Как вы думаете, почему последние десять лет в стране ежегодно политики пытаются изменить Конституцию? Может, они ее меняют, чтобы отстоять какие-то человеческие права или свободы? Этого заметно не было. Конституцию пытаются изменить исключительно в угоду перераспределению полномочий между вождями, возглавляющими различные ветви власти. Пока политики будут обладать правом менять правила игры, у нас в стране ничего хорошего не будет. Пока у политиков не забрали это право — писать правила для самих себя и общества — в стране не удастся осуществить крайне необходимую модернизацию — не только экономики, но и общества. Модернизацию и обновление власти.
«Эпохальное обращение» в последние дни отечественного нынешнего спикера ярко эту проблему освещает. Почувствовав угрозу, что БЮТ с «Регионами» могут поделить власть без него (в кулуарной атмосфере витает мечта: во избежание риска быть неизбранными они готовы договориться и перекроить власть на двоих и надолго — выборы президента Украины превратить в выборы президента парламента, а выборы самих депутатов отодвинуть на неопределенный срок), он объявляет о своей крайней заинтересованности в этом процессе. Цитирую: «Формально Партия регионов и БЮТ могут создать такое конституционное большинство. Но дело не только в количестве голосов. Сущность вопроса в том, чтобы общество, люди поверили политикам. Двое всегда сильнее одного, это простая арифметика. Но только такой союз в этом деле приведет к новому витку поляризации страны. Допустить это означает потерять страну». Старик Фрейд плачет. То есть такой союз на двоих плохо, а на троих — уже может существовать. Тогда никто, особенно Владимир Михайлович, «страну не потеряет».
Теперь давайте вспомним неоднократно высказываемые тревоги лидера одноименного блока с неизменным лейтмотивом: народ выйдет на улицы и снесет всю власть. И вот мы получили панацею «ЛитвинТМ»
от этих кошмаров.
Извините за, может, излишнюю резкость высказываний. Потому что дело не в самом Литвине, а в общем дискурсе украинского политикума (если у политиканства может быть дискурс). Во всех действиях, заявлениях властей предержащих маячит пренебрежение к собственному народу, круто замешанное на страхе перед ним. Ничего удивительного — это обычный страх похмелья, которое неминуемо наступит.
Здесь вынужден напомнить несколько фундаментальных истин. По своему содержанию учредительная власть — это первичная власть, принадлежащая непосредственно учредительному субъекту. Когда-то таким субъектом считались боги, диктовавшие посвященным нормы вечного Закона; потом роль такого субъекта узурпировали монархи, которые своей милостью дарили законы своему народу. Сегодня никто не осмелится пошатнуть мнение, что таким сувереном является народ, реализующий свой суверенитет как непосредственно, так и через определенные институты, в том числе избирательные.
Учредительная власть объективно предшествует вторичной власти, то есть той ее конфигурации, которая определена учредительным актом. Таким актом, как правило, является Конституция. Конституция Украины принята Верховной Радой Украины, которая относительно высшего учредительного субъекта — народа Украины — является только «исполнительным» органом (в смысле выполнения воли народа, а не исполнительной власти), и не должна была бы выполнять первичные учредительные функции. Ведь народ не уполномочивал Верховную Раду Украины принимать учредительные акты. Эти полномочия она себе присвоила в наследство от Советской Украины и пользуется ими по принципу замалчивания, учитывая якобы молчаливое согласие народа. Убежден, что это молчание трактуется основополагающе неправильно — наличествовало терпеливое несогласие, которое постепенно перестанет быть молчаливым.
Фактически произошла подмена понятий: под видом необходимости компетентного рассмотрения и принятия базового юридического документа государства — против чего трудно возразить — Верховная Рада узурпировала право быть таким компетентным органом, так, словно народ как носитель суверенитета не может избрать другой компетентный орган. Может, и во всем мире избирает.
Одним из основных аспектов идеи учредительной власти является то, что ее акты должны устанавливать основы функционирования публичной власти и отдельных ее институтов. Установление таких основ парламентом содержит в себе несколько фундаментальных угроз, которые с течением времени становятся у нас все ощутимее. Очерчу три момента из этих угроз; в общем, это является проблемой не только Украины, но в других странах она снимается или сильным гражданским обществом, или сильной властью авторитарного лидера государства, например, президента.
Момент первый: договоренность самого с собой. Принятие властью актов относительно себя самой, то есть Верховная Рада сама для себя прописывает правила, по которым должна функционировать. Таким образом, договор о полномочиях Верховной Рады парламент подписывает дважды: с одной стороны, как представитель заказчика — народа, с другой — как исполнитель заказа. Народу отводится роль благодарного зрителя, который должен эту виртуозную манипуляцию приветствовать аплодисментами. Представьте, что вы — владелец фирмы и таким способом нанимаете директора. Где будет ваша фирма через полгода, даже представлять не нужно.
Момент второй: заангажированность. Проблема действующей Конституции состоит в ее авторстве. Основной Закон написан заангажированной стороной. Иначе говоря, политики формировали Конституцию сами для себя и таким способом превратили ее в поле боя за полномочия. Каждая из сторон конфликта трактует нормы Конституции, исходя из собственных интересов. Не может оставаться вне конфликта и Конституционный суд, судьи которого назначаются по квотам сторон конфликта. Первоисточник восприятия будущего решения суда как такого, который является справедливым решением (а потому и принятие этого решения, то есть управление им в своих действиях) — доверие к непредвзятости суда. Вопреки желанию самих судей и личного уважения к ним такое доверие в наших условиях невозможно, и в каждом последующем решении идет поиск подтверждения этого первичного недоверия. И почти всегда находится искомое — или думается, что находится, — что, с точки зрения психологии, одно и то же.
Кроме того, невыполнение легитимной процедуры («Право определять и изменять конституционный порядок в Украине принадлежит исключительно народу и не может быть узурпирован государством, его органами или должностными лицами», ст. 5 Конституции Украины) лишает властный строй необходимой сакральности и провоцирует постоянные попытки играть с Основным Законом из-за иллюзии легкого ее изменения.
Момент третий: неравенство. Парламент — один из элементов системы власти. И если он — парламент — принимает акт учредительного характера, то есть Конституцию, это создает базовую неравноценность высших субъектов властных полномочий (как у Оруэлла — «все звери равны, но некоторые равнее других»). А это означает определенную зависимость всех других институтов власти от субъективной воли того, кто принимает решение, то есть парламента. Практикой доказано, что в наших условиях понятие «определенная зависимость» имеет склонность со временем превращаться в «полную зависимость». Ожидать от парламента конституционирования равноценного и самостоятельного статуса (не говоря уже о независимом собственном статусе по сравнению с собственным статусом парламента) всем другим высшим субъектам властных полномочий можно только в идеальных мечтах. На практике — это фактически невыполнимая задача. Ведь избежать проявлений субъективизма, даже «коллективного», со стороны парламента по отношению к другим институтам власти действительно нереально. В результате «маємо те, що маємо»: перманентную борьбу всех высших субъектов властных полномочий за утверждение своего статуса. Вместо независимости статуса получили независимую от общества борьбу за статус. Институционная модель власти должна быть четкой. Неясность, двусмысленность, как правило, всегда приводят к обострению коллизионных моментов в самое неблагоприятное время и к взаимному вмешательству в «чужую сферу». То есть нельзя искать политический компромисс во время формулировки статей Конституции в ущерб их четкости и однозначности. Такая практика переносит конфликт в будущее и фактически призывает в этом будущем решать обтекаемо сформулированную проблему с позиции права силы, а не права закона: кто в момент актуализации проблемы окажется сильнее в отстаивании своей правоты, тот и будет прав.
Положительный выход я вижу в одном (еще до недавнего времени это был один из выходов, а теперь, без преувеличения, единственный): акты власти учредительного характера, в первую очередь Конституцию, а также конституционные законы, такие как «О Верховной Раде», «О Президенте», «О Кабинете Министров», «О Конституционном суде» и т. д. (в этом перечне должны были быть и такие законы, как «О земле», «О страховой медицине», «О пенсионной системе»), необходимо принимать по специальной процедуре учредительных собраний.
Принцип принятия такого рода основных правил детально обдумал и прописал известный теоретик справедливого, с точки зрения морали, общества Джон Ролз в своей сейчас уже хрестоматийной «Теории справедливости». Если говорить кратко, то справедливость принятых Конституционной ассамблеей правил можно и нужно обеспечить через процедурную справедливость их принятия (так называемую завесу неведения), условиями которой являются: 1) равенство участников; 2) отсутствие у них скрытых мотивов; 3) свободный доступ к обсуждению предложенных ими концепций.
С первым и последним пунктами проблем у нас нет: свободное и публичное обсуждение любых тем — общая практика нашей нынешней жизни (проблема, правда, состоит в отсутствии ответственности за слова и их последствия), а обеспечить процедурное равенство с помощью этой же прозрачной процедуры не является сложной задачей.
Но существуют проблемы с ключевым условием «завесы неведения» — со скрытыми мотивами, точнее, с их отсутствием. Речь идет фактически о том, чтобы участники не писали правила для власти, надеясь в будущем воспользоваться ими. То есть чтобы не писали правила для себя или в свою пользу или же для тех, кто отблагодарит за полезные им правила. Чтобы этого не случилось, предлагаются, кроме, например, образовательных требований, ограничения двоякого рода:
— запрет на избрание всех, кто на данный момент является представителем власти (депутатов, государственных служащих и функционеров местного самоуправления, судей и т. п.);
— обязательный добровольный отказ избранных участников Конституционной ассамблеи занимать какие-либо должности при власти в течение десяти лет с момента принятия новой Конституции.
Кроме этого, в полномочия Конституционной ассамблеи на первом этапе будет входить только принятие распределения ответственности и полномочий для властных структур. Политические решения, которые, с одной стороны, требуют иной компетенции, а с другой — раскалывают общество, будут вынесены за рамки работы Конституционной ассамблеи. То есть различного рода политический популизм выносится за скобки. И это даст возможность консолидировать общество: в вопросах отношения к власти, а точнее, в желании, чтобы она была честной и справедливой, раскол абсолютно отсутствует.
Мне довелось выслушать много критических замечаний по поводу идеи учредительных собраний. Наиболее часто звучит скепсис по поводу состоятельности народа избирать людей, способных взвешенно и ответственно подойти к такой важной задаче, утверждения, что разрабатывать правила для государства — функция элиты.
У нас нет политической элиты: средний уровень тех, кто, по формальным признакам, ею считается, средний уровень соответствия функциональным требованиям к элите как таковой значительно ниже среднего уровня так называемого простого народа. Потому что бурные годы перманентного переходного периода создали специфическую селекцию для социальных лифтов; наличие убеждений и глубокого образования было скорее препятствием для вхождения в политическую элиту. Наоборот, ценились качества византийских интриганов и хамелеонов, способных на мгновенную мимикрию. Говорят, элита — отображение общества. Неправда. Она скорее является отображением правил, царящих в общественных реалиях.
Поэтому и надо обратиться к первоисточнику. Никто без нас ничего хорошего для нас не сделает.