Модернизация правительственной машины в Украине все больше напоминает реконструкцию Дворца-Несуществующего-Правительства из детской книжки Джанни Родари.
Реформирование Кабинета министров Украины как вышестоящего органа в системе органов исполнительной власти, совершенствование порядка его деятельности было и остается одной из ключевых задач реформы государственного управления. Задач, далеко не решенных до конца.
К сожалению, ни Программа деятельности Правительства Владимира Гройсмана, ни Среднесрочный план приоритетных действий Правительства до 2020 г. не предусматривают решения первого - самого сложного - из трех затронутых в этой статье вопросов реформирования Кабинета министров. А именно - вопроса устранения дуализма в осуществлении исполнительной власти и усиления роли Кабинета министров Украины в формировании государственной политики.
План приоритетных действий Правительства на 2017 г. предусматривал решение двух других, не менее важных вопросов. Еще в ІІ квартале прошлого года Кабмин обещал народу подать в Верховную Раду законопроект о передаче несвойственных полномочий Кабинета министров Украины министерствам и другим центральным органам исполнительной власти. А в ІІІ квартале прошлого года Правительство обязывалось внести изменения в Регламент Кабинета министров Украины о согласовании политики, стратегического планирования и проектов актов Кабинета министров Украины. Ответственным за выполнение этих задач был назначен министр Кабинета министров вместе с Минэкономразвития, Минюстом и Минфином.
Ни одна из этих двух не слишком сложных задач до сих пор не выполнена, а в ответ на вопрос: "Так когда же, наконец?.." - в коридорах на Грушевского царит кладбищенская тишина…
Динамично меняется персональный состав Кабмина, каждое новое Правительство делает заявления о необходимости реформирования себя и совершенствования своей деятельности; впрочем, как свидетельствует практика, реальные глубокие изменения так и не происходят.
Большинство изменений - поверхностные и напоминают шаткую последовательность возвратно-поступательных движений с периодом в несколько лет. К сожалению, без ощутимого результата. Пытаясь решить вопросы частичные - неважно, то ли по внутренним убеждениям, то ли для отвода глаз (донорских), - идеологи "реформ" рано или поздно, все равно обреченно-неизбежно упираются в стену нерешенных фундаментальных вопросов.
Роль Правительства в формировании государственной политики
Пока в государстве есть несколько центров реального формирования государственной политики, очевидно, сложно говорить и о ее скоординированности и последовательности, и о политической, а тем более - юридической ответственности за последствия ее проведения для общества. В Украине таких центров всегда было не менее двух, а то и три: конечно же, Банковая и Грушевского, а иногда (в зависимости от персонального политического веса секретаря СНБО) - менее известная улица, на которой находится возглавляемый этим секретарем аппарат. (Последний орган - яркий пример того, как не следует выписывать законы - а тем более Основной закон - под конкретных, пусть даже и очень уважаемых лиц.)
Отношения между этими центрами, как правило, колеблются между состояниями конкуренции и конфронтации разной степени остроты и жесткости. Еще одним центром мог бы - и на самом деле должен был - быть парламент, однако, к сожалению, он таким бывал нечасто, хотя формально, по закону, именно Верховная Рада Украины определяет принципы внутренней и внешней политики государства.
Что касается системы органов исполнительной власти, то здесь во властных полномочиях разных субъектов - неизвестно, случайно или умышленно, или как следствие некоего причудливого компромисса - на уровне Конституции и закона заложено несколько разногласий и серьезных рисков.
Риск первый. Министры, как члены Кабинета министров, и возглавляемые ими министерства обеспечивают не только реализацию, но и формирование государственной политики. Кабинет министров при этом (вопреки статусу вышестоящего органа в системе органов исполнительной власти) не наделен полномочиями формировать государственную политику в соответствующих сферах. Правительство лишь обеспечивает осуществление внутренней и внешней политики государства и проведение политики в разных сферах. Такая ситуация открывает возможность для влияния на министров и министерства из-за пределов исполнительной власти: например, со стороны главы государства или председателей парламентских фракций коалиции - в лучшем случае; или же со стороны спонсоров или "владельцев" соответствующих политических партий - в худшем. Влияние, "перебить" которое для согласованной и скоординированной работы Правительства как единого целого всегда будет непросто любому, даже самому талантливому премьер-министру.
Риск второй. Наличие полномочий на осуществление кадровой политики "в пределах, определенных Конституцией и законами Украины", и у президента Украины, и у Кабинета министров на практике приводит к фрагментации системы органов исполнительной власти, в частности - "водораздела" между ее центральным и местными уровнями, а следовательно - существенным образом ограничивает полномочия Правительства даже в вопросе реализации государственной политики, не говоря уж о ее формировании.
Третий риск. Руководство внешнеполитической деятельностью государства и в сферах национальной безопасности и обороны государства осуществляет президент Украины. Правительство также наделено целым рядом полномочий в этих сферах. Глава государства при этом не возглавляет исполнительную ветвь власти, но несет политическую ответственность за эту деятельность и сферы.
Четвертый риск. Неограниченное право законодательной инициативы главы государства, а особенно - народных депутатов Украины замедляет работу парламента, снижает ее эффективность и качество, суживает возможности для оперативного рассмотрения законопроектов, разработанных Правительством, которое при этом является подотчетным и ответственным перед парламентом.
Пятый риск. Любой глава государства (не имеет значения имя персоны на этой должности) всегда склонен к созданию альтернативных или дополнительных квазицентров формирования государственной политики в виде вспомогательных органов - наподобие национального совета по вопросам реформ, совета регионов или совета по вопросам судебной реформы, -фактически дублирующие функции, которые должен выполнять Кабинет министров.
В большинстве развитых демократических государств именно Кабинет министров является основным центром формирования и реализации государственной политики. Он существенным образом влияет на повестку дня работы парламента, будучи при этом, конечно же, ему подотчетным и ответственным перед ним. В таких условиях не прерывается и хорошо просматривается линия политической ответственности, красной нитью тянущаяся от предвыборной программы политической партии, чьи представители проходят в парламент, - до отчета Правительства о результатах своей деятельности. По этому пути рано или поздно придется идти и Украине, иначе мечты об эффективном государственном управлении так и останутся мечтами.
Несвойственные, но "сладкие" полномочия
Важен следующий приоритет в реформировании Правительства - это освобождение его от чрезмерных, несвойственных ему полномочий. Перечень таких полномочий вместо этого постоянно расширяется непродуманными или же откровенно лоббистскими нормами законодательных актов. Несвойственные для вышестоящего органа исполнительной власти полномочия приводят к ряду негативных последствий: распылению внимания Правительства на мелкие, малозначимые вопросы, вместо сосредоточения его на стратегических направлениях и проблемах государственной политики; размыванию персональной ответственности министров за принятие решений в порученных им сферах общественной жизни; высокому уровню коррупциогенности.
Наверное, с законодательной отмены несвойственных Правительству полномочий надо было начинать уже первому Кабмину Арсения Яценюка сразу после Революции достоинства. Этого не произошло. Судя по всему, и нынешний премьер-министр не демонстрирует политической воли и не желает терять столь существенные рычаги влияния, как, например, образование, реорганизация и ликвидация субъектов хозяйствования, назначение на должность и освобождение от должности их руководителей, принятие решений о списании, отчуждении или передаче имущества, корпоративных прав, утверждение финансовых планов предприятий, согласование аренды государственного имущества и ряд других.
Сегодня, наверное, каждый налогоплательщик понимает, что такие полномочия не должен осуществлять Кабинет министров, который несет солидарную коллективную политическую ответственность. Для осуществления таких полномочий есть министерства, другие центральные и местные органы исполнительной власти, руководители которых несут персональную - не только политическую, но и юридическую, в том числе уголовную, ответственность за принятые решения. В управлении Кабинета министров не должно быть ни одного субъекта хозяйствования. Правительство должно сосредоточиться на выполнении политических функций, прежде всего - как субъект права законодательной инициативы: рассматривать и одобрять проекты законов, обеспечивать подготовку и принимать собственные акты, направленные на реализацию соответствующих законодательных актов, актов президента Украины, осуществлять контроль над деятельностью органов исполнительной власти, в частности - над соблюдением ими требований законодательства, защиты прав и свобод граждан.
Почему важен регламент Правительства, и какие вопросы он решает
Отдельным вопросом организации результативной и эффективной работы Правительства является правовое урегулирование процедуры его деятельности. Первый - временный - регламент Кабинета министров Украины появился в 2000 г. при премьер-министре Викторе Ющенко. Временным он считался потому, что на то время еще не был принят Закон "О Кабинете Министров Украины", ведь не хватало правовых оснований для утверждения полноценного - постоянного - регламента.
Несмотря на это, документ сыграл свою историческую роль, осуществив подлинную революцию в организации работы Правительства. Например, до принятия первого регламента Кабинет министров, по старой советской традиции, собирался на заседание нерегулярно и время от времени: иногда - раз в два-три месяца. После принятия первого регламента сформировалась новая традиция: с того времени и до сих пор заседания Кабмина проходят каждую среду.
Другой пример. До принятия первого регламента премьер-министр нередко подписывал акты Кабинета министров, которые не рассматривались и не обсуждались на заседаниях Правительства и о которых другие члены Правительства, в частности те, чьей сферы ответственности касались эти акты, узнавали уже после их обнародования. К счастью, после урегулирования процедуры подготовки и принятия правительственных решений эта вредная и опасная практика стала историей.
После принятия первого Закона "О Кабинете Министров Украины" (ныне действующим является четвертый по счету Закон) в 2006 г. был разработан и утвержден в 2007 г. новый Регламент, который, с многочисленными изменениями, не всегда его улучшавшими, действует до сих пор.
В рамках реформы государственного управления под руководством государственного секретаря Кабинета министров Владимира Бондаренко разрабатывается проект нового Регламента КМУ. По информации правительственного портала, он внедряет современные подходы подготовки правительственных решений: проектный подход, прогнозирование влияний, управление эффективностью, инклюзивность процесса подготовки правительственных решений.
Такие новшества нужно только приветствовать. Кроме них, есть еще целый ряд важных вопросов организации работы Кабмина, на которые следует обратить внимание, готовя проект нового Регламента Кабмина.
Закон "О Кабинете Министров Украины" возлагает на Правительство обязанность утвердить Регламент Кабинета министров Украины, который будет определять порядок проведения заседаний Кабинета министров Украины, подготовки и принятия решений, другие процедурные вопросы его деятельности. Таким образом, предмет регулирования Регламентом Кабинета министров Украины четко очерчен законодательной нормой, и Правительство не имеет права, кроме процедурных вопросов, устанавливать нормы, касающиеся статуса Кабинета министров Украины или его отдельных членов.
Подготовка правительственных решений
Основную роль в подготовке правительственных решений должны играть министерства, отвечающие, как уже упоминалось, за формирование политики в разных сферах. При этом следует институционно разделить три этапа подготовки решения.
Первый этап - подготовка документа государственной политики, например, в признанном в мире формате так называемой Белой книги. Это анализ проблемы, требующей решения, сторон, заинтересованных в ее решении, возможностей и рисков, влияния и последствий возможных вариантов решения, обоснования оптимального решения. Подготовка такого документа - исключительная прерогатива министерства. Основная компетенция персонала, который должен работать над ним, - анализ политики.
Следующий этап - преобразование документа государственной политики в проект акта законодательства. Это специфическая работа, требующая специальной компетенции юристов-нормопроектировщиков. Такую работу должны выполнять либо министерство-разработчик в сотрудничестве и при методической поддержке Министерства юстиции, либо само Министерство юстиции по согласованию с министерством - главным разработчиком.
Третий этап - профессиональная и юридическая экспертиза проекта нормативно-правового акта. Это работа секретариата Кабинета министров, ведь именно на него Законом "О Кабинете министров" возложены полномочия по экспертно-аналитическому и правовому обеспечению деятельности правительства. Лишь секретариат правительства, как независимый арбитр, не имеющий собственных интересов и ответственности ни в одной сфере государственного управления, может осуществить реальную объективную комплексную экспертизу проектов нормативно-правовых актов, в том числе антикоррупционную и гендерно-правовую.
Любые идеи относительно сужения экспертно-аналитической роли секретариата грозят снижениям качества правительственных решений, усилением риска принятия Кабинетом министров Украины не только неконституционных или незаконных актов, но и актов, содержащих коррупционную или дискриминационную составляющую. А вот с Министерства юстиции функции правовой экспертизы проектов актов законодательства (кроме актов, подаваемых на государственную регистрацию) целесообразно было бы снять, возложив на него полную ответственность за ведение законопроектной работы. Проведение юридической экспертизы в секретариате устранит конфликт интересов в том случае, когда сам Минюст выступает разработчиком соответствующего проекта акта законодательства. Ведь очевидно, что Министерство юстиции не может осуществлять правовую экспертизу проектов актов, разрабатываемых его же специалистами.
Следует упростить процедуру межминистерского согласования проектов актов. Круг заинтересованных министерств следует значительно сузить, министерство же - главного разработчика - наделить большей ответственностью, а следовательно, и полномочиями выносить на рассмотрение Кабинета министров свое видение решения той или иной проблемы. Участие заинтересованных министерств, когда оно необходимо, должно происходить в форме общей работы над проектом документа, а не в форме переписки между рядовыми специалистами министерств за подписью их министров или государственных секретарей, как это происходит обычно.
Роль Министерства финансов и Министерства юстиции в разработке проектов правительственных решений также должна измениться. Вместо того чтобы искать ответ на условный вопрос, почему решение не может быть принято, их усилия должны быть сосредоточены на поиске ответа на вопрос, как сделать так, чтобы решение было экономически обоснованным и юридически грамотным. Эти два ключевых министерства должны быть не тормозом, а коробкой передач правительственной машины в процессе формирования и реализации государственной политики.
Действующим Регламентом Кабинета министров предусмотрено функционирование правительственных комитетов, не предусмотренное Законом "О Кабинете министров Украины". Заявленной целью этого инструмента предварительного рассмотрения проектов решений правительства перед их вынесением на рассмотрение всего Кабинета министров является урегулирование расхождений между министерствами и повышение качества принимаемых правительством решений.
На практике же эта цель не достигается. На заседание правительственного комитета, длящееся час или полтора, как правило, выносится несколько десятков проектов актов. Для рассмотрения почти каждого акта, кроме постоянных членов правительственного комитета, часто приглашают представителей разных заинтересованных сторон, таким образом в заседании могут принимать участие 40, 50 и более человек. При таких условиях по-настоящему профессиональная дискуссия и реальная доработка проектов решений невозможны. Фактически правительственные комитеты формально освящают проекты решений, прикрывая вице-премьер-министров, которые их возглавляют, и размывая ответственность за качество проектов решений, поступающих на рассмотрение правительства.
За вопросы, которые сегодня, вопреки закону, отнесены к компетенции правительственных комитетов, должны отвечать первый вице-премьер-министр и вице-премьер-министры, ведь именно этих должностных лиц закон уполномочил обеспечивать подготовку вопросов для рассмотрения на заседании правительства, предварительно рассматривать и согласовывать проекты законов, актов президента Украины, которые готовит Кабинет министров Украины, и проекты соответствующих актов Кабинета министров Украины, способствовать согласованию позиций между членами правительства. Эти функции являются собственными, определенными законом полномочиями первого вице-премьер-министра и вице-премьер-министров. Их нельзя делегировать другим должностным лицам или подменять деятельностью правительственных комитетов. Если же эти функции не выполняются, возникает закономерный вопрос: какова вообще роль вице-премьер-министров и их реальное влияние на ситуацию?
Вместо неэффективных правительственных комитетов было бы целесообразно ввести согласительные совещания под председательством первого вице-премьер-министра и вице-премьер-министров, на которых прицельно рассматривать лишь вопросы, которые действительно нуждаются в дискуссии, согласовании позиций разных заинтересованных сторон. Приглашать на такие совещания следует лишь тех членов правительства и других участников, в частности из числа общественных и саморегулируемых организаций, которых непосредственно касается тот или иной вопрос. Хотя выбор между механизмами постоянно действующих правительственных комитетов и ситуативных правительственных совещаний - дело вкуса и качества нормирования самого механизма.
Принятие решений правительством
Регламентом должно быть строго запрещено рассмотрение каких-либо вопросов на заседании Кабинета министров с голоса, то есть без должной обработки проекта решения, согласно регламентным требованиям. Такая практика, ныне весьма распространенная, приводит к принятию некачественных, непродуманных, противоречивых или коррупциегенных решений.
Неподготовленные, но фактически принятые Кабинетом министров решения, требующие межминистерского согласования, проведения профессиональной и юридической экспертизы постфактум, месяцами не могут быть подписаны премьер-министром Украины, обнародованы и обрести силу. Часто на этапе согласования после принятия, а точнее - "протягивания" или "проталкивания" решения между заинтересованными министерствами возникают продолжительные споры, которые могут надолго застопорить общественно важные действия правительства.
В новом регламенте целесообразно отказаться от нормы действующего регламента, позволяющей правительству по отдельным вопросам, решение которых не требует принятия актов Кабинета министров, принимать решения, фиксируемые в протоколе заседания (протокольные решения). На практике это приводит к злоупотреблениям, когда протокольными решениями делается попытка реализовать полномочия правительства, решения по которым должны оформляться исключительно актами Кабинета министров Украины (например, согласование передачи имущества, предоставление разрешений на аренду имущества, утверждение планов и т.п., которые оформлялись как приложения к протоколам заседания Кабинета министров Украины).
И, наконец, практика транслировать заседания Кабинета министров демонстрирует, как хорошими намерениями выстилается дорога в ад. На самом деле эта практика привела к отсутствию реальной дискуссии между членами правительства на его заседании, повышению риска непрозрачности и кулуарности в принятии решений.
Роль правительственного секретариата
В развитых демократических странах практикуются две альтернативные концепции функционирования правительственного секретариата. Первая заключается в существовании сильного секретариата, наделенного функциями координации процесса формирования и реализации государственной политики, планирования деятельности правительства, мониторинга деятельности министерств, экспертно-аналитического обеспечения работы кабинета министров. Вторая заключается в функционировании секретариата с ограниченными полномочиями, сфокусированными преимущественно на организационном, информационном и материально-техническом обеспечении работы правительства. Особая роль секретариата заключается в обеспечении преемственности в деятельности правительства при изменении его персонального состава. Эта роль обычно реализуется через особую процедуру информирования вновь сформированного кабинета о состоянии дел в соответствующих сферах общественной жизни.
Очевидно, объем полномочий правительственного секретариата определяется на уровне закона, а не на уровне Регламента Кабинета министров. Украинская модель правительственного секретариата ныне находится примерно посредине между упомянутыми альтернативными моделями, со сдвигом в сторону второй. Закон "О Кабинете министров Украины" возлагает на Секретариат Кабинета министров Украины организационное, экспертно-аналитическое, правовое, информационное и материально-техническое обеспечение деятельности правительства. Контрольные функции секретариата ограничены контролем над своевременным представлением органами исполнительной власти проектов законов, проектов актов Кабинета министров Украины, других документов для подготовки их к рассмотрению Кабинетом министров Украины. Закон не предусматривает полномочий секретариата по координации процессов формирования и реализации государственной политики, планирования деятельности Кабинета министров, мониторинга деятельности министерств и других центральных органов исполнительной власти, зато дает достаточное пространство для развития институционной способности секретариата к проведению профессиональной и юридической экспертизы проектов правительственных решений.
Понятно, что вопрос выбора модели работы правительственного секретариата не может решаться в Регламенте Кабмина, а должен быть урегулирован на уровне закона. В условиях необходимости быстро и согласованно провести реформы для Украины на данном этапе представляется более пригодной модель мощного Секретариата Кабмина с развитыми функциями стратегического планирования, координации государственной политики и мониторинга ее реализации.
Это релевантно опыту большинства стран - членов Организации экономического сотрудничества и развития: именно секретариат правительства занимается стратегическим планированием в Австрии, Канаде, Швейцарии, Германии, Франции, Латвии, Литве, Болгарии, Чехии, Словакии, Венгрии.
То же самое касается координации государственной политики как основной функции правительственного секретариата, способствующей коллективной ответственности правительства за разработку и реализацию согласованной и последовательной государственной политики. Эта функция заключается в соблюдении стандартов анализа политики при разработке предложений министерствами, соответствии этих предложений правительственным приоритетам, в том числе относительно распределения расходной части государственного бюджета, в решении или минимизации расхождений между позициями разных министерств по одному вопросу.
Государственные секретари и профессиональная государственная служба
Результативность, эффективность и качество процесса формирования и реализации государственной политики прежде всего зависят от качества персонала на государственной службе и организации его работы. Ключевую роль в этом должны играть государственные секретари министерств - как основа высшего корпуса государственной службы и как руководители государственной службы в министерствах.
А координирующую роль относительно их, в свою очередь, может играть государственный секретарь Кабинета министров, - конечно, только если секретариат правительства, согласно закону, имеет функции координирования государственной политики.
Сегодня, к сожалению, введение института государственных секретарей на практике не достигает первичных сущностных целей этого института и не реализует его подлинное - чрезвычайно важное - назначение. Большинство государственных секретарей министерств чувствуют себя, по словам кое-кого из них, "распорядителями веников и швабр". Их деятельность в значительной мере сосредоточена на материально-техническом обеспечении работы министерств и их функционировании как юридических лиц в гражданско-правовых отношениях.
В большинстве же развитых демократических стран государственный секретарь министерства выполняет троякую функцию, каждая составляющая которой дополняет другую и связана с ней. Во-первых, государственный секретарь - высший государственный служащий в министерстве, который руководит остальными государственными служащими. Во-вторых, он - менеджер процесса формирования и реализации государственной политики, то есть главный аналитик и программный директор в министерстве. В-третьих, он - главная профессиональная опора министра, наиболее осведомленный и квалифицированный эксперт, советчик министра по всем вопросам государственной политики, входящим в сферу ответственности этого министра.
Когда государственные секретари получают и действительно выполняют такую функцию, именно они - вместе с мощным правительственным секретариатом - становятся основой профессиональной движущей силы процесса формирования и реализации государственной политики, двигателем реформ, скелетом организации деятельности Кабинета министров как коллегиального органа. При такой модели эффективным инструментом координации государственной политики может стать регулярное совещание государственных секретарей. Такой институт функционирует в Германии, Испании, Норвегии, Венгрии, Македонии, Латвии, Литве, Эстонии.
Однако следует понимать, что возможность ввести такое совещание как звено в процессе подготовки правительственных решений - не процедурный, а статусный вопрос, который, соответственно, следует решать, прежде всего, не в Регламенте Кабинета министров, а в законах "О Кабинете министров Украины" и "О министерствах и других центральных органах исполнительной власти".