ли оппозиция Януковича, как непримиримая, так и латентная, вот так запросто отдаст Виктору Федоровичу ключи от собственной камеры. Перед лицом общей угрозы коммунисты, БЮТ и олигархи могут оказаться союзниками.
Может ли подсказать решение Конституционный суд? Если его решением закон №2222 будет отменен, вправе ли он подсказать дальнейший алгоритм действий? Первым подобное предложение еще в 2005-м в интервью нашей газете высказал Владимир Литвин. В конце прошлого года эту мысль попытались развить представители Тимошенко. С их подачи в парламенте был зарегистрирован законопроект о внесении изменений в закон о Конституционном суде, обязывающий КС давать дополнительные разъяснения относительно порядка утраты силы нормативными актами. Депутаты настаивали, чтобы в своих решениях суд указывал, «какие правовые нормы должны применяться со дня принятия решения о неконституционности правового акта или его части».
Но подобная инициатива не встретила должного понимания. Ибо КС призван толковать нормы, а не создавать их. Как следует из решения самого суда: «Изменение определенных Конституцией Украины полномочий Конституционного суда Украины может осуществляться только путем внесения изменений в Конституцию Украины».
То есть нести отсебятину судьи КС не имеют права. Все, что они могут, — отменить закон №2222. Готовы ли они к этому? В качестве версии ответа приведу несколько недавних цитат Андрея Стрижака, до недавнего времени главы суда.
«Конституционный суд рассматривал ситуацию не как конституционно-правовой конфликт, он исходил из реалий нашей жизни, о которых не всегда можно прочитать в книгах и законах…»
«Разговоры о теле Конституции – это все толкования политиков и юристов. Нет никакого тела Конституции. Есть текст Конституции…»
Кроме того, как сообщал УНИАН в июле, «Стрижак считает, что для отмены политреформы необходимо вносить изменения в Конституцию путем отмены закона №2222, которым в Основной Закон в 2004 году были внесены изменения, касающиеся политреформы…»
Попробуем суммировать. По крайней мере, один из судей КС (и не последний) считает, что этот орган может при рассмотрении дел руководствоваться «реалиями», а не законами. Убежден, что закон №2222 не является телом Конституции. Убежден, что для отмены политреформы необходимо просто отменить закон №2222.
Можно предположить, что в КС наберется достаточно «реалистов». И что их усилиями закон №2222 будет отменен. Едва ли суд рискнет давать советы, как это решение выполнить. Или рискнет?
Процедура отсутствует. Как быть с законодательной базой, созданной на действующей конституционной основе, не ясно. Как можно наделить Януковича, Раду и Кабмин новыми полномочиями задним числом — тем более.
Но Банковую это вряд ли должно смущать. Там тоже умеют «исходить из реалий». Это — самый простой путь к решению сложных проблем. Президентская команда наверняка воспримет ожидаемое решение КС как руководство к действию. Дальнейшее будет зависеть от фантазии Банковой. И от сговорчивости депутатского корпуса. Которая, Бог даст, не будет граничить с самоубийством.