Новое правительство начало проявлять завидную активность в намерении взять под свой контроль деятельность спецэкспортеров, в частности ГК «Укрспецэкспорт» и ее дочерние фирмы. Впрочем, наблюдатели отмечают энергичную деятельность партии власти и на ряде других, преимущественно ресурсных направлений. Сторонники новшевств аргументируют свою позицию тем, что вся экономика, и в том числе военная, должна быть в одних руках. Передел сфер влияния — дело не новое, однако президентская вертикаль управления военно-техническим сотрудничеством (ВТС), частью которого и является оружейный бизнес, сегодня объективно составляет один из основных бастионов реального влияния главы державы. Поскольку ВТС является уникальным инструментарием внешнеполитической деятельности и почти единственной сферой пересечения деятельности Совета национальной безопасности и обороны Украины, всех силовых структур, специальных служб и разведок.
В этой борьбе любопытна еще одна деталь: стороны не демонстрируют готовность к сотрудничеству и обсуждению этого вопроса, а в борьбе используются все возможные средства, в том числе мощная подковерная артиллерия.
Оружейные революции
Это чем-то напоминает ситуацию вскоре после образования в 1996 г. госкомпании «Укрспецэкспорт», которую доверили создать полковнику контрразведки СБУ Андрею Кукину под выполнение крупного пакистанского танкового контракта. Но потом со сменой правительств начались изменения и на оружейном фронте. Новый премьер — тогда им был Валерий Пустовойтенко — добивается в мае 1998 г. выхода постановления о непосредственном подчинении «Укрспецэкспорта» премьеру, а в апреле Кукина снимают с должности гендиректора. Руководство «Укспецэкспорта» доверили Валерию Малеву, который на тот момент был одним из помощников президента Леонида Кучмы. Для избежания излишней уязвимости введено правило — кандидатура на должность генерального директора госкомпании по экспорту и импорту продукции и услуг военного и специального назначения согласовывается между Совбезом и правительством и утверждается президентом. С того времени и до сих пор считалось, что гендиректор «Укрспецэкспорта» — президентская креатура.
Потом был новый период передела — 1999—2000 гг. Его реперная точка — образование постоянно действующего комитета при президенте Украины по политике военно-технического сотрудничества и экспортного контроля, которым руководит первый заместитель секретаря Совета национальной безопасности и обороны. Созданный центр влияния заменяет собой ранее существовавшую межведомственную правительственную комиссию. Утверждалось, что новая структура будет действовать более оперативно по сравнению с пассивно-инертной правительственной предшественницей. И вкупе с появлением персонально ответственного человека за состояние дел в военно-техническом сотрудничестве — первого зама секретаря Совбеза — станет еще одним толчком к укреплению позиций Украины на мировом рынке оружия.
Четвертая революция была вызвана кольчужным скандалом, после которого было заявлено, что ориентиры оружейного бизнеса будет определять сам президент. В частности, было принято решение, что глава государства должен оглашать ежегодный акт об основных задачах центральных органов исполнительной власти в сфере международного ВТС, а также экспортного контроля. Такой первый документ готовился на 2004 год — для конкретизации ориентиров утвержденной в августе 2003-го Концепции военно-технического сотрудничества Украины с иностранными государствами.
Но такого президентского выступления не дождались. Ни от Кучмы. Ни от Ющенко. А сама вертикаль президентского управления оружейным бизнесом тихо замкнулась на Совбезе, а в рамках Совбеза — на комитете.
Время перемен
Новый виток борьбы за оружейный бизнес ознаменовался неумолимым желанием нового правительства сменить главу «Укрспецэкспорта», воспринимаемого как исключительную креатуру президента. Если в начале кабинетного сражения в числе потенциальных кандидатов рассматривались бывшие генеральные директора госкомпании Андрей Кукин и Валерий Шмаров, бывший министр обороны Александр Кузьмук, народный депутат Николай Лисин и еще ряд известных в сфере ВТС людей, то к середине сентября правительственные лидеры сошлись на кандидатуре экс-председателя Государственной службы экспортного контроля Михаила Морозова. Виктор Ющенко при первом рассмотрении не согласился с предложенной премьер-министром кандидатурой. Есть мнение, что президента Украины вполне устраивает нынешний генеральный директор Сергей Бондарчук — в конце концов, объемы оружейного экспорта не падают, и даже напротив. Но, возможно, именно последнее является весьма важным стимулом для команды, сформированной из партии власти. Потому что дело вовсе не в том, кто будет руководить компанией, а в том, как будет строиться вертикаль. Принимая во внимание тот факт, что ранее Михаил Морозов занимал должности председателя Госэкспортконтроля, заместителя гендиректора «Укрспецэкспорта», главы правления неравнодушного к оборонно-промышленному комплексу ВАБанка, директора внешнеторговой фирмы «Прогресс» (дочернее предприятие «Укрспецэкспорта»), есть смысл говорить о реальном делегировании полномочий на управление оружейным экспортом. Это важно учитывать, чтобы осознать: речь не о революции в самой системе ВТС, а о простом перетягивании одеяла.
Безусловно, кандидат на кресло «Укрспецэкспорта» оказался заложником ситуации. Поскольку вместо задушевной беседы двух Викторов в Кабинете министров появилось любопытное постановление, суть которого проста и прямолинейна: отныне генеральный директор госкомпании «Укрспецэкспорт» назначается по представлению главы правительства и подотчетен Кабмину, а СНБОУ лишь дает определенную запрашиваемую информацию. Другими словами, все решения по оружейной торговле и ВТС в целом будут готовиться в правительстве, а не в комитете по политике военно-технического сотрудничества и экспортного контроля при президенте Украины (в его составе около десятка представителей различных министерств и ведомств). У президента Украины есть две формы введения рекомендаций, готовящихся этим комитетом: собственными указами и путем решения СНБОУ. Кстати, и сам «Укрспецэкспорт» был создан по решению СНБОУ. Так или иначе, влияние на ВТС уплывает из рук главы государства…
Цена вопроса
Среди основных козырей сторонников президентской вертикали управления военно-техническим сотрудничеством значится Конституция. Если она действительно что-нибудь значит, премьер-министру для того, чтобы перебрать полномочия в этой сфере, необходимо позаботиться о внесении изменений в Основной Закон государства. Потому что в статье 106 Конституции под пунктом 17 обозначены полномочия президента Украины в сфере безопасности и обороны государства. Эти же полномочия подтверждены и в статье 9 Закона Украины «Про основи національної безпеки та оборони», а также Законом Украины «Про державний контроль за міжнародними передачами товарів військового призначення та подвійного використання». В частности, в статье 6 этого нормативно-правового акта указывается, что именно президент Украины осуществляет общее руководство в области экспортного контроля.
Ключевой вопрос, по всей видимости, состоит в том, кто и как трактует деятельность государства в сфере военно-технического сотрудничества. Если это внешнеэкономическая деятельность, то ее следует отнести к полномочиям правительства, если все же политическая — к полномочиям президента. Сторонники нынешней модели управления ВТС настаивают на том, что речь идет исключительно о внешнеполитической деятельности, включающей, кроме прочего, аспекты оборонной политики. Политически сильные государства за счет ВТС реализуют свои национальные политические и экономические интересы, Украине это пока не под силу, но геополитические реалии могут меняться… Сторонники президентской вертикали подкрепляют свои слова указом президента Украины № 913 от 27 августа 2003 года, который, по их убеждению, контрасигнации не подлежит и определяет ВТС как государственную внешнюю политику. Но это теория. Практика порой более сурова и менее предсказуема…
Системная бессистемность
Так ли важен шаг, предпринятый премьер-министром, чтобы вдруг говорить о каких-то кардинальных изменениях в отечественной системе ВТС? Вовсе нет. Тут — ничего нового. Тут все — по привычным маячкам. Основным движущим мотивом изменений, по крайней мере с 2002 года, является не совершенствование самой системы, а борьба между различными ее центрами за перераспределение даже не полномочий, а реального влияния. А общая разбалансированность «системы» выступает той константой, которая, как кажется, вполне устраивает всех игроков на этом поле.
Где, спросите, разбалансированность? Например, у нас любят рассуждать о военно-техническом сотрудничестве. Но сотрудничество — это как минимум двусторонний долгосрочный плановый процесс. В нашем случае (и этого нельзя не признать) речь идет об элементарной торговле оружием. В государстве даже отсутствует основополагающий нормативно-правовой акт в этой сфере — закон о военно-техническом сотрудничестве с иностранными государствами, который призван регулировать вопрос планирования, организации, распределения полномочий, координации и контроля ВТС. На сегодня не определены внешнеполитические приоритеты военно-технического сотрудничества Украины с иностранными государствами, следовательно, проводится активное и настойчивое, на самом высоком государственном уровне, лоббирование интересов Украины на существующих и потенциальных рынках вооружений.
Да, в стране указом президента Украины главным органом, ответственным за разработку единой государственной политики в сфере ВТС, определен комитет по политике военно-технического сотрудничества и экспортного контроля при президенте Украины. Но разработанную политику нужно реализовать путем координации действий всех участников ВТС — министерств и ведомств, предприятий-производителей, спецэкспортеров и т.д. Сам комитет в статусе совещательного и консультативного органа рычагов для этого не имеет. Тогда кто, какой орган или какое ведомство на уровне исполнительной власти этим занимается? Да, по сути, никто. Так, в положении о Министерстве промышленной политики записано, что оно осуществляет ВТС совместно с Министерством обороны, а у Министерства обороны — аналогичное в отношении Минпромполитики. Такое двухголовое равноправие от Украины малопонятно иностранному партнеру.
Виктор Ющенко, когда представлял в марте прошлого года нынешнего директора госкомпании Сергея Бондарчука, сменившего Валерия Шмарова, говорил о том, что «акцент должен быть сделан на производство, а не на реновации и капитальные ремонты». «Я ожидаю новой амбициозной политики», — сказал В.Ющенко, что дало повод инициировать появление проекта президентского указа о создании на базе «Укрспецэкспорта» корпорации, которой должны быть переданы практически все, скажем там, оборонно-экспортные заводы Минпромполитики и Минобороны. Эта инициатива была расценена как избыточно амбициозная — в частности, в том же Кабмине еще с Юлией Тимошенко во главе. Хотя это и не означает, что амбиция превращения «Укрспецэкспорта» в министерство ОПК похоронена окончательно. Правда, уже с другими исполнителями…
Но раз «Укрспецэкспорт» — не министерство ОПК, а торговый посредник, то он заинтересован в быстром обороте денег и, как следствие, ориентирован на конъюнктуру внешнего рынка. А эта конъюнктура в различных точках земного шара меняется быстрее, нежели стратегические интересы нашего государства по обеспечению собственной безопасности — в том числе и с максимальным использованием потенциала отечественной оборонки. Наш ОПК на 95% работает на экспорт, и пока ни одно правительство, бесцветное, оранжевое, бело-голубое, так и не обеспечило хотя бы 25—30-процентный гособоронзаказ для ключевых предприятий оборонки. А без внутреннего рынка наш ОПК не выживет. Но за это никто ответственности тоже не несет. Потому что уж слишком тяжел этот камень.
Что же касается непосредственно «Укрспецэкспорта», то и тут предостаточно нюансов во взаимоотношениях как с дочерними, так и с предприятиями, производящими оборонную продукцию и прибегающими к услугам государственного посредника. В связке «ГК «Укрспецэкспорт» — предприятие» цели у участников объективно разные. Для госкомпании — прежде всего получение максимальной прибыли, ориентация на годовые контрольные задания правительства по объемам продаж вообще. Поэтому ГК «Укрспецэкспорт» в наибольшей степени заинтересована в поставочных контрактах — и проценты есть, и риски поменьше. Совместные разработки с зарубежными государствами, в которых заинтересованы непосредственно заводы, в такую схему укладываются с трудом. И то, что «Укрспецэкспорт» пытается изыскивать ресурсы на финансирование отдельных проектов, — на самом деле ход вынужденный. Так как иначе торговать будет просто нечем.
Что, впрочем, не избавляет от рисков того, что поставленная инозаказчику продукция не вызовет нареканий. Как утверждал Александр Стеценко, занимавший должность замминистра обороны по вооружениям и возглавлявший ряд двусторонних комиссий по вопросам ВТС с зарубежными государствами, «поставка некачественной продукции военного назначения инозаказчику ведет не только к значительным экономическим, но и к политическим убыткам. А такие факты имели место при поставке бронетехники Заводом им. Малышева в Иорданию, вооружений в Объединенные Арабские Эмираты, Пакистан, Алжир, Саудовскую Аравию…». Но порой такие проблемы — просто от бедности, когда завод любым путем убеждает госпосредника, что способен сделать то, что оговорено.
В итоге доселе создаваемая система сдерживания и противовесов в рамках отечественного оружейного бизнеса теперь чем-то напоминает механизм с суетливо мелькающими шестеренками, зубья которых совпадают друг с другом вовсе не с первого раза, а по какой-то странной случайности. Это то, что и называется разбалансированностью. При этом одни осознанно извлекают дивиденды из различных «пробуксовок», а другие просто не способны или не хотят понять, что должно и может быть иначе. Решение Януковича здесь пока ничего не изменило. Все принятые решения в «оружейке» — как картинки в детском калейдоскопе. После каждого встряхивания они выкладываются в новое изображение, так и не выходя за рамки привычных границ.