Заканчивается 2010 год, десять месяцев у власти президент Украины Виктор Янукович. Можно подводить первые итоги: что же произошло в политике и экономике после прихода к власти новой команды? Куда движется Украина: по пути к демократии или авторитаризму? Будут ли проведены реформы в стране? Если да, то в чьих интересах и за чей счет?
На эти и другие вопросы автор попытался ответить в статье.
Пирровы победы регионалов
В развитых демократиях власть и общество формируют свои отношения как партнерские и равноправные. К сожалению, новая властная команда или не понимает природы таких отношений, или генетически не способна к ним.
Весь ее предыдущий опыт, как правило «донецкий», подсказывает им совершенно другую модель поведения: власть и подчиненные, вассалы и сюзерены, феодалы и крепостные. Без сомнения, с точки зрения власти такой страной, наверное, управлять проще.
Поначалу такой подход регионалов не вызвал ожесточенного неприятия или сопротивления в обществе. Вспомните: продление сроков пребывания Черноморского флота РФ на территории Украины проглотили. Индивидуальное членство в коалиции — съели. Отмену выборов в районные советы в Киеве проигнорировали. Закон о местных выборах, который давал явные преференции правящей команде, оставил многих равнодушными. Отмена политической реформы 2004 года, означающая монополизацию власти главой государства, не привела к серьезным акциям протеста.
Такое развитие событий развратило новую властную команду. По привычке власть была убеждена, что общество и предприниматели проглотят любой вариант Налогового кодекса. И тем неожиданнее стал для нее предпринимательский Майдан, который явился общественной самоорганизацией и гражданским ответом тем, кто так и не понял менталитет украинцев.
В первые дни Майдана властная команда пребывала в состоянии грогги, не понимая причин происходящего. Для этой власти любой настоящий, организованный не за деньги Майдан — страшная угроза, против которой пока не было найдено действенное противоядие.
Однако растерянность продолжалась недолго. Кто сказал, что методы «убеждения» оппозиционных депутатов (деньги, давление, доля в бизнесе) не годятся для разговора с лидерами предпринимателей? Впрочем, для большинства украинских граждан, не посвященных в нюансы протестного закулисья, Майдан-2 стал положительным социальным опытом: мы увидели, что общество может с помощью таких акций влиять на властные решения.
Теперь, собственно, о политических задачах нового главы государства. Стабилизация политической системы, о которой так долго говорили регионалы, состоялась. Правда, постепенно стабилизация переросла в концентрацию, а потом и в монополизацию власти в руках лично Виктора Януковича. Глава государства не только замкнул вертикаль исполнительной власти на себя, ему удалось сформировать пропрезидентское большинство в парламенте, поставить под контроль власть судебную и большую часть местного самоуправления.
Сей процесс завершился двумя знаменательными событиями: местными выборами 2010 года и отменой политической реформы 2004 года.
На первый взгляд, регионалам удалось одержать политическую победу на местных выборах. К десяти областным советам, которые возглавляли регионалы, прибавилось еще десять областей, подпавших под их контроль.
Однако эти выборы оказались для регионалов, скорее, пирровой победой.
По данным «Зеркала недели», совокупные результаты Партии регионов на выборах в областные советы оказались меньше на 3 млн. голосов, чем аналогичный показатель Виктора Януковича в первом туре президентских выборов.
И дело тут не только и не столько в низкой явке избирателей. Ведь если посчитать проценты, набранные Партией регионов, то они тоже не дают оснований для оптимизма. Суммарно эта политическая сила на выборах в областных советах (без Киева и Тернопольской области) набрала 32,23%, что на 5% меньше, чем получил Виктор Янукович в первом туре президентских выборов (37,25% без Киева, Тернопольской области и зарубежного избирательного округа).
Одержав политическую победу, регионалы проиграли электорально.
Местные выборы были своеобразным полигоном для обкатки избирательных технологий, которые доказали выгодность для правящей партии выборов по мажоритарным округам. Не исключено, что следующие парламентские баталии будут проходить как минимум по смешанной — мажоритарно-пропорциональной системе, а как максимум — только по мажоритарным округам.
Впрочем, вопрос об избирательной системе пока окончательно не решен, как нет окончательной ясности и с датой парламентских выборов.
Одни представители властной команды (поговаривают, что ее представляет Сергей Левочкин) предлагают в феврале 2011 года сорвать повторное голосование за конституционные изменения, предусматривающие парламентские выборы в 2012 году.
Одномоментно будет принят новый избирательный закон, определяющий дату выборов в марте одиннадцатого года, произойдет сокращение избирательной кампании до 50 дней, что не даст оппозиции вовремя отмобилизоваться и провести эффективную кампанию. Как предполагают авторы этого варианта, такая схема позволит обеспечить политический контроль главы государства в будущем парламенте.
Другое крыло президентской команды (главным лоббистом которого выступает Андрей Клюев) отстаивает в качестве наиболее приемлемой даты выборов осень 2012 года. Ведь если провести выборы весной 2011 года, то, несомненно, в Верховной Раде окажется и Юлия Тимошенко, и Александр Турчинов, которые получат парламентскую трибуну и депутатскую неприкосновенность. Да и неизвестно, что будет с рейтингом Партии регионов после зимы. В 2012 же году выборы планируются аккурат после летнего затишья, а главное, после чемпионата Европы по футболу, который, по мнению регионалов, должен пройти на ура.
Еще одна ремарка. Проголосовав за конституционные изменения, предусматривающие парламентские выборы осенью 2012 года, народные депутаты тем самым подтвердили, что по ныне действующей Конституции образца 1996 г. выборы в Верховную Раду должны были бы проходить в марте 2011 года. Иначе зачем вносить изменения с иной датой выборов? А Конституционный суд, рассмотрев соответствующий проект закона и не найдя в нем крамолы, лишь придал еще большую легитимность марту 2011 года.
Однако процесс конституционных изменений отнюдь не означает отмену нынешних конституционных норм и действующего закона о выборах народных депутатов. Так что избирательный процесс сегодня должен быть в самом разгаре. Правда, голосов в Центральной избирательной комиссии для объявления о начале избирательной кампании почему-то не нашлось.
Отмена политической реформы 2004 года означает не только переход от парламентско-президентской к президентско-парламентской форме правления, не только монополизацию власти в руках главы государства и создание условий для авторитаризма в стране. Такой шаг приведет к усилению подковерных, административных и бюрократических методов работы президента в ущерб методам политическим. Сфера публичной политики будет суживаться как шагреневая кожа, постепенно будет сокращаться воздействие формально легальных способов влияния на властные решения, снижаться роль политических партий, в том числе и Партии регионов. Сфера реальной политики все больше будет перемещаться в теневой сектор, где балом будут править отдельные группы влияния из окружения главы государства.
Отмена политической реформы 2004 года также приведет к возобновлению новых-старых методов работы с парламентом. Во времена Леонида Даниловича для результативного голосования за нужный законопроект либо за кадровое назначение необходимо было перманентно удовлетворять интересы десяти-пятнадцати парламентских групп. Леонид Данилович это мог, сможет ли Виктор Федорович — покажет время.
И в самом конце о стратегических интересах новой власти. Кое-кто из новой властной команды (ее наиболее дальновидные представители) уже сейчас думает о втором президентском сроке Виктора Януковича.
Впрочем, единого мнения в команде президента относительно того, каким образом будет обеспечено избрание Виктора Федоровича в 2015 году, пока еще нет. Некоторые ее представители достаточно легковесно убеждены, что «сделают» любые нужные результаты.
Другие уже сейчас рассчитывают стратегию победы Януковича без тотального применения административного ресурса. Например, за счет поляризации общества и творческого использования опыта 1999 года, когда украинские граждане во втором туре были поставлены в ситуацию «выбора без выбора» — между Леонидом Кучмой и Петром Симоненко.
Как вам такой вариант: Виктор Янукович и Олег Тягныбок во втором туре президентских выборов-2015? Попробуйте с трех раз угадать, кто в таком случае будет победителем?
Реформы? Забудьте…
Партия регионов продолжила давнюю украинскую традицию: новая команда приходит во власть практически без серьезных наработок, которые сразу могли быть изложены в виде президентских указов либо проектов законов. Ей, вернее, фирме Маккензи, понадобилось сто дней для того, чтобы «выкатить» план проведения реформ в Украине. Заявка была сделана серьезная.
Какими же формальными показателями характеризовалась деятельность президента Виктора Януковича за прошедший год, каким образом он претворял в жизнь собственный реформаторский план?
В соответствии с Конституцией 2004 года, президент серьезно ограничен в издании указов, которые бы кардинально влияли на ситуацию в стране. Так что анализировать весь массив указов и распоряжений — а их было подписано Виктором Федоровичем соответственно более 1000 и более 1100 — особого смысла нет. Большинство из них посвящено вопросам назначений, помилований, гражданства и награждений. Те же из указов, которые действительно имеют общественное значение, мы рассмотрим ниже.
Глава государства имеет право серьезно влиять на законодательную деятельность: либо через внесение собственных законопроектов, либо путем применения вето к наиболее одиозным продуктам парламентского законотворчества.
За период с 25 февраля по 1 декабря 2010 года президентом было внесено 32 проекта законов на рассмотрение Верховной Рады. Из них 19, то есть около 60%, это законы о ратификации. Такая интенсивность деятельности главы государства, скажем прямо, не впечатляет.
Естественно, из законов о ратификации можно выделить Соглашение о пребывании Черноморского флота на территории Украины, которое фактически пролонгировало на достаточно длительный срок усиление геополитического влияния России на Украину. Необходимо отметить и внесенный президентом в парламент проект закона об основах внутренней и внешней политики, определяющий внеблоковый статус Украины.
Также глава государства заветировал 11 законов, принятых Верховной Радой. К сожалению, ни на сайте президента, ни на сайте Верховной Рады нет отдельных разделов, посвященных заветированным законам. Так что автору статьи пришлось собирать эти данные по различным разрозненным источникам. Надеюсь, они достаточно полные.
Таковы формальные показатели. Из всей этой массы документов родились три реформы, которые власть на сегодня считает своим активом: судебная, налоговая и административная. Впрочем, два первых актива безусловно «токсичные», а административная реформа вызвала достаточно противоречивые чувства отечественных экспертов.
Теперь больше о сути реформ.
Представленный президентом и принятый Верховной Радой закон о судоустройстве и статусе судей многие эксперты называют «одним шагом вперед и двумя шагами назад» в деле построения некоррумпированного, справедливого и доступного для граждан судопроизводства. Нельзя не заметить, что с проведением этой так называемой реформы глава государства через подконтрольную ему Высшую раду юстиции получил серьезные рычаги влияния на судебную систему в целом.
А представители авторитетной европейской Венецианской комиссии никак не могут понять логику авторов упомянутого закона, который существенно ограничивает роль Верховного суда Украины.
Впрочем, логика здесь присутствует хотя никакого отношения ни к судебной реформе, ни к попыткам создания независимого справедливого суда в Украине не имеет. Скорее всего, это банальная месть нынешней власти за решение Верховного суда о проведении так называемого третьего тура президентских выборов в 2004 году. Ведь Виктор Федорович до сих пор свято верит, что его победа на президентских выборах шесть лет назад была попросту украдена.
О Налоговом кодексе было очень много сказано и пересказано. Впрочем, отнести этот документ к реформаторским достаточно сложно. Во-первых, из-за его философии — богатые должны платить меньше, а бедные больше. Причем и те, и другие должны находиться под неусыпным оком Большого брата — государства в виде налоговой инспекции. Во-вторых, из кодекса так и не был убран наиболее коррумпированный налог — налог на добавленную стоимость. В-третьих, Налоговый кодекс — это скорее не кодификация, а компиляция действующего законодательства в налоговой сфере.
Теперь о последней предновогодней попытке провести административную реформу. Такой шаг нынешней власти можно только приветствовать, если бы не некоторые нюансы.
Нюанс первый. По большому счету, реорганизация, разделение, слияние министерств, а также сокращение численности чиновников к административной реформе не имеют отношения. Главная ее цель — создать эффективный некоррумпированный компетентный государственный аппарат.
А для этого в качестве первого шага необходимо провести так называемое функциональное обследование — то есть выяснить, какие функции министерства выполняют, за счет какого числа чиновников, где эти функции дублируются. У автора пока нет точной информации, провела ли нынешняя власть такое функциональное обследование. Одни источники утверждают — да, в полном объеме. Другие свидетельствуют, что нынешняя команда просто воспользовалась исследованием, проведенным два года назад одной из российских фирм.
Проведение функционального обследования позволяет понять: где и что нужно сокращать, какие ведомства соединять, а какие, наоборот, усиливать. Оно должно формализоваться в виде указов президента, утверждающих положения о министерствах, их штатном расписании. Однако глава государства дает еще два месяца на подготовку этих документов, тем самым ставя под сомнение технологию проведения реформы.
Ликвидируя органы исполнительной власти, президент Виктор Янукович должен был понимать, что в десятках и сотнях законов есть прямые отсылки на конкретные министерства и ведомства, с четкими дореформенными наименованиями. Это приведет к тому, что эти самые законы необходимо будет изменять в пожарном порядке. Спешили так, что Министерство по вопросам чрезвычайных ситуаций и по делам защиты населения от последствий Чернобыльской катастрофы превратилось в указе президента из-за отсутствия предлога «по» просто в Министерство чрезвычайных ситуаций — как будто оно само эти чрезвычайные ситуации и продуцирует.
Недостаточно ясным представляется разделение центральных органов власти на три вида: министерства, службы (агентства) и инспекции. Создается такое впечатление, что госкомитеты переименовали в службы, не озаботившись изменением их функциональной роли, просто скалькировав российский опыт. Кстати, не совсем удачный.
Административная реформа невозможна без качественного антикоррупционного сопровождения. Поэтому возникает вопрос: когда вступит в силу уже принятый, но неоднократно откладывающийся антикоррупционный пакет, предусматривающий декларирование чиновниками своих расходов?
Нюанс второй. Административная реформа вовсю используется властью для банального пиара. Народу нравится, когда сокращают чиновников. Хотя один из ведущих экспертов в области административной реформы Игорь Колиушко подсчитал, что, вопреки заверениям власти, число ведомств не только не сократилось, а наоборот, увеличилось. На этом фоне достаточно волюнтаристски звучат заявления Виктора Януковича о поголовном 30-процентном сокращении числа чиновников.
Конечно, руководители ведомств постараются сократить лишь «пустые клетки» штатного расписания, попутно избавившись от неугодных чиновников. Сам процесс такой реорганизации достаточно длительный — за два месяца необходимо предупредить госслужащих об увольнении, потом принять новых, написать сотни приказов. Так что, дай бог, к весне управиться. А кто будет в это время работать?
Кстати, сейчас принимается госбюджет на следующий год. Естественно, там указаны дореформенные министерства и госкомитеты с их нынешней численностью, которую будут сокращать. Как в этом случае правильно рассчитать расходы вновь сформированных министерств с неизвестной пока численностью?
И в качестве небольшой ремарки: наша родимая власть о себе, конечно, не забывает. В проекте госбюджета на 2011 год предусматривается увеличение финансирования президентского госуправления делами на 400 млн. грн. — с 946 млн. до 1 млрд. 343 млн. грн.
Нюанс третий. Проведение реорганизации исполнительной власти серьезно усилило позиции главы государства. Отметим, что президент до этого уже получил право без участия министра, только по представлению главы Кабинета министров, назначать заместителей руководителей центральных органов исполнительной власти.
Теперь Виктор Янукович получит право без участия министра назначать руководителей служб, агентств, инспекций, которые курирует министерство.
Нюанс четвертый. К сожалению, реорганизация министерств наложилась на политическую борьбу властных группировок внутри президентской команды, совпала с награждением непричастных и наказанием невиновных за провальный проект Налогового кодекса.
Поэтому вполне оправданные слияния министерств (например, Министерства топлива и энергетики с Министерством угольной промышленности) сочетаются с решениями, которые вызывают недоумение.
Произошла перестановка чиновников: кто-то оказался поближе к «телу», кто-то был вообще отодвинут от «кормушки». В результате проведенной реорганизации усилилась группа Андрея Клюева, Борис Колесников получил одно из наиболее ресурсных министерств. А вот политическое будущее Сергея Тигипко под серьезной угрозой — ему необходимо проводить социально взрывоопасные реформы: пенсионную, жилищную, трудовую.
Президент Украины, кроме того, что он является главой государства, выполняет обязанности Верховного главнокомандующего Вооруженных сил и председателя Совета национальной безопасности и обороны Украины.
За время президентства Виктор Янукович своими указами ввел в действие четыре решения СНБО: о проекте закона об основах внешней и внутренней политики, о противодействии риску пожаров в Украине, о ситуации в сфере приватизации государственного имущества и, самый главный, об угрозах национальной безопасности Украины в 2011 году.
Правда, точного перечня количества заседаний СНБО на сайте этого ведомства вы не найдете: соответствующий раздел отсутствует как класс. А заседаний СНБО было минимум на два больше, чем открытых указов президента о введении в действие решений этого органа: например, СНБО
26 апреля и 8 июля рассматривало ситуацию в военной сфере.
По оценкам экспертов, ситуация в украинской армии критическая: она не готова к выполнению задач по обороне страны. Обещанного повышения должностных окладов всем военнослужащим не произошло, такое повышение решили компенсировать введением новых надбавок, которые в любой момент можно отменить. Из 2000 обещанных военным квартир Министерство обороны отчиталось о передаче лишь 778 квартир. До сих пор не утверждена численность Вооруженных сил Украины, хотя обязанность президента подать, а парламента утвердить соответствующий законопроект.
Создается впечатление, что президент мало интересуется военной сферой, армия не готовится защищать страну, а занимается самовыживанием. Роль Совета национальной безопасности существенно снижена. При Викторе Януковиче Совет так и не стал органом, который выявляет угрозы, предлагает меры по их нейтрализации и координирует деятельность органов исполнительной власти в этой сфере.
* * *
Монополизировав власть в стране, Виктор Янукович взял на себя колоссальную ответственность. В том числе и за проведение так необходимых Украине реформ. Пока реформистские усилия власти скорее порождают больше вопросов, нежели ответов.
Попытки проведения реформ за счет простых украинцев обречены на провал. Либо власть поймет, что начинать реформирование нужно с себя, либо она обречена уйти в политическое небытие.