Разрабатывая проект государственного бюджета на 2019 год, правительство, бесспорно, находилось в сложной ситуации.
С одной стороны, экономика восстанавливается довольно медленно, и финансовый ресурс государства остается весьма скупым. Потребности в расходах значительны - и на оборону, и на обслуживание госдолга, и на реформирование социальной сферы, не говоря уж о традиционных дорогах, агросекторе, энергетике. Но увеличивать расходы - значит, усиливать риски дестабилизации инфляционных и курсовых трендов, которые все равно "съедят" номинальное увеличение выделенных средств. С другой стороны, Украина вступает в год сразу двух выборов, поэтому (особенно когда речь идет о выборах в парламент) избежать соблазна получить положительное отношение электората за счет бюджетной "щедрости" очень трудно. Ознакомление с правительственным проектом бюджета-2019 позволяет утверждать, что пока правительству удалось сохранить баланс.
Следует приветствовать построение бюджета на умеренных макроэкономических ожиданиях. По прогнозу, ВВП в 2019 году вырастет на 3%, и именно на этой основе рассчитана доходная часть бюджета. Заметим, что прогноз - довольно реалистичный и даже сдержанный с учетом того, что, например, во втором квартале текущего года ВВП Украины увеличился на 3,8%, а международные организации пока сохраняют оптимизм относительно прогнозов динамики мировой экономики, от которой зависит Украина. Вероятно, превышение показателя роста может дать основания для выделения в середине следующего года, именно перед началом активной фазы парламентской избирательной кампании, дополнительных ассигнований на чувствительные потребности. И в этом смысле депутаты находятся в значительно более выгодном положении, чем президент, до выборов которого основания требовать увеличения бюджетных расходов, вероятнее всего, не возникнут.
Некоторые сомнения может вызвать прогнозный показатель инфляции, которую планируется удержать на уровне 7,4%. Здесь многое будет зависеть от темпов повышения коммунальных тарифов и курсовой динамики. Впрочем, если в договоренностях с МВФ все же удастся "растянуть" повышение стоимости газа до 2020 года, а мировая конъюнктура останется благоприятной для экспортеров, эти инфляционные факторы могут остаться умеренными, а следовательно, если показатель инфляции и будет превышен, то незначительно, отображая замедление прироста покупательноспособного спроса.
Правительство оказалось на удивление скупым на очередное повышение "минималки": она должна увеличиться с 1 января до 4173 грн, или на 12,1% (напомним, что ранее говорилось о повышении этого норматива до 4200 грн уже со второго квартала текущего года), а судя по ожиданиям поступлений от налога на доходы физлиц, средняя заработная плата в номинальном измерении тоже вырастет всего лишь на 15% (за семь месяцев 2018-го прирост составил уже 26%). В любом случае низкий плановый показатель инфляции создает дополнительные возможности пополнения бюджета за счет "инфляционного налога", и правительство, столкнувшись с "недовыполнением планов" инфляции и девальвации в текущем году, выводы наверняка уже сделало.
Исходя из вышеупомянутых макроэкономических параметров, плановый рост доходной части государственного бюджета в 2019 году определен на уровне всего 8,3% - до 1008,4 млрд грн, то есть приблизительно на уровне индекса потребительских цен. А с учетом ожидаемого прироста ВВП на 3% констатируем незначительное снижение уровня фискального перераспределения ВВП через госбюджет в 2019-м - до 25,5% по сравнению с 26,9% в текущем. Но не следует забывать, что у проекта впереди тернистый путь через парламентские комитеты. В прошлом году в процессе рассмотрения Верховной Радой доходная часть правительственного проекта бюджета "потяжелела" почти на 5%. Смело можно прогнозировать такую же судьбу и проекту государственного бюджета Украины на 2019 год.
Глобальные изменения в налоговом законодательстве, как это происходило в прошлые годы и оказывало существенное влияние на формирование проектов бюджетов, не планируются (за исключением нормирования отдельных вопросов уплаты рентной платы, экологического налога, ежегодного пересмотра ставок акцизного налога). Не предполагаются и дополнительные налоговые льготы, которые имели бы определяющее влияние на показатели бюджета (потери в 2019-м от предоставления налоговых льгот из государственного и местных бюджетов определены на уровне 28,6 млрд грн по сравнению с 29,8 млрд в 2018-м). Фактически проект бюджета-2019 будет формироваться на базе уже существующих механизмов налогового стимулирования. Хотя не исключено, что в ходе рассмотрения проекта государственного бюджета Украины на 2019 год в парламенте не будут дополнительно пересмотрены отдельные вопросы налогообложения по инициативе народных депутатов.
Традиционно мощнейшим источником поступлений в госбюджет является НДС. Его планируется получить на сумму 434 млрд грн, из которых с произведенных в Украине товаров (работ, услуг) - 94,6 млрд с учетом бюджетного возмещения (увеличение по сравнению с планом текущего года на 12,2%), ввезенных - 339,4 млрд (на 13,1% больше). Нельзя не отметить, что в 2019 году этот показатель рассчитан с использованием более умеренного подхода: в проекте бюджета-2019 в расчет взят курс 29,4 грн/долл. США на конец года, в то время как заниженный курс гривни, заложенный в расчет бюджета-2018, уже вызвал определенные проблемы с недовыполнением зависимых от него налогов.
В макроэкономическом смысле такая структура поступлений от НДС фиксирует тенденцию 2018 года, когда растущий потребительский и инвестиционный спрос обусловливает опережающий рост импорта соответствующей продукции. Это помогает противодействовать росту внутренних цен, что, кстати, повышает показатель реального прироста ВВП, но приводит кусилению зависимости от импорта, ухудшению платежного баланса (дефицит текущего счета платежного баланса оценивается Национальным банком на уровне 2–3% ВВП в 2019–2021 годах), занижению экономического роста.
На втором месте среди источников поступлений - акцизный налог. От него запланировано получить в целом 133,7 млрд грн, в том числе с произведенных в Украине подакцизных товаров - 89,4 млрд (рост на 14,5%, половину прироста предполагается получить за счет плановой индексации ставок акциза), 44,3 млрд - с ввезенных товаров (менее чем на 3,7%). Третье место занимают поступления от налога и сборов на доходы физических лиц в объеме 106,2 млрд грн (еще 161,3 млрд поступят в местные бюджеты). Увеличение поступлений на 16,5% можно ожидать, прежде всего, за счет роста заработной платы, а значит, прогнозного фонда оплаты труда.
От налога на прибыль предприятий правительство планирует получить в бюджет 92,6 млрд грн (скромный рост на 12,5%). Заметим, что за семь месяцев текущего года поступления от этого налога поразительно выросли на 62,3% по сравнению с соответствующим периодом прошлого года, что было подозрительно к месту в период недополучения плановых поступлений от НДС. Поэтому не исключено, что в этом показателе также может быть скрыт резерв для дополнительных расходов в следующем году. Между тем не стоит забывать о кочующем по коридорам парламента законопроекте о налоге на выведенный капитал. Хотя реализовать его именно в год выборов - это двойные фискальные риски (тем более что такое быстрое изменение налогового законодательства противоречит Бюджетному кодексу), но не исключено, что лоббирование этого налога перед принятием бюджета будет взято в качестве козыря какой-либо из политических сил.
От Национального банка планируется получить перечисление прибыли в сумме 45,6 млрд грн, еще 44,5 млрд предполагается получить как часть прибыли и дивиденды от субъектов хозяйствования государственной формы собственности. Вместе с тем в 2019 году не запланированы поступления от конфискованных средств, сформировавших в 2017-м ощутимую часть поступлений в бюджет (29,7 млрд грн). От приватизации на финансирование бюджета запланировано получить сакральные 17,1 млрд грн, которые ещ брусч е никогда до сих пор получить так и не удавалось (на 2018-й было запланировано даже 21,3 млрд, выполнено за семь месяцев - на 49,9 млн грн).
Расходную часть государственного бюджета по сравнению с 2018 годом запланировано увеличить на 8,5%, до 1094,1 млрд грн. Соответственно можно ожидать увеличения размера дефицита государственного бюджета на 11,5%.
Окажет ощутимое давление на бюджетные расходы рост выплат по государственному долгу, оцениваемых на уровне 417,5 млрд грн, в том числе обслуживание долга -
145,2 млрд грн (это вторая по величине статья расходов государственного бюджета, ее доля превышает 13%, по сравнению с текущим годом расходы вырастут на 11,5%). Собственно, погашение госдолга на сумму 272,3 млрд грн (на 96,5 млрд больше, чем в 2018-м) будет происходить путем замещения его новыми заимствованиями: они ожидаются в сумме 324,8 млрд грн, что на 109,8 млрд превышает план на 2018 год, из них большую часть - 202 млрд грн - предполагается привлечь на внутреннем рынке.
В отличие от предыдущих лет, наблюдается довольно умеренный рост расходов главных распорядителей бюджетных средств. Исключение составляют силовые ведомства: в сферы обороны и обеспечения общественного порядка, безопасности и судебной власти в 2019 году планируется из государственного бюджета направить соответственно 104,2 млрд и 131,1 млрд грн, расходы вырастут на 16,1 и 15,6% и составят почти 6% ВВП. Очевидно, такое увеличение обоснованно, если учесть усиление рисков для стабильности и безопасности в год выборов для страны, против которой ведется гибридная война.
Расходы в сфере социальной защиты и социального обеспечения из государственного бюджета в 2019 году планируются на уровне 178,3 млрд грн (рост около 18%), при этом львиная доля средств - 166,5 млрд - направляется на нужды пенсионного обеспечения. Показательно, что несмотря на увеличение заработной платы, проблема дефицитности Пенсионного фонда в 2019-м даже обострится: по нашим расчетам, на покрытие его дефицита планируется направить 50 млрд грн - на 44% больше, чем в текущем году. Вместе с тем ощутимый эффект в сфере социальной защиты от роста доходов правительство планирует получить относительно потребности в субвенциях местным бюджетам на предоставление субсидий на оплату коммунальных услуг. Предполагается, что их понадобится на 21,2% меньше, чем в текущем году. Но следует вспомнить, что из ассигнованных на субсидии в бюджете-2018 74 млрд грн использовано уже почти 57 млрд грн - и это до начала нового отопительного сезона.
Расходы на ключевые социально чувствительные цели - образование и здравоохранение - корректно оценивать только в составе сводного бюджета. По данным, приведенным премьер-министром В.Гройсманом в ходе презентации бюджета, они составят соответственно 242,1 млрд и 92,3 млрд грн и увеличатся по сравнению с предыдущим годом на 10–11%. Рост более чем скромный с учетом того, что обе эти сферы сейчас находятся в состоянии активного реформирования. Остается предположить, что реформы уже принесли результаты в виде экономии средств, которые теперь будут направляться на необходимые качественные изменения.
По крайней мере, в сфере финансирования медицины такие попытки предпринимаются: бюджетом предусмотрено несколько пилотных проектов по развитию систем экстренной и вторичной медпомощи (всего почти на 3 млрд грн), 1 млрд грн направлен на развитие здравоохранения в сельской местности. Хотя уменьшение медицинской субвенции местным бюджетам при увеличении расходов Минздрава на 5% свидетельствует об усилении централизации в этой сфере. В сфере образования финансовые аспекты реформы в основном уложились в выделение 1,3 млрд грн субвенции местным бюджетам на реализацию программы "Новая украинская школа" и прекращение финансирования из госбюджета около шести десятков колледжей, функционирующих при вузах и не имеющих статуса национальных.
В условиях жестких бюджетных ограничений и вышеупомянутых вызовов предвыборного периода достичь ориентации бюджетных расходов на цели развития довольно проблематично. Поэтому достаточно естественным выглядит уменьшение расходов развития в бюджете-2019 до 130,5 млрд грн (136,7 млрд в 2018-м), а их доли - с
13,8 до 11,9%. Это формирует дополнительные вызовы по эффективности расходования соответствующих ассигнований.
На экономическую деятельность из государственного бюджета в 2019 году планируется направить 88,5 млрд грн (на 16,3% больше, чем в текущем), из местных бюджетов - еще 88,3 млрд. Мощнейшими направлениями бюджетного финансирования экономического развития являются строительство дорог, поддержка агросектора и модернизация топливно-энергетического комплекса.
Предполагается, что расходы на дорожное хозяйство увеличатся по сравнению с текущим годом на 21% - до 37,5 млрд грн. Из них на долю Укравтодора приходится
30,5 млрд грн (правда, 8,5 млрд пойдет на выполнение долговых обязательств), еще на 17,7 млрд (в полтора раза больше, чем в
2018-м) будут предоставлены субвенции местным бюджетам на строительство и ремонт местных дорог и улиц.
Суммарные расходы госбюджета, направленные на финансирование деятельности агросектора, должны составить в 2019 году
17 млрд грн и вырасти на 9,1%. Среди объектов финансирования - государственная поддержка животноводства (4 млрд грн), организация работы Госпотребзащиты (2,5 млрд), компенсация стоимости сельскохозяйственной техники и оборудования отечественного производства (1,4 млрд), формирование Государственного интервенционного фонда для обеспечения продовольственной безопасности населения (0,9 млрд грн) и т.п. Можно ожидать, что эти расходы поспособствуют структурным изменениям в отечественном агросекторе, в частности его деолигархизации и структурной диверсификации.
Расходы для топливно-энергетического комплекса предусмотрено увеличить на 45,8% - до 6,8 млрд грн. В том числе 1,6 млрд грн планируется направить на реструктуризацию угольной отрасли, 0,7 млрд - на ликвидацию угледобывающих и торфодобывающих предприятий, 0,5 млрд - на поддержку внедрения Энергетической стратегии Украины. Для обеспечения функционирования Фонда энергоэффективности в 2019 году предполагается выделить 1,6 млрд грн, еще 0,4 млрд запланировано для реализации Государственной целевой программы энергоэффективности (за ее счет предоставляются "теплые" кредиты). Финансирование этих программ может благоприятно сказаться на отечественных производителях энергоэффективных оборудования и материалов.
Расходы в сумме 2,1 млрд грн запланированы по бюджетной программе "Государственные капитальные вложения на разработку и реализацию государственных инвестиционных проектов". Предполагается, что программа должна помочь главным распорядителям разрабатывать инвестпроекты в сферах, которые имеют значительную общественную важность, позволяют усилить эффективность текущих бюджетных расходов, создают условия для усиления предпринимательской активности и ускорения экономического развития.
Довольно неоднозначна ситуация с бюджетной поддержкой экспортеров. Проектом бюджета-2019 предусмотрено выделить
79,2 млн грн на функционирование Экспортно-кредитного агентства. Сумма абсолютно неадекватна реальным потребностям налаживания стабильной работы этой важной структуры. Но следует упомянуть, что бюджет-2018 предусматривает на потребности ЭКА 200 млн грн, но из них по состоянию на конец июля ничего выделено не было, и причина этого кроется не в недофинансировании, а в недостаточном нормативном и организационном обеспечении работы этого агентства.
Позитивом проекта бюджета-2019 является рост расходов бюджета на региональное развитие. Выше уже упоминалось об увеличении "дорожной" субвенции на 53,1%, что должно усилить тренд активизации дорожного строительства на уровне громад. Также в полтора раза запланировано увеличить расходы Государственного фонда регионального развития - до 9,1 млрд грн. Правда, в начальной версии проекта госбюджета-2018 фонд также предполагался в размере 8,1 млрд грн, но в дальнейшем его "оптимизировали" до 6 млрд. Кстати, это уменьшение тогда сопровождалось восстановлением субвенции на проведение мероприятий по социально-экономическому развитию отдельных территорий (так называемая депутатская субвенция). На протяжении последних лет правительство, подавая проекты государственного бюджета, настойчиво пытается отказаться от нее, но народные депутаты так же настойчиво ее восстанавливают. В 2018 году реанимированная депутатская субвенция составила 5 млрд грн. Не исключено, что такая же судьба постигнет и бюджет-2019, и любимая "депутатская" субвенция в проекте ко второму чтению появится снова, ведь именно с ее помощью реализуется значительное число депутатских обещаний, приобретающих в год выборов особый вес. На уровне 2018 года
(1,9 млрд грн) осталась субвенция на поддержку инфраструктуры территориальных громад, хотя количество ОТГ с тех пор выросло.
Итак, в парламенте началась очередная бюджетная эпопея, которая всегда широко использовалась народными избранниками для пиара собственных политических сил, а бизнесменами от власти - для лоббирования собственных бизнес-интересов. К сожалению, профессиональные подходы к бюджету как сверхмощному инструменту государственного управления часто заканчиваются на этапе подачи проекта бюджета на первое чтение. Поэтому миссия МВФ решила подождать принятия государственного бюджета на следующий год и уехала из Украины, так и не подписав обновленный меморандум. С одной стороны, это довольно мощный сдерживающий фактор, с другой - среди руководителей государства и парламентариев немало как уверенных в том, что очередной транш Украина получит при любых обстоятельствах, так и убежденных, что мы в состоянии вообще обойтись без поддержки Фонда.