Почему испорченная репутация не мешает членству России в европейских международных организациях.
Россия стремится утвердить свое региональное доминирование в Европе и использует для этого все возможные пути усиления своего присутствия и влияния на континенте, в том числе и возможности, предоставляемые международными европейскими региональными организациями.
Их роль в Европе, как платформ выработки совместных решений, чрезвычайно высока. Особенности российского участия в них можно увидеть на примере Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (3), Совета Европы (СЕ), Совета государств Балтийского моря (СГБМ), Организации Черноморского экономического сотрудничества (ОЧЭС). Эти четыре организации в полной мере отражают особенности объединений в Европе - по цели, географическому признаку, степени влияния на международную политику и по уровню влияния в них России.
ОБСЕ - самая многочисленная организация в Европе (57 государств-членов), осуществляющая преимущественно миссии наблюдения в конфликтных зонах, мониторинг выборов и контроль над соблюдением прав человека в государствах-участниках. Благодаря своей масштабности и принципу консенсуса при принятии решений ОБСЕ имеет большой международный авторитет. К началу агрессии против Украины Россия была заинтересована превратить ОБСЕ в инструмент контроля над решениями государств Европы в сфере безопасности. Достичь этого можно было через "перевод в юридически обязательную форму политических деклараций о неделимости безопасности независимо от членства государств в любых военно-политических союзах" и создание таким образом "системы общерегиональной коллективной безопасности" (что было отмечено в Концепции внешней политики России от 2008 и 2013 гг.) В течение 2004-2009 гг. Россия пыталась реализовать эту идею путем заключения Договора о европейской безопасности на платформе ОБСЕ.
В то же время Кремль не считал нужным соблюдать обязательства участника организации. Основополагающие принципы ОБСЕ (Хельсинский заключительный акт 1975 г.) Россия нарушила еще в 2008 году оккупацией части Грузии, а затем в 2014-м - аннексией Крыма. Парламентская ассамблея ОБСЕ неоднократно фиксировала грубое нарушение Россией норм международного права, гуманитарного права и международных договоров. Однако никакие правовые последствия такого нарушения не предусмотрены, и Россия продолжает свою деятельность в организации.
Несмотря на все недостатки ОБСЕ, ныне это единственная международная организация, информирующая международное сообщество о ходе событий на востоке Украины. В то же время присутствие представителей России в процессе мониторинга на Донбассе является фактором риска. Отстранить Россию как государство-агрессора от деятельности ОБСЕ на территории Украины и от принятия решений по наблюдению за конфликтом в Донбассе возможно через принцип "консенсус минус один", уже применявшийся по бывшей Югославии. Но такое решение сейчас маловероятно.
В целом "моральное" влияние России в ОБСЕ существенно снизилось из-за войны против Украины, но принцип консенсуса позволяет России допускать к принятию в организации только те решения, которые не препятствуют ее целям. Итак, присутствие в ОБСЕ важно для российской политики в Европе.
Другой общеевропейской организацией, оказывающей влияние на формирование единых подходов в политике европейских стран, является Совет Европы.
После вступления в СЕ Россия ратифицировала все базовые документы этой организации и обязалась соблюдать принципы демократии, обеспечивать права человека. Однако за весь период членства в СЕ состояние соблюдения прав человека в РФ не улучшалось, и Россия оставалась одной из десяти стран, в которых работала мониторинговая миссия ПАСЕ.
Несмотря на всю критику со стороны СЕ, Москва если и подвергалась санкциям, то лишь краткосрочным.
- В 1999-2000 гг. была принята резолюция и две рекомендации ПАСЕ о конфликте в Чечне, в которых осуждалась ситуация с правами человека в регионе и рекомендовалось пересмотреть членство РФ в СЕ в случае невыполнения требований о прекращении конфликта и соблюдении прав человека в Чечне. Тогда же российскую делегацию лишили права голоса, а россияне в знак протеста покинули сессию и не прибыли на следующую. В 2001 году делегация РФ была восстановлена в правах.
- В 2009 году ПАСЕ приняла резолюцию с грузинской поправкой, которая осуждала и требовала отменить признание Россией независимости Южной Осетии и Абхазии.
- В 2012 году в ПАСЕ был представлен обзорный доклад о соблюдении прав человека в России и встал вопрос о повышении уровня мониторинга России.
- В январе 2014 г. ПАСЕ приняла резолюцию по "делу Магнитского", в которой отмечалось, что в случае игнорирования Россией международных требований по этому делу Ассамблея будет рекомендовать государствам СЕ применить адресные санкции против отдельных причастных лиц.
Российская агрессия против Украины, оккупация и аннексия Крыма еще больше ухудшили отношения между СЕ и Россией. Начиная с апреля 2014 г., Россию лишили права голоса и участия в работе руководящих органов ПАСЕ и права наблюдать на выборах. Российская делегация в знак протеста покинула Ассамблею. В начале 2017-го деятельность пророссийских сил как в Совете Европы, так и в Парламентской ассамблее активизировалась, появились попытки пролоббировать принятие резолюции с требованием провести выборы на оккупированных территориях востока Украины, а со стороны председателя ПАСЕ даже прозвучали призывы вернуть российскую делегацию для продолжения диалога.
ОБСЕ и Совет Европы имеют ограниченный инструментарий влияния на Москву. Российская делегация может быть отстранена от участия в заседаниях и влияния на тексты резолюций, учитываемых всеми европейскими правительствами. В крайнем случае Россия может быть лишена членства в СЕ, что означает фактическое признание ее государством, противостоящим европейскому пространству общих ценностей. Однако СЕ хоть и декларирует возможное лишение России членства, но не решается на такой шаг, аргументируя это окончательной потерей инструментов давления на российское правительство и утратой российскими гражданами возможности обращаться в Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ). Главной же причиной является то, что исключение России из СЕ означало бы признание европейскими государствами провала "политики максимального привлечения России". К такому шагу Запад не готов, а репутационные потери от негативных резолюций Кремль не пугают.
Схожие особенности присущи деятельности России и в европейских региональных организациях. Совет государств Балтийского моря и Организация Черноморского экономического сотрудничества имеют много общего: объединение на основе общего экономического интереса, схожие географические особенности, желание участников сохранить окружающую среду региона и т. п. Состав организаций также подобен - членами являются приморские государства, часть которых входит в состав ЕС и НАТО. Россия - единственная страна, участвующая и в СГБМ, и в ОЧЭС. В обеих этих организациях РФ косвенно является партнером ЕС, который после начала российской агрессии против Украины обусловил сотрудничество с Россией санкциями.
Сравнивая балтийское и черноморское региональное сотрудничество, следует сказать, что СГБМ работает лучше и эффективнее, чем ОЧЭС. Это объясняется тем, что большинство государств Балтийского региона являются членами ЕС, а влияние России на политику этих стран невысоко, в отличие от более мощных позиций России в ОЧЭС. Для лучшего понимания особенностей деятельности России в СГБМ и ОЧЭС целесообразно рассмотреть эти две организации отдельно.
СГБМ является самой масштабной среди структур регионального сотрудничества в регионе Балтийского моря. С начала создания организация имела два приоритета: 1) развитие регионального сотрудничества между партнерами, имеющими общее правовое поле и готовыми объединить ресурсы; 2) привлечение России к сотрудничеству через многочисленные институциональные связи.
Россия является активным участником СГБМ, однако ее интересы ограничиваются привлечением финансов для экономических, инфраструктурных и образовательных проектов. Ценности других участников организации, такие как понятие устойчивого развития региона, включая развитие торгово-экономического сотрудничества; осуществление совместных мер по охране окружающей среды; развитие энергетических и транспортных сетей; поддержка деятельности демократических институтов; содействие расширению гуманитарных контактов, - не находят понимания в Москве. Это хорошо видно по программному документу председательства России в СГБМ в 2013 г., где не упоминаются такие важные для региона вещи, как сохранение окружающей среды и энергоэффективность, а из четырех российских приоритетов два касаются регионального партнерства в сферах модернизации и предпринимательства, а еще два - противодействие экстремизму и продвижение безвизового режима - вообще не относятся к сферам ответственности СГБМ. Проекты же, продвигавшиеся Росией во время ее председательства, касались кредитования предпринимателей, развития туризма и открытия еврофакультета во Псковском госуниверситете. Зато проект SEBA (Партнерство для модернизации на юго-востоке Балтийского моря), имевший целью сотрудничество для ускоренного развития Калининградской области и прилегающих к ней регионов, фактически провалился из-за различного видения принципов его реализации: россияне готовы были получить деньги европейских партнеров под реализацию инфраструктурных проектов, однако не хотели выполнять условия предоставления средств - реформировать правовую базу и государственные институты для создания благоприятного инвестиционного климата в регионе, противодействия коррупции и злоупотребления служебным положением. Таким образом, даже в важных для себя сферах Россия не могла воспользоваться всеми возможностями институционального сотрудничества из-за традиционных препятствий - протекционизма, отсутствия правовых гарантий, коррупции и т.п.
В некоторых сферах приоритеты балтийских стран прямо противоположны российским. Например, вместо того чтобы участвовать в региональной программе по диверсификации энергоснабжения и энергоэффективности, Россия продвигала двусторонний проект с Германией - "Северный поток" (Nord Stream). Примером расхождений является тот факт, что россияне воспринимают интернет-сеть как сферу, требующую государственного контроля и регулирования, тогда как европейцы считают, что доступность к сети Интернет является важной составляющей прав человека.
После начала агрессии РФ против Украины партнерство с Россией государств Балтийского региона было пересмотрено, поскольку изменилась политика ЕС в отношении России. Показательно то, что государство-агрессора хотя бы частично изъяли из полноценного формата работы организации. Кризис доверия вызвала отмена с 2014 г. саммитов СГБМ и министерских встреч. Сотрудничество с Россией ограничивается более низким региональным уровнем и регулярными встречами старших должностных лиц. В то же время Еврокомиссия и партнеры России в Балтийском регионе демонстрируют заинтересованность в привлечении России к региональным проектам, что также отражено в обновленной стратегии ЕС "Северное измерение". Соответственно, сейчас Россия имеет возможность сотрудничать во всех балтийских инициативах, направленных на охрану окружающей среды, развитие инфраструктуры гуманитарного партнерства.
В условиях применения санкций россияне больше внимания уделяют возможностям, на которые они раньше не обращали внимания, - как с целью получить дополнительную финансовую помощь, так и для того, чтобы компенсировать частичную политическую изоляцию. Например, предметом лоббирования сотрудничества с Россией в Балтийском регионе стала сфера охраны окружающей среды. Так, один из лоббистов Кремля, Пааво Липпонен (премьер-министр Финляндии в 1995-2003 гг., в настоящее время консультант "Северного потока"), настаивает на сохранении экологического партнерства с Россией в рамках "Северного измерения" и открыто говорит, что санкции, препятствующие этому сотрудничеству, должны быть пересмотрены или вообще сняты (ЕБРР и ЕИБ заморозили финансирование новых проектов).
В этом контексте Россия может использовать вопрос решения проблем окружающей среды, относящихся к ее компетенции. Показательным здесь является игнорирование российскими властями переполненного полигона для токсичных отходов "Красный Бор" в Ленинградской области. Могильник уже сегодня угрожает Финскому заливу, выводит его проблему на международный уровень. Свою обеспокоенность выразили Эстония, Швеция, Финляндия и комиссия по защите окружающей среды Балтийского моря HELCOM. А финская компания Ekokem заявила о готовности начать работу по обеззараживанию отходов полигона. Позиция же России до сих пор неизвестна.
Черноморское региональное сотрудничество, прежде всего из-за формата ОЧЭС, включает больше разнообразных актеров, а положение России здесь значительно прочнее по сравнению со странами региона. В отличие от жесткой и принципиальной позиции государств Балтийского региона, государства ОЧЭС лояльнее отнеслись к партнерству с Россией, и она сохранила свои позиции в качестве члена организации. В то же время именно украинская делегация вынуждена была бойкотировать все заседания представителей организации, происходившие на территории России во время ее председательства в ОЧЭС в первой половине 2016 г., включая Парламентскую ассамблею ОЧЭС (28 июня 2016 г.) и Совет министров иностранных дел (1 июля 2016 г.)
Примеров эффективного институционального сотрудничества в рамках ОЧЭС всего два. Это Черноморский банк торговли и развития и Международный центр черноморских исследований. В первом случае речь идет о доступе к средствам для привлечения их в банковскую сферу, развитии предпринимательства, реализации инфраструктурных проектов и т. п. Во втором - о реализации и финансировании проектов в рамках программ ЕС. Во всех остальных случаях деятельность институтов и объединений ОЧЭС сводится преимущественно к переговорам и декларациям.
Государствам - членам ОЧЭС из-за значительных расхождений в интересах сложно выработать консолидированную позицию. Мощным интеграционным проектом в регионе остается ЕС, поэтому большинство проектов ОЧЭС реализуется именно в рамках "Черноморской синергии" - стратегии ЕС для региона - и в соответствии с нормативной базой ЕС. Вместе с тем, согласно обновленной политике ЕС, в регионе были свернуты все международные проекты, связанные с Крымом. Реализация крупных инфраструктурных проектов с участием России ныне также остановлена.
Интерес России в сотрудничестве с ОЧЭС на сегодняшний день имеет две цели: 1) использовать возможности организации для привлечения финансовых ресурсов под реализацию российских инфраструктурных проектов; 2) попытаться легализовать Крым через привлечение крымских субъектов экономической, образовательной, общественной (прежде всего экологической) деятельности в международных проектах в рамках ОЧЭС (о чем фактически и заявил 22 января 2016 г. директор департамента экономического сотрудничества МИД РФ Евгений Станиславов в Стамбуле во время презентации приоритетов российского председательства в ОЧЭС).
Россия также заинтересована в развитии двусторонних деловых контактов, для чего использует площадки ОЧЭС, прежде всего Деловой совет, ставший в период председательства России фактически продолжением Российского национального комитета по черноморскому экономическому сотрудничеству и занимавшийся организацией и проведением международных торговых выставок в России.
Итак, особенности участия и интересы России в европейских международных организациях зависят от их формата. Через крупные организации (СЕ и ОБСЕ) с приоритетом выработки основ коллективной политики Россия легитимизирует в европейском дискурсе свое видение международного порядка; в европейских международных организациях регионального формата (СГБМ и ОЧЭС) интересы России заключаются в привлечении финансовых ресурсов через инструменты организаций, в лоббировании собственных инфраструктурных проектов и в сохранении присутствия на региональных переговорных площадках. Россия не была заинтересована ни в развитии эффективных региональных организаций, ни в развитии пространства общих ценностей через общеевропейские организации. Однако стремление Запада сохранять "политику привлечения России" обеспечит присутствие РФ в европейских международных организациях, пока Москва сама не примет решение выйти из них.