В июле 2010 г. в известном американском издательстве «Праегер» (Preager) вышел труд, не имеющий аналогов в научном мире. Имеется в виду пятитомник под названием «Политические партии и демократия» (Political Parties and Democracy), к работе над которым были привлечены специалисты из
45 стран мира. После трех лет кропотливого труда сборник вышел и получил высокую оценку ведущих экспертов в сфере теории политических партий. Главной целью этого проекта был анализ отношений между политическими партиями и демократией в 45 странах, размещенных на шести континентах. Как партии влияют на состояние демократии в этих государствах? Находит ли подтверждение общепринятый в литературе тезис, что развитая, институционализированная система политических партий является необходимым элементом демократической системы? Как именно партии способствуют развитию и утверждению демократии? В каких случаях политические партии тормозят или, возможно, даже разрушают демократические основы политической системы?
Автор статьи, предлагаемой вашему вниманию, был приглашен подготовить в этот коллективный сборник главу, касающуюся Украины. Так что пока я, во-первых, поделюсь с уважаемыми читателями «Зеркала недели» основными положениями моей главы, в которой анализируются взаимоотношения между политическими партиями и состоянием демократии в нашем государстве; во-вторых, поскольку работа над главой была завершена более года назад и со времени последних президентских выборов в политической системе Украины произошли важные изменения, — попытаюсь проанализировать, как именно эти изменения скажутся на развитии партийной системы Украины и, соответственно, на демократической трансформации нашего общества.
До 2004 года украинские политические партии de facto не играли важной роли в политике страны. Хотя выборы и происходили, они почти не влияли на формирование правительства, состоявшего из не подотчетных избирателю власть имущих, которых назначал на должности президент страны зачастую на основании лишь ему известных соображений. В Верховной Раде фактор принадлежности к политическим партиям не был определяющим. Многие парламентарии, особенно избранные в мажоритарных округах, не состояли в партиях или принадлежали к маргинальным организациям, названия которых сегодня вряд ли кто-то вспомнит. В самих выборах участвовали разного рода избирательные блоки и коалиции, которые зачастую искусственно создавались накануне голосования и так же быстро распадались. Во время каждых выборов список таких участников менялся. Все эти обстоятельства приводили к нарушению одного из основных принципов демократического общества: недвусмысленной ответственности хозяев властных кабинетов перед источником власти — своими избирателями.
Три события, которые произошли в 2004 и 2005 годах, а именно: принятие нового закона о выборах в Раду, недавно упраздненная конституционная реформа и помаранчевая революция, — существенным образом изменили такое положение вещей, создав условия для развития украинских политических партий и значительно усилив их роль в политической жизни страны.
Пропорциональная избирательная система. Закон Украины «О выборах народных депутатов Украины» от 25 марта 2004 года зафиксировал отказ от смешанной избирательной системы и установил, что выборы депутатов Рады осуществляются на основах пропорциональной системы в многомандатном общегосударственном избирательном округе по избирательным спискам кандидатов в депутаты от политических партий или избирательных блоков политических партий. Таким образом, партии стали эксклюзивным способом получения депутатского кресла в национальном парламенте. Чтобы попасть в избирательный список, будущий депутат, который до тех пор не видел никакой ценности в партийном членстве, должен был либо получить партийный билет, либо каким-то иным образом заинтересовать партию. Поскольку принадлежность к партиям стала приносить ощутимую личную выгоду, партийная элита осознала необходимость развития инфраструктуры партий, привлечения новых членов, создания положительного имиджа партии в обществе.
Переход к исключительно пропорциональной избирательной системе также ликвидировал причины для существования мощной неформальной партии власти, состоявшей из региональных и местных руководителей, которым не нужна была никакая партийная принадлежность, чтобы получить место в Раде. Прагматизма, мобилизации доступных им государственных и административных ресурсов и избирательной системы одномандатных округов было достаточно, чтобы выиграть места в законодательном органе и получить толику демократической легитимации. После их избрания такие депутаты создавали в парламенте разные «центристские» группы, декларировавшие свою поддержку фактически любому правительству, которое было у власти. Существование мощной неформальной партии власти и ее способность выигрывать многочисленные избирательные гонки в мажоритарных округах отвечает очень низкому уровню развития партийной системы.
Хотя пропорциональная система выборов не уничтожила партию власти окончательно, она способствовала ее трансформации от неформальной до формальной разновидности, что таки укрепляет роль партий в политической системе. Как свидетельствуют примеры некоторых постсоветских стран, формальные партии власти способствовали установлению там авторитарных режимов, однако, при условии честных и прозрачных выборов, такие властные партии остаются подотчетными избирателям и могут быть отстранены от власти демократическим путем.
Конституционная реформа. В 1986 году Франция, впервые со времени создания Пятой Республики с ее президентско-парламентской системой, вошла в период кохабитации (cohabitation), или, иначе говоря, сосуществования, когда главы государства и правительства принадлежат к конкурирующим политическим партиям. Тогда было много комментариев, суть которых сводилась к тому, что такая политическая модель не выдержит не урегулированного конституцией Франции конфликта между президентом и премьер-министром. Не без определенных проблем, но Франсуа Миттерану и Жаку Шираку удалось поладить друг с другом. Президент сконцентрировал свою деятельность на вопросах безопасности и внешних отношений, премьер уделял внимание внутренней политике. Сработала политическая культура этого общества, составными частями которой являются приоритет интересов страны над партийными интересами и умение достигать компромисса. С тех пор Франция еще дважды достаточно успешно проходила через периоды кохабитации.
Закон Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины» от 8 декабря 2004 года, или, иначе говоря, конституционная реформа, был подвергнут критике потому, что он привел к хаосу в отношениях между ветвями власти и неэффективному управлению страной. Да, хаос был. Неэффективного управления также хватало. Но виновата в этом не конституционная реформа, создавшая определенную институционную модель, довольно распространенную, кстати, в странах Восточной Европы, многие из которых являются пока членами ЕС. Реальным содержанием эти институционные рамки наполняют именно политики. Печально, но власть имущие во главе с бывшим президентом наполнили эту модель персональными амбициями, субъективной враждой, неумением и часто откровенным нежеланием достичь компромисса, грязными закулисными манипуляциями, торпедированием многих здоровых инициатив конкурирующей стороны, попытками урвать больший кусок властного пирога.
В защиту конституционной реформы можно привести несколько аргументов, два из которых будут основными: она, во-первых, децентрализовала власть и попыталась создать систему противовесов, а во-вторых, укрепила роль партий в политической системе Украины.
Начнем с первого тезиса. Если мы хотим понять хотя бы одну вещь о демократии, то ею должно быть то, что эта политическая система не имеет ничего общего с концентрацией власти. Конечно, здесь речь не идет о «народной демократии» советского или северокорейского образца, разных типах «управляемой демократии» или «суверенной демократии» нашего северо-восточного соседа. Речь идет о вариациях системы, существующей в странах Запада, с ее вертикальными и горизонтальными механизмами ограничения власти, сдерживаний и противовесов и защиты прав человека. Несмотря на всю ее недетализированность и непоследовательность, именно на это и была нацелена конституционная реформа 2004 года. В отличие от нее, Конституция модели 1996 года создает условия для неоправданной концентрации власти в руках президента и доминирования этого института над остальными государственными структурами. Суперпрезидентская система с элементами авторитаризма последних лет властвования Леонида Кучмы — яркая этому иллюстрация. Темпы, которых на этом пути набирает нынешняя администрация, обещают оставить схему, созданную Л.Кучмой, далеко позади себя.
Второй важный плюс конституционной реформы заключается в том, что она не только укрепила роль парламента за счет президентских полномочий, но и обеспечила политическим партиям одну из их важнейших традиционных функций — формирование правительства и определенный контроль за его деятельностью. В отличие от предыдущих лет, после принятия реформы Кабинет министров формировали политические партии на основании результатов выборов. Это, в свою очередь, способствовало развитию как всей партийной системы Украины, так и отдельных политических партий, а также потенциально повышало уровень их ответственности перед избирателями.
Помаранчевая революция. Третьим важным фактором, который существенно повлиял на эволюцию партийной системы в Украине, стала помаранчевая революция, способствовавшая процессу легитимации прозрачных и справедливых выборов как исключительного механизма формирования органов государственной власти. За несколько месяцев до выборов нынешнего года в органы местной власти можно было закономерно предположить, что в результате событий конца 2004 — начала 2005 г. политические элиты многих оттенков еще на один шаг приблизились к пониманию, что злоупотребление избирательным процессом может быть слишком рискованным для амбициозных политиков во время восхождения на политический олимп. Казалось, правила свободных и честных избирательных гонок приняты всеми главными политическими силами страны.
Таким образом, можно констатировать: до упразднения Конституционным судом реформы 2004 года в Украине были созданы институционный и законодательный механизмы, которые были благоприятными для дальнейшего развития национальной партийной системы. Политические партии стали более заметными в украинском обществе, возрос уровень их идентификации и узнаваемости среди избирателей. Они превратились в главный, если не эксклюзивный, способ получения доступа к власти.
Понятно, что созданные институционные основы для развития партийной системы не добавили автоматически партиям уважения в обществе и не повысили уровень доверия к ним среди населения Украины. Согласно социологическим опросам, которые проводит Центр Разумкова, только два-три процента опрошенных полностью доверяют партиям и почти 80 процентов партиям не доверяют. И на то есть весомые причины. Хотя избирателей и поставили перед фактом — голосуйте за партии, даже если они вам не нравятся и вы им не доверяете, — в этом была определенная логика. Необходимость время от времени сдавать политический экзамен перед обществом во время избирательных гонок, с которой столкнулись партии, ускоряла процесс создания механизма их ответственности перед избирателями, что является важным элементом демократии. Хотели бы этого или нет, но если партии стремились выжить в условиях состязательности, игнорировать этот тест на ответственность они не имели права. И, что любопытно, этот механизм начал работать как на уровне партий, так и на уровне отдельных политиков. Достаточно вспомнить для примера Социалистическую партию и ее лидера Александра Мороза, которые в 2006 году прибегли к политическому суициду путем игнорирования специфики социального состава своих избирателей; «любимца» журналистов Олега Калашникова, ставшего столь одиозной фигурой, что Партия регионов не внесла его в избирательные списки на гонку 2007 года, чтобы лишний раз не раздражать общество; или нынешние рейтинги «Народного Союза «Наша Украина» и Виктора Ющенко, чьей главной целью в течение последних месяцев президентства, похоже, была попытка создать максимально отрицательный образ своего бывшего партнера по помаранчевой коалиции.
Хотя случаи, когда избиратели наказывают процедурой волеизъявления политиков, не оправдавших их чаяний, в Украине еще единичны, они все-таки есть. А если бы сохранились институционный механизм, благоприятный для развития партийной системы, и периодические экзамены перед избирателями на политическую ответственность партий, таких случаев со временем становилось бы все больше. Тогда партийные элиты должны были бы думать не только о личных интересах или самых эффективных способах манипуляции массами, но и об интересах избирателей, которые в условиях справедливых выборов могут или устранить, или наградить своих избранников. Если добавить, пусть даже медленную, тенденцию в направлении большей стабильности партийной системы, которая наблюдается в Украине, мы придем к традиционной модели постепенного развития демократической политической системы, которую прошли страны западной цивилизации.
К сожалению, созданные в 2004—2005 годах законодательно-институционные основы, благоприятные для развития национальной системы политических партий, пока пребывают в процессе демонтажа. Неожиданное упразднение конституционной реформы 2004 года вскоре после «паковки» Конституционного суда новой властью означает, что украинские партии de jure утратили свою традиционную политическую нишу — влияние на формирование правительства и контроль за его деятельностью. Будет ли действующий президент придерживаться партийного принципа формирования исполнительской ветви власти на основании результатов выборов, способствуя таким образом поддержке принципа политической ответственности партий перед обществом, гарантии дать никто не может.
На очереди избирательная система. Заявление Виктора Януковича о том, что «как минимум нужно возвращаться к смешанной системе или, возможно, полностью к мажоритарной», означает важное ограничение еще одной фундаментальной функции политических партий — их участия в выборах. Будучи рациональными политическими игроками, представители местных политических элит начнут пересматривать необходимость и полезность партий как способа доступа к власти и снова будут полагаться на собственные силы во время выборов в одномандатных округах. Не нужно быть экспертом, чтобы понять: восстановление, частично или полностью, мажоритарной системы на парламентских выборах — это еще одна попытка разрушить остатки демократических элементов в украинской политической системе и возродить аморфную и неформальную партию власти, фактически не подотчетную обществу.
Не оправдываются также ожидания, что Партия регионов поняла правила избирательной игры и не будет посягать на святая святых демократии — справедливые и прозрачные выборы. Так, в процессе избирательной кампании в органы местного самоуправления в октябре нынешнего года было много нареканий со стороны оппозиционных сил на нарушение властью избирательного законодательства. Зампред Центризбиркома во время официальной пресс-конференции предупреждает о подготовке со стороны властных структур «к массовым фальсификациям на этих выборах». На применение властью административного ресурса жалуются председатель партии «Сильная Украина» вице-премьер Сергей Тигипко, руководители Крымской и Донецкой областных организаций КПУ, которых трудно заподозрить в нелояльности к действующему режиму.
Трудно не согласиться с доминирующим тезисом в теории политических партий, который находит свое подтверждение на богатом эмпирическом материале, что развитая и соревновательная система политических партий является необходимой, хотя и недостаточной составной демократического режима. В Украине партии все еще пребывают на начальном этапе развития. Созданный в 2004—2005 годах законодательно-институционный механизм, который катализировал развитие национальной системы политических партий и принуждал их держать экзамен на политическую ответственность перед избирателями, сегодня находится в состоянии демонтажа. Это, вместе с чрезвычайно низким уровнем доверия к политическим партиям среди населения, отбросит развитие как партийной системы, так и демократии в Украине на много лет назад. При таких условиях укрепить свои позиции сможет только партия (или партии), имеющая доступ к власти и контролирующая использование административного ресурса. Сделают это, «убедив» сегменты общества, зависящие от правительственных структур, поддерживать эту партию власти. Укреплять свои позиции она будет за счет ослабления других партий. Возвращаясь к вопросу об отношениях политических партий и демократии: такой сценарий и будет образцом, когда доминирующая партия разрушает демократические основы политической системы.Аналогичных примеров в других постсоветских государствах достаточно.