Принятие закона о госбюджете-2018 за три недели до конца года, вне всякого сомнения, пополнит "копилку побед" действующего правительства и лично премьер-министра В.Гройсмана.
После первого чтения доходная часть увеличена на 36 млрд грн, расходная - более чем на 40 млрд. При обсуждении депутаты высказали ряд дополнительных рекомендаций, а значит, доходная и расходная части по сравнению с правительственным вариантом могут несколько увеличиться, хотя общей картины это уже не изменит, поэтому документ, имеющийся в открытом доступе, позволяет судить о приоритетах бюджетной политики на 2018 г.
Окончательные цифры принятого бюджета пока не обнародованы и, скорее всего, станут известны широкой общественности только после его подписания и опубликования.Пока спикер парламента А.Парубий не может передать закон на подпись президенту, поскольку на прошлой неделе народный депутат Ю.Левченко зарегистрировал проект постановления ВРУ об отмене решения о принятии госбюджета. Поэтому закон о бюджете может быть подписан только после его рассмотрения в сессионном зале. Следовательно, затягивание главного экономического документа страны в трясину политического противостояния продолжается.
В процессе подготовки законопроекта о госбюджете ко второму чтению в него было внесено значительное количество изменений, в том числе и рекомендованных профильным парламентским комитетом и предложенных в сессионном зале. Эти изменения в основном касались увеличения расходной части бюджета. Вместе с тем поиск источников доходов был максимально упрощен и в первую очередь касался увеличения перечислений чистой прибыли государственных предприятий и прибыли Национального банка. Больше о редакции документа в первом чтении читайте в нашей статье "Как снова все не проесть?" (ZN.UA №46 от 02.12.2017).
Дополнительные 36 млрд грн доходов
В первую очередь привлекают внимание найденные правительством после рассмотрения в первом чтении дополнительные 36,6 млрд грн доходов, благодаря чему общий финансовый ресурс госбюджета по сравнению с прошлым годом увеличился на 18,5%. Почти половина этих средств, 13,4 млрд грн, - это увеличение отчислений чистой прибыли государственных предприятий, прежде всего "Нафтогаза Украины". К тому же по сравнению с редакцией первого чтения благодаря "совместным усилиям" правительства и депутатов почти на 2,7 млрд грн выросли объемы перечисления прибыли Нацбанка.
Еще 11 млрд грн нашлись благодаря пересмотренному и принятому в начале декабря макропрогнозу на 2018 г., который, в сущности, отображает изменения, произошедшие после мая, когда был обнародован предыдущий прогноз. Не меняя ожиданий по 3-процентному росту ВВП, Кабмин повысил ожидаемый показатель индекса потребительских цен сразу на
2 процентных пункта (9% декабрь к декабрю предыдущего года), индекса цен производителей - на 2,3 п.п. (до 10,3%). Это позволило начислить дополнительные почти 85 млрд грн ВВП и 28 млрд грн прибыли прибыльных предприятий. При этом правительство исчерпало часть "инфляционного налога", за счет которого можно было бы дофинансировать бюджет в течение года. Но при нынешних инфляционных и курсовых трендах ресурс у этого налога, очевидно, сохранится.
Симптоматична также корректировка прогнозируемых показателей экспорта, темп прироста которого снижен до 4%, но ожидаемый объем увеличен на 1,3 млрд долл., и импорта - до 6,3%, ожидаемый прирост 1,6 млрд долл. Очевидно, именно на ожидаемом дефиците торгового баланса в 7,7 млрд долл. построено курсовое ожидание "доллар за 30". Соответственно, в бюджет должны поступить дополнительно 9,5 млрд грн налога на прибыль, это без учета 0,5 млрд грн, рекомендованных бюджетным комитетом, и 2,2 млрд грн "импортного" НДС.
Инновационно "красивыми" выглядят дополнительные 6,3 млрд грн от платы за выдачу лицензий на пользование радиочастотным ресурсом в связи с ожидаемым внедрением 4G. Политически "красивыми" кажутся дополнительные 4,7 млрд грн от спецконфискаций. Увеличение ожидаемых доходов за соблюдение маяка дефицита бюджета на уровне 2,46% ВВП, выросшего на 4 млрд грн - до 81,85 млрд, позволило правительству увеличить и расходную часть по сравнению с редакцией первого чтения приблизительно на 40,5 млрд грн. В целом по сравнению с текущим годом больше всего, на 19,4 млрд грн, выросли расходы на обслуживание госдолга. Существенный прирост финансирования получили МВД, Минобороны, Укравтодор и Минздрав.
Выросли расходы на развитие
Доработка документа ко второму чтению развеяла опасения экспертов о возможном усилении составляющей потребления в предвыборный год.
Наоборот, в ходе доработки правительством проекта ориентация бюджета на развитие только усилилась, а доля расходов развития увеличилась до 13,7% общих расходов по сравнению с 12,2% в версии первого чтения и 10,2% - в 2017 г.
Во-первых, ко второму чтению выросли расходы на финансирование Минагрополитики. При этом была усилена целевая направленность поддержки аграриев: на 2 млрд грн уменьшена общая финансовая поддержка производителей, вместе с тем 1,7 млрд добавлено в поддержку животноводства, еще 300 млн - в поддержку хмелеводства, виноградарства и садоводства. Значительные дополнительные средства получила Госслужба по вопросам безопасности пищевых продуктов и защиты потребителей, финансирование которой выросло на 1,9 млрд грн и будет в 2,5 раза больше, чем в этом году. Можно ожидать, что средства службы будут направлены на восстановление контроля над распространением заболеваний сельскохозяйственных животных в стране. При грамотном подходе восстановление системы ветеринарных лабораторий могло бы содействовать их последующей евросертификации и существенно упростить доступ украинских агропроизводителей на рынки стран Евросоюза.
Во-вторых, дополнительно 2,2 млрд грн получил Укравтодор. При этом "обезличенные" расходы на развитие сети и содержание автодорог уменьшены на 2,8 млрд грн, при этом добавились три проекта для улучшения состояния автодорог общегосударственного значения общей стоимостью 5 млрд грн.
В-третьих, на 1,2 млрд грн, или вчетверо, увеличены средства Фонда энергоэффективности. Средства найдены за счет средств международных доноров, поэтому есть надежда на их целевое использование.
В-четвертых, предполагается направить дополнительно 300 млн грн на государственную поддержку технологических инноваций в промышленности, еще 100 млн грн - на пополнение уставного капитала Государственного инновационного финансово-кредитного учреждения. Это новые бюджетные программы, определенные правительством при подготовке госбюджета ко второму чтению. Так что конкретные направления и механизмы направления средств станут известны только после утверждения соответствующих порядков использования бюджетных средств.
Рассмотрение во втором чтении принесло изменения и в финансирование регионального развития. Рада реализовала намерение вернуть 5 млрд грн "депутатской" субвенции на социально-экономическое развитие отдельных территорий, но Государственный фонд регионального развития (ГФРР) уменьшила только на 2 млрд - до 6 млрд грн. Правда, если субвенцию предполагается полностью профинансировать из общего фонда, 2 млрд грн в ГФРР должны поступить из спецфонда за счет спецконфискации.
Объем трансфертов из государственного местным бюджетам должен вырасти на 29,4 млрд грн (согласно правительственному варианту), в том числе за счет увеличения дополнительно на 15,9 млрд грн расходов на льготы и субсидии населению для оплаты жилищно-коммунальных услуг. Парламентский комитет по вопросам бюджета также рекомендовал предусмотреть дополнительную субвенцию в объеме 1 млрд грн из государственного бюджета местным бюджетам для компенсации разницы в тарифах. Еще на 3,2 млрд будет уменьшена реверсная дотация, перераспределяющая средства из "очень богатых" местных бюджетов в государственный. Образовательная субвенция по сравнению с текущим годом вырастет почти на 0,9 млрд грн.
Правительство также предприняло попытку урегулировать осуществление расходов в сфере здравоохранения. Поскольку закон, которым предполагается внедрить медицинскую реформу, президент еще не подписал, и реализовать полноценно эту реформу с 1 января не удастся, было принято решение увеличить медицинскую субвенцию на 5,2 млрд грн для обеспечения расходов на оказание первичной медпомощи (на эту сумму уменьшены расходы, предусмотренные для Национальной службы здоровья, которая еще не создана) и еще на 0,7 млрд - для повышения уровня обеспечения вторичной, третичной и экстренной медпомощи. В целом, по расчетам правительства, финансовый ресурс местных бюджетов увеличивается по сравнению с первым чтением на более чем 35 млрд грн.
Как видно из перечисленных изменений, увеличение расходов развития бюджета будет сопровождаться ростом концентрации контроля и усилением целевой ориентированности бюджетных расходов. Не доверяя в полной мере действующим механизмам определения и обеспечения приоритетов расходов государства и пытаясь обеспечить финансирование "интересных" для себя проектов, парламентарии хотят априори определять эти приоритеты, утверждая дополнительные целевые бюджетные программы. В условиях ограниченности расходов это может быть действительно оправданным средством, но несет значительно больший коррупционный риск на наивысшем уровне. Следовательно, в перспективе ориентиром все же должен быть переход к прозрачным универсальным механизмам приоритизации предоставления государственной поддержки в соответствии с действующим конкурентным законодательством.
Несмотря на заметное увеличение доли расходов развития, они все еще остаются недостаточными для соблюдения золотого правила, согласно которому государственные заимствования могут осуществляться в размерах не больших, чем бюджетные инвестиции. Сейчас совокупные расходы развития, хотя, конечно, их нельзя считать полноценными бюджетными инвестициями, в госбюджете 2018 г. составляют 135,2 млрд грн, а расходы на обслуживание госдолга - 130,2 млрд. Вместе с тем государственный и гарантированный государством долг должен увеличиться за год в пределах 343,8 млрд грн. По нашим расчетам, около 2/3 этого прироста должен дать курсовой фактор. К сожалению, правительство не выполнило рекомендацию, приведенную в Бюджетных заключениях, о направлении средств, полученных от реализации имущества, конфискованного по решению суда за совершение коррупционного и связанного с коррупцией правонарушения, на досрочное погашение государственного долга. А значит, Украина пока что продолжает заимствовать финансовые ресурсы на текущее потребление, "проедая" собственное будущее.
Получение средств распорядителями еще не означает автоматического оптимального их использования. Сейчас необходимо форсированное внедрение механизмов, которые бы отвечали критериям минимальной коррупционной емкости и адекватности нормам европейского законодательства, а также укрепление квалифицированности потенциальных исполнителей по разработке и воплощению проектов использования средств. Пока этого не произойдет, самые перспективные бюджетные программы постоянно будут балансировать между крайностями коррупционного разворовывания и недофинансирования из-за отсутствия адекватных реципиентов бюджетных средств.