Известная латинская поговорка гласит: De mortius aut bene aut nihil, то есть «О мёртвых либо хорошо, либо ничего». Отступим от этого правила, тем более что украинская Конституция не умерла. Перекромсанная, измученная издевательствами 2007 года и последующими событиями года 2008-го, она скорее почила летаргическим сном. Правда, пока неизвестно, когда она проснется и кто ее разбудит. Если быть честным, с трудом верится в то, что подобный смельчак найдется. Украинские политики настолько привыкли обходиться с Конституцией как с прикладным документом, из которого в зависимости от случая и по мере возможностей можно понадергивать нужные для себя статьи, что вряд ли в обозримой перспективе удастся восстановить уважение к Основному Закону как целостному документу.
События в Украине разворачиваются с такой калейдоскопической быстротой, что даже год превращается в эпоху, а годовщина в событие. Периоды бурной активности сменяются зависанием всей системы, а неспособность к достижению договоренностей, а уж тем более, к их соблюдению, делает это зависание все более длительным.
Но вспомним об одной дате. 27 декабря исполняется ровно год с момента, когда был создан Национальный конституционный совет. В принципе, об этом можно было бы и не вспоминать, тем более что ни о самом совете, ни о его работе в последнее время ничего не слышно. Время от времени украинский политикум будоражат слухи о каком-то новом, радикальном пересмотре Конституции, эксперты и политики, в свою очередь, обсуждают, хороша или плоха предлагаемая концепция, к чему может привести ее реализация, а главное — кто непосредственно из украинской политической топ-троицы заинтересован в этом. А все потому, что на Конституцию по-прежнему смотрят как на документ, целью которого является обеспечение властных прерогатив и полномочий, а не установление определенного правового порядка.
Кроме того, все прекрасно отдают отчет, что новая Конституция может появиться либо в результате компромисса между главными политическими игроками и общественного консенсуса, этими игроками обеспеченного, либо, напротив, в результате банального сговора, который, конечно, тоже является компромиссом, но уже с очень вредным душком. К сожалению, конституционный процесс до сих пор напоминал скорее попытку сговора, когда предлагалось установить те или иные правила в обмен на «правильное» распределение должностей в будущем.
Но вернемся к Национальному конституционному совету и его годовщине, которая во многом может быть признана печальной.
С чего все начиналось? С признания очевидного факта, что половинчатые изменения, внесенные в Конституцию в 2004 году по сговору между «Нашей Украиной» и Партией регионов, не только не улучшили Основной Закон, но и заложили бомбу замедленного действия, которая в итоге взорвалась в 2007 году, положив начало политическому кризису, продолжающемуся до настоящего времени. Причем в том, что по данной Конституции жить крайне сложно, соглашались все. Досрочные выборы, как известно, не привели к радикальным изменениям в соотношении основных сил в парламенте. Хрупкое большинство в один голос фактически не оставляло шансов не только для радикальных изменений в Основном Законе, но и для нормальной законотворческой работы Верховной Рады.
В этих условиях создание некоего комитета или комиссии, призванной выработать компромиссное и взаимоприемлемое решение для выхода из конституционного и законодательного тупика, было крайне необходимо. О необходимости внести изменения в Конституцию говорилось и в резолюции Парламентской ассамблеи Совета Европы от 19 апреля 2007 года. Стране, руководство которой неоднократно заявляло о европейском выборе, следовало бы внимательно прислушаться к мнению авторитетной европейской структуры.
Внешне все вышло благопристойно. 27 декабря 2007 года Президент подписал Указ о создании Национального конституционного совета (НКС). Для тех, кто забыл, для чего создавалась эта структура, напомним, в круг его обязанностей входило:
— подготовка предложений относительно концепции системного обновления конституционного регулирования общественных отношений в Украине и основных положений проекта новой редакции Конституции Украины;
— обеспечение общественного обсуждения предложений относительно концепции системного обновления конституционного регулирования общественных отношений в Украине и основных положений проекта новой редакции Конституции Украины при участии известных общественных деятелей, известных специалистов в отрасли конституционного права, в сфере общественно-политических наук, представителей правозащитных общественных организаций и других объединений граждан;
— обобщение внесенных во время общественного обсуждения предложений и подготовка с их учетом проекта новой редакции Конституции Украины;
— осуществление мероприятий по проведению экспертизы проекта новой редакции Конституции Украины Европейской комиссией «За демократию через право» (Венецианская комиссия) соответствующими органами международных организаций;
— обеспечение ознакомления широких кругов общественности с проектом новой редакции Конституции Украины путем его опубликования в средствах массовой информации, разъяснение положений проекта.
В общем, гладко на «бумаге», как говорится для внешнего потребления — и Венецианская комиссия, и широкая общественность, и известные специалисты в области конституционного права.
Но и об «оврагах» тоже не забыли. Во-первых, предполагалось, что персональный состав Национального совета утверждается президентом Украины, а во-вторых, в предпоследнем 10-м пункте Положения о НКС было прописано: «решения Национального совета в случае необходимости могут быть утверждены актами Президента Украины», что уже само по себе вызывало вопросы. Главная же загвоздка состояла в том, что из конституционного процесса изначально практически исключался единый законодательный орган страны, тот самый, которому Конституцией предоставлено право внесения изменений в Основной Закон. В общем, попытались и невинность соблюсти и капитал приобрести.
Потому не стоит удивляться, что Национальный конституционный совет был мертворожденной структурой. И это заметно по его КПД. Например, в положении о НКС указывалось, что основной организационной формой работы являются заседания, которые проводятся по мере надобности, но не реже одного раза в два месяца. Но прошел год. И что же?
Состоялось только одно, установочное заседание Национального конституционного совета, на котором мы узнали, каких реформ хочет президент. А дальше все… Молчок… То ли сам президент испугался собственной инициативы, то ли в его окружении возникло опасение, что граждане, прежде без особого внимания относившиеся к конституционному процессу, вдруг проявят к нему бурный интерес, то ли секретариат президента, призванный контролировать выполнение его указов, проявил в данном случае чиновничью халатность… Факт остается фактом — Национальный конституционный совет более не собирался.
А решать вопрос стали в лучших традициях украинской политики. В тиши кабинетов. Именно в этой тиши родился так называемый «проект Шаповала» и было принято решение о направлении данного проекта на экспертизу Венецианской комиссии. Там же были подготовлены проект нового Закона «О Кабинете министров Украины», а также изменения в законы «О местных государственных администрациях» и «О местном самоуправлении», которые де-факто позволяли в обход действующей Конституции усилить полномочия президента.
Непрозрачность принимаемых решений становится, к сожалению, нормой действий нынешней власти. Но, как известно, шила в мешке не утаишь. В аккурат накануне Дня Конституции стало известно о негативном вердикте, вынесенном экспертами Венецианской комиссии «проекту Шаповала». Затем свое веское слово высказал Конституционный суд, практически похоронивший надежды провести принятие Основного Закона через всенародный референдум.
По мере того как становились очевидными попытки президента и его окружения не мытьем так катанием протащить проект Конституции, направленный на усиление президентской власти, стали появляться и проекты, направленные на то, чтобы эту власть всячески ограничить. Первыми, как известно, опубликовали свой проект коммунисты. Затем на свет появились проекты или концепции Основного Закона, разработанные соответственно Блоком Юлии Тимошенко и Партией регионов. Оба проекта были схожи не только желанием установить в стране режим парламентской республики, но и усиленным вниманием к избирательной системе и принципам формирования правительства. Суть этих новаций можно выразить одной фразой — «победитель получает все».
Маяковский в очерках «Мое открытие Америки» очень смачно и с должной иронией описал американское делячество: «Если перед вами идет аскетический спор о женской красе и собравшиеся поделились на два лагеря — одни за стриженых американок, другие за длинноволосых, то это не значит еще, что перед вами бескорыстные эстеты. Нет. За длинные волосы орут до хрипоты фабриканты шпилек, со стрижкой сократившие производство; за короткие волосы ратует трест владельцев парикмахерских, так как короткие волосы у женщин привели к парикмахерам целое второе стригущееся человечество».
Увы, делячество становится неотъемлемой чертой украинской политики. При подобном подходе Конституция все больше превращается в орудие шантажа, с помощью которого та или иная сторона, та или иная партия стремится решить собственные проблемы. Таким же орудием шантажа стали и основополагающие законы, призванные регулировать отношения между ветвями власти и их непосредственную деятельность.
Показателен пример Закона «О Кабинете министров», который за последние два года менялся аж четыре раза, причем каждый раз перемены были вызваны вовсе не желанием как-то усовершенствовать принципы отношений. Аналогичная ситуация с Регламентом парламента, которого фактически нет.
Как результат — подрывается доверие не только к работе Верховной Рады как высшего законодательного органа страны, но и к закону как таковому. Закон при подобном подходе — это уже не дышло. Повернуть можно нечто осязаемое. У нас же ценность закона сводится к ценности бумаги, на которой он напечатан.
Правовой нигилизм усугубляется отсутствием реальных реформ судебной власти. Судебных инстанций становится все больше, правда дорожает, при поддержке судов процветает экономическое и политическое рейдерство, а заодно и коррупция. В центре внимания оказываются, как правило, самые болезненные и, отметим, самые неурегулированные вопросы — собственности и земли. Очевидно, что неэффективная и безответственная судебная власть в условиях кризиса может оказаться очень опасной для самочувствия страны.
Стоит ли удивляться, что при таких раскладах авторитет нынешней власти в глубоком минусе на всех уровнях: как внутри страны, так и вовне. Наши зарубежные партнеры и на Западе, и на Востоке попросту не знают, с кем конкретно договариваться, поскольку от разных высоких чинов исходят обещания и заявления, противоречащие одно другому. О каком ПДЧ, НАТО, Евросоюзе или, напротив, СНГ можно говорить, если невозможно определить, куда и зачем мы идем.
Да, продолжающийся с 2007 года кризис власти можно назвать проблемой трудоустройства трех человек — Ющенко, Тимошенко и Януковича. Но все же не стоит сводить все исключительно к амбициям троицы, поскольку они могли развиться до масштабов только в исключительно благоприятной среде. А такая среда появилась после введения системы выборов по закрытым партийным спискам, усилившая непрозрачность формирования власти.
Причем, если в центре попытались, хоть и неудачно, выстроить отношения в соответствии с принципами политической реформы 2004 года, то власть на местах продолжает жить еще в дореформенной системе. И это при том, что радикально изменились условия, в которых они работают, как политические, так и экономические. Вместо адекватного и быстрого реагирования на возникающие проблемы — постоянные конфликты между местными государственными администрациями и советами, дублирование работы, чрезмерная политизация, раздутые штаты как способ трудоустройства партийных активистов и вообще «нужных» людей, и, как результат, тотальная коррупция. Вдобавок ко всему неразбериха в верхах, доходящая до смешного, когда, к примеру, губернаторам запрещают ездить на заседания правительства или издаются противоречащие друг другу директивы.
О необходимости сильной и эффективной государственной региональной политики в Киеве перестали даже упоминать, как раз тогда, когда подобная политика нужна как воздух. Тем более, что отраслевое лобби в парламенте гораздо сильнее лобби регионального, в особенности, учитывая сколь много в законодательном органе жителей столицы. Сегодня же необходимо гибкое сочетание отраслевого и регионального подходов. Экономический кризис, как показывает исторический опыт, разрушает глобальный рынок и порождает стремление к автаркии. Однако не исключено, что столь же пагубное воздействие он окажет на внутренний рынок страны. Можно вспомнить печальный опыт 90-х, когда местные советы требовали от центральной власти экономической самостоятельности регионов, в том числе в налоговой сфере. Кто даст гарантию, что нечто подобное не повторится сегодня?
Экономический сепаратизм в условиях политического хаоса явление более опасное, нежели всевозможные декларации мелких этнических обществ. Кто сможет удержать страну от развала в условиях бездеятельности власти?
Именно поэтому необходимо придать конституционному процессу новый импульс.
Стоит ли это делать именно сейчас, в период экономического кризиса? — спросят некоторые пессимисты. Уверен — именно сейчас. Хотя бы начать.
События последних месяцев подтвердили, что несовершенство Основного Закона не просто мешает эффективной работе власти. Оно элементарно создает угрозу национальной безопасности страны. И пока еще сохраняется общая управляемость государственной системой, необходимо эту систему упорядочить, сделать ее более эффективной, устранить первопричины противоречий.
Более того, переговоры о создании новой коалиции показали, насколько неэффективной является сама система создания большинства именно на основе коалиции фракций. Эта система дееспособна только в условиях, когда выборы по закрытым партийным спискам подкрепляются диктатурой императивного мандата. На протяжении всего периода действия Конституции образца 2004 года определяющим в парламенте было не коалиционное, а ситуативное большинство. Если политическая практика вступает в противоречие с законодательными, тем паче конституционными нормами, то необходимо эти нормы привести в соответствие с практикой. Как писал Гете: «Суха теория мой друг, а древо жизни вечно зеленеет».
Изменения в Конституцию следует принимать уже после президентских выборов (иначе и не получается, если четко следовать прописанной процедуре), однако к тому времени должна быть проведена необходимая подготовительная работа. Безусловно, это будет нелегкий процесс, поскольку в нем будут участвовать политические силы, каждая из которых имеет свои виды и на президентский пост и на другие должности, и соответственно на себя будет примерять тогу властных полномочий.
Поэтому для выведения страны из сегодняшнего масштабного кризиса необходим определенный консенсус основных политических игроков. Консенсус не по принципу «как и что дерибанить», а по принципу «как и что делать». Для его поиска необходима площадка. Такой площадкой мог бы стать Национальный конституционный совет, естественно, не в своем нынешнем урезанном виде.
Поэтому в печальную годовщину следует поднять вопрос о возобновлении работы совета, прежде всего, как общенациональной, а не как пропрезидентской структуры.