После получения официальным Киевом очередного транша от МВФ главный вопрос на сегодняшний день: будет ли украинская власть проводить реформы, озвученные в тексте меморандума и очень необходимые стране, или же это просто очередные обещания на бумаге?
Самые глобальные изменения должны были бы произойти в пенсионной системе Украины. Даже беглый анализ обнародованного Меморандума с МВФ демонстрирует: существует большая вероятность того, что вместо пенсионной реформы власть прибегнет к имитации. Среди 34 страниц его текста тезисы о пенсионной реформе занимают полстраницы. Речь идет о повышении пенсионного возраста, увеличении трудового стажа и внедрении накопительного элемента для рискованных профессий, чтобы компенсировать нехватку средств для пенсий работников, выходящих на пенсию досрочно.
Непреодолимый дефицит
Дефицит Пенсионного фонда в экономической истории страны появлялся периодически. В 2014 г. он составлял 14,8 млрд грн, в 2015-м - 81 млрд, в 2016-м - 145 млрд. Дисбаланс возникал даже до снижения ЕСВ с 36 до 22%. То есть причина разрыва между доходной и расходной частями бюджета заключалась не только в изменениях в налогообложении, ведь эти изменения произошли лишь в 2016-м.
По оценкам правительства, сумма, необходимая на дотации ПФУ в нынешнем году, составит 141 млрд грн. Дефицит этот частично имеет искусственную природу. Существуют некоторые возможности уменьшить эту дыру, образовавшуюся в бюджете Пенсионного фонда. Для того чтобы понять, как сделать ПФУ бездефицитным, нужно сначала проанализировать соотношение его прибыли и расходов.
Бюджет Пенсионного фонда на 2017 г. составляет 284 млрд грн. Расходы состоят из многих статей, но их можно сгруппировать в три сектора. По оценкам эксперта по пенсионной реформе РПР Галины Третьяковой, сумма выплат пенсий по возрасту составляет 190 млрд, 3 млрд - администрирование ПФУ и 90 млрд - выплаты спецпенсий, надбавок, социальных пособий, то есть всех выплат, не относящихся к пенсиям по возрасту. Эти надбавки стали для ПФУ бременем, на них приходится почти 32% от 283 млрд грн расходной части его бюджета. Это с учетом "подтягивания" пенсий до уровня минимального прожиточного минимума для нетрудоспособных, на что тратится около 30 млрд грн. Еще 19 млрд - долг украинских предприятий перед пенсионерами за выслугу лет. Поскольку эти средства не были уплачены самими предприятиями в ПФУ, их изъяли из госбюджета для выполнения обязательств перед пенсионерами.
В Украине в целом деформировано понимание термина "пенсия". В европейских странах и США пенсия - это государственное содержание человека после достижения им установленного возраста, когда он завершает свою трудовую деятельность. Все остальное - социальные выплаты, не имеющие к системе пенсионного обеспечения никакого отношения, для таких потребностей службы социальной политики разрабатывают соответствующие программы. Следовательно, по бюджетной логике, социальные выплаты (90 млрд грн), по сути не являющиеся пенсиями, надо исключить из бюджета ПФУ. Правильно было бы перенести эти расходы в бюджет Минсоцполитики. При этом размер пособия для нетрудоспособных людей и тех, кто получает пенсию ниже прожиточного минимума, должен быть сопоставим с размером минимальной пенсии. В этом случае дефицит ПФУ в 2017 г. составил бы около 50 млрд грн вместо 141 млрд, хотя общегосударственные расходы на поддержку незащищенных слоев населения не сократились бы.
Минус на минус не дает плюс
В 2017 г. правительство запланировало поступления от ЕСВ в бюджет на уровне 164,5 млрд грн. Но главная интрига в ЕСВ, который, кстати, не является налогом, это именно его распределение. Кабмин по своему усмотрению распределяет эти средства не только на потребности ПФУ, но и на Фонд социального страхования и Фонд по безработице. И такое распределение является нарушением, ведь ЕСВ - это публичные финансы страны, поэтому распределять их должна была бы Верховная Рада.
Итак, в ПФУ в этом году поступит 136 млрд грн, в Фонд страхования от несчастных случаев и потери трудоспособности - 18 млрд, а в Фонд по безработице - 10,5 млрд. И если Пенсионный фонд является бюджетным учреждением и подчиняется министерству, то этими двумя фондами руководят триады, состоящие из профсоюзов, работодателей и чиновников. Уже есть закон, объединяющий два фонда. ПФУ работает относительно понятно, а вот проследить финансовые операции этих учреждений значительно сложнее. Их должна проверять Счетная палата Украины, члены которой на сегодняшний день фактически нелегитимны. И, к сожалению, ВР в очередной раз провалила голосование за обновление состава Счетной палаты.
Кроме указанного взноса, каждый работающий человек отчисляет в государственный бюджет из своей заработной платы или дохода 18% налога на доходы физических лиц (НДФЛ), который распределяется между государственным и местными бюджетами. В 2017 г. из налога будет перечислено 63 млрд грн в бюджет страны и 87 млрд - в местные бюджеты. Эти средства не зачисляются в ПФУ, хотя это было бы логично, ведь солидарная система пенсионного обеспечения представляет собой формулу, когда работающие обеспечивают пенсию пенсионерам за счет налогов и сборов, отчисляемых с их зарплат.
Простая арифметика демонстрирует нам, что дефицит Пенсионного фонда можно преодолеть. Общий бюджет ПФУ в 2017 г. составит 284 млрд грн. Из этих денег 136 млрд - запланированные поступления ЕСВ, 7 млрд - другие поступления и 141 млрд грн будет добавлено из бюджета страны. Расходная часть - 283 млрд, из которых 90 млрд - это спецпенсии, надбавки и социальные пособия. Если эти средства перевести в статью расходов украинского бюджета, останется дефицит в сумме 51 млрд. Покрыть его можно с помощью части НДФЛ, направляемой в госбюджет. Таким образом, дефицит ПФУ исчез бы полностью.
В то же время растет количество пенсионеров различных категорий: по возрасту, по выслуге лет и т.д. В прошлом году было назначено 397,5 тыс. новых пенсий. Следовательно, в 2017 г. сумма всех налогов и сборов, уплаченных с зарплат, составит 314,5 млрд грн.
Сейчас 12,8 млн плательщиков ЕСВ, являющегося главным источником дохода ПФУ, обеспечивают 12,5 млн пенсионеров. По данным Института демографии и социальных исследований им. М.Птухи, это соотношение прогнозируемо изменится следующим образом: в 2022 г. на 11,5 млн плательщиков ЕСВ ляжет нагрузка в 14,38 млн пенсионеров, в 2037-м 10,7 млн будут обеспечивать 14,96 млн, а в 2057 г. 9,7 работающих будут содержать 16 млн пенсионеров.
Что нужно делать?
Если власть тормозит запуск других уровней пенсионного обеспечения до момента упорядочения солидарной системы, вывод очевидный: решение проблем солидарной системы - задача №1. Для этого нужно:
- оставить в расходной части бюджета ПФУ только оплату пенсий по возрасту и расходы на администрирование. Расходы, связанные с социальными выплатами, сейчас составляющие 90 млрд, перенести в расходную часть бюджета Минсоцполитики;
- провести верификацию всех пенсионеров и выплат, тем самым обеспечив прозрачность и ясность расходов;
- включить в доходную часть ПФУ часть НДФЛ. Этот налог также платится с заработной платы, и согласно философии солидарной системы это было бы логично;
- оптимизировать функционал ПФУ ради уменьшения административных расходов. Для примера, центральный аппарат МВД содержится государством на 1,2 млрд грн.
В таких условиях мы бы не говорили о дефиците ПФУ вообще.
Пункт 9 Заключительных положений Закона "Об общеобязательном государственном пенсионном страховании" от 2003 г. содержит следующие нормы: лица, достигшие пенсионного возраста, предусмотренного статьей 26 этого закона, кроме случаев отсрочки времени назначения пенсии по возрасту в соответствии с этим законом, не могут быть плательщиками страховых взносов в Накопительный фонд, а также целый перечень условий, по которым может осуществляться перечисление страховых взносов в Накопительный фонд. Это невероятно усложняет переход существующей системы на накопительные второй и третий уровни пенсионного обеспечения. Сегодняшний ЕСВ как основа солидарной системы даже не может обеспечить содержание существующих пенсионеров при мизерных пенсиях. Мы что получили, то и потратили, поэтому надеяться на то, что он обеспечит нынешним его плательщикам достойную старость, - утопия.
Второй уровень пенсионного обеспечения представляет собой систему обязательного накопления, третий - добровольного. Открытие второго и третьего уровней позволит на первом этапе накапливать дополнительную сумму каждому человеку к своей пенсии, которую гарантирует государство, а в долгосрочной перспективе - полностью перейти на 100-процентную систему накопления. В цифрах это выглядит так: установленный страховой стаж в Украине - 36 лет, средний период получения пенсии - 14 лет (данные ПФУ). Если работающий человек зарегистрируется в системе обязательного накопления, предусматривающей второй уровень, и начнет ежемесячно отчислять от заработной платы 3% под 6% годовых, то за 36 лет сумма составит 200 тыс. грн, эквивалентных этой сумме в 2017 г.
В основе расчета лежит приблизительное накопление 16% в год, это минимальный уровень накопления, исходя из действующих сегодня предложений в госбанках. То есть государственный фонд будет приумножать деньги на 16% и выше. Уже сейчас можно предположить, что средний уровень годовой инфляции будет равен 10%. Эти 200 тыс. грн накоплений позволят ежемесячно получать приблизительно 1800 грн в течение 14 лет и даже дольше. Сумма всех накоплений сегодняшних 12,5 млн пенсионеров составила бы около 84 млрд долл. и могла бы даже гарантировать государству отсутствие кризиса в каком-либо секторе. Средства, отчисляемые людьми на свою пенсию, будут драйвером развития национальной экономики, что подтверждается мировым опытом.
Государственные пенсионные фонды по всему мира являются рычагами экономик, они инвестируют деньги в свои и чужие земли, разнообразные программы и бизнес. Третий уровень пенсионного накопления позволит инвестировать средства не только фондам, но и самим вкладчикам по собственному усмотрению. Самым богатым пенсионным фондом является японский. Он существует только 11 лет, а его капитал уже равняется 1,5 трлн долл., что обеспечивает японскому ПФ первое место в рейтинге наиболее богатых фондов. За ним с немного меньшими капиталами идут ПФ Норвегии, Нидерландов, Канады и США. Все они - важные инвесторы, имеющие мощное влияние на экономики своих государств.
В случае внедрения в Украине системы негосударственных фондов обязанности гаранта все равно должно взять на себя государство, поскольку его органы выдают лицензии на деятельность фондов. Государство должно проверять и контролировать такие фонды, а значит, и нести ответственность за то, чтобы вкладчики не были обмануты. И к тому же подобная система работы разгрузит функционал ПФУ, что сократит расходы на его администрирование. Негосударственные фонды станут по сути подрядчиками государства, а частный сектор разгрузит государственный сектор от лишнего налогообложения.
Третий уровень пенсионного обеспечения открывает очередные новые возможности для обеспечения достойной старости. В 2016 г., по данным Нацкомфинуслуг, в Украине действовало 65 негосударственных ПФ, общее количество их активов в нынешних условиях отсутствующего третьего уровня системы пенсионного страхования составило свыше 2 млрд грн.
Третий уровень предлагает множество сценариев развития событий и вариаций на тему размера взносов и процента годовых, поскольку у таких сумм будут отсутствовать лимиты и ограничения.
Что делает власть?
У украинской власти нет четкой стратегии по внедрению пенсионной реформы, ее только разрабатывают. Кабмин еще не разработал необходимую модель, но в то же время первые лица страны заверили представителей МВФ, что с 1 января 2018 г. система пенсионного обеспечения в Украине заработает по-новому.
Очевидно, что включение в список требований МВФ пенсионной реформы станет катализатором одного из сценариев: либо все закончится имитацией и косметическими изменениями, в частности поднятием пенсионного возраста, страхового стажа и банальной подачкой с минимальным повышением пенсии, или же это станет окном возможностей для открытого, непростого, возможно, непопулярного, но честного диалога с общественностью и запуском реально работающей на украинских граждан пенсионной реформы.