Стратегия посткарантинной экономики должна строиться на прагматичном расчете - какая отрасль способна генерировать на каждую государственную гривню максимальную отдачу. Альтернативы аграриям, как это часто бывает в Украине, опять нет.
После окончания карантина, горизонт которого проступает все отчетливее, в Украине развернется своеобразная и не очень здоровая конкуренция.
Внешние проявления этой конкуренции мы увидим не сразу, а полноценно она проявится только к концу лета, когда представители бизнеса (безусловно, не все и не всякого) убедятся, что без вполне конкретной помощи, а только лишь за счет оборота и отложенного спроса они не смогут компенсировать катастрофу весенних месяцев.
Тогда и начнется она - межотраслевая борьба за господдержку.
В классическом издании Economics приводится хрестоматийный пример, в котором обществу в условиях ограниченных ресурсов приходится выбирать: производить ли ему больше масла или больше пушек. Так называемая guns and butter curve наглядно демонстрирует, что либо денег хватит на что-то одно, либо нужно жертвовать объемами того и другого.
Украине придется решать дилемму "маслопушек" уже в ближайшее время в рамках кампании по поддержке национальной экономики. То, что экономика в такой поддержке нуждается, не вызывает сомнений. Пандемия и карантинные меры лишь отчасти являются причиной этого, так как Украина вступила в экономический кризис еще до начала эпидемии. После того, как государство выполнит безусловно приоритетные в условиях внешней агрессии военные статьи бюджета, а также закроет назревшие из-за пандемии социальные и медицинские вопросы, оно будет располагать наверняка не очень большой в масштабах страны суммой для поддержки бизнеса, на которую будет множество претендентов.
И здесь правительству придется решать не только экономический, но и мировоззренческий вопрос: какой отрасли в условиях ограниченности ресурсов помогать в первую очередь?
Чтобы решить эту задачу, фокус нужно сместить с простого сопоставления "кто важнее - авиакомпании или фермеры, рестораторы или продавцы цветов" в плоскость "кто обеспечит более долгосрочный позитивный эффект". Цинично рассуждать "кому помогать выгодней", но на государственном уровне приходится действовать именно из таких соображений. При таком подходе принцип "кому сейчас хуже" не является определяющим.
Конечно, основной залог устойчивости экономики находится в реальном секторе. Способность быстро обеспечить внутренний рынок всем необходимым - от медицинских масок и аппаратов ИВЛ до продуктов питания и медицинской спецодежды - стала одним из факторов, благодаря которым Китай сначала победил пандемию, а затем постепенно начал экономическое восстановление, продавая эти товары на экспорт. Развитие внутренних индустрий и поддержка реального сектора всегда себя оправдывают, - это урок, который Украине предстоит очередной раз извлечь и сделать из него выводы, желательно, практические. Но даже если/когда это будет сделано, отдачу от мер по развитию реального сектора мы увидим не скоро просто в силу длительности инвестиционного цикла для таких проектов (это не означает, что их не нужно развивать). У нас же стоит задача поддержать экономику "здесь и сейчас".
Убежден, что по параметру отдачи на каждую вложенную государственную гривню в краткосрочной перспективе аграрному сектору сейчас нет равных.
Почему нужно поддержать именно АПК?
Прежде всего несколько слов о статус-кво.
Как и в целом в экономике, кризисные явления в АПК начали проявляться еще до пандемии. По итогам 2019 года был зафиксирован минимальный за последние годы прирост в сельском хозяйстве на уровне всего 0,1%, то есть фактически стагнация. Это тревожный симптом, и хотя АПК вряд ли ждет судьба промышленности, игнорировать его очень опасно. Также впервые за длительный период сократились капитальные инвестиций в АПК, которые уменьшились за прошлый год почти на 16% (суммарно сельское, лесное и рыбное хозяйства). Поголовье крупного рогатого скота сократилось на 5,7%.
"Средний" для АПК 2019-й и полноценно неблагополучный 2020-й, каким он наверняка будет, аграрная отрасль, благодаря запасу прочности, переживет. Главное - не допустить перетекания негативных последствий на 2021-й, и тут на сцене должно появиться государство.
Объективные факторы, побуждающие поставить сельское хозяйство на первое место в перечне получателей государственной помощи, следующие:
✓ Вес в национальной экономике. 14% ВВП и 40% в структуре валютной выручки - эти показатели сами по себе достаточный аргумент для того, чтобы обеспечить бизнесу, их генерирующему, максимальное содействие. Если исходить из политических соображений, то избирателей, может, и не будет волновать проседание урожая на 10–15 млн тонн, а вот ослабление гривни вследствие недополучения валютной выручки вряд ли пройдет незамеченным.
✓ Неблагоприятная внешняя конъюнктура на базовые для Украины номенклатуры. При цене нефти на уровне 30 долларов за баррель целесообразность производства этанола является риторическим вопросом. В США половина выращенной кукурузы традиционно идет на производство биотоплива, и сейчас эти объемы будут давить на мировой рынок. На рынок, на который Украина в прошлом сезоне поставила почти 30 млн тонн кукурузы. Обычное в кризис снижение спроса на мясо сокращает потребность в кормовых культурах, прежде всего в сое, которой Украина продает более 3 млн тонн в год. Также падает спрос на подсолнечное масло - вторую по значимости после зерновых товарную категорию в украинском аграрном экспорте.
✓ Неблагоприятные погодные условия. Давать прогнозы производства до окончания посевной кампании - дурной тон, но уже очевидно, что урожай будет существенно ниже прошлогоднего, и цепочка ежегодно обновляемых рекордов будет прервана. Запасы влаги в почве в три раза ниже прошлогодних и в некоторых районах фиксируются на уровне менее 50 мм. Днепр и несколько других рек достигли самого низкого уровня воды за последние сто лет. При самом неблагоприятном стечении обстоятельств мы соберем 55–60 млн тонн зерновых против 75 млн в прошлом году. Я слышал апокалиптические прогнозы, в которых фигурировала цифра 40 млн, и не верю в нее. Но само предположение говорит о том, что ситуация очень серьезная. Тут важно учитывать, что даже при среднеблагополучном для отрасли результате ситуация в самих хозяйствах может очень разниться и варьироваться в зависимости от того, насколько повезло с дождями, от "нормально" до "катастрофа".
✓ Стресс-фактор в виде рынка земли. Даже в отсроченном и усеченном виде эта реформа создает дополнительную финансовую нагрузку на сектор. Исходя из лимита 100 га в одни руки, на их выкуп необходимо около 200 тыс. долл. - существенная сумма для фермерских хозяйств, аккумулировать которую они начнут уже сейчас, чтобы успеть к 1 июля 2021 года. Эти деньги вместо того, чтобы быть направленными на преодоление последствий карантина/засухи и на развитие, будут вынуты из оборота и положены под матрасы. Помимо финансовых, в контексте рынка земли могут возникнуть и юридические проблемы, если в отрасли появятся (а они появятся) "пираньи", чей заработок будет строиться на формировании шахматок или "откусывании" части земельного банка устоявшихся игроков. Антидот для этого риска - четкие правила консолидации, но пока игрокам рынка его не предложили.
Безусловно, можно найти сектора, дела в которых обстоят куда хуже. Сервисная индустрия, к примеру, легла почти вся. Но поддержка малого бизнеса - это, скорее, социальный вопрос, и, исходя из этого, она и должна предоставляться. Лучший способ помочь небольшим предпринимателям - как можно скорее дать им возможность возобновить работу, а пока это невозможно, обеспечить гарантированный доход на уровне минимальной зарплаты.
Подход к поддержке сверхкрупных отраслей, генерирующих приток валютной выручки, должен быть другим - системным и осуществляться на другом уровне.
Усилия должны быть сфокусированы на недопущении банкротств как можно большего количества агрохозяйств, независимо от их масштаба и такого традиционно приоритетного при предоставлении дотаций параметра, как количество созданных рабочих мест. Учитывая, что все перечисленные выше проблемы отрасли сводятся, как правило, к недостатку или сокращению оборотных средств и ими же и решаются, то адекватным ответом на этот запрос является запуск эффективной программы льготного кредитования.
Старые добрые короткие кредиты, у которых государство компенсирует часть процентной ставки и которые позволят отрасли не потерять в игроках и объемах в кризисный период. А государство при этом через год получает сохранение/рост объемов производства и, как следствие, - экспорта и не получает увеличение количества официальных безработных.
Стимулирование переработки - это тренд, о котором говорят уже лет десять и в рамках которого достигнуты определенные успехи. Часто под переработкой подразумевают линейный тезис "продавать не пшеницу, а макароны", но на самом деле, если воспринимать АПК как целостную систему, то сектор животноводства уже является производством 2.0, потребляя и перерабатывая продукцию растениеводства. Безусловно, глубину переработки можно и нужно увеличивать, в том числе через архитектуру программ государственной поддержки, путем введения льгот для переработчиков и предоставления целевых доступных займов.
Государственное содействие в поиске новых рынков. Внешняя конъюнктура спроса быстро меняется и требует такой же скорости трансформации предложения. Производители и сами пристально следят за торговыми трендами, но на уровне торговых миссий и посольств такая работа более эффективна и позволяет комплексно продвигать продукцию made in Ukraine. Кроме того, последствия пандемии, скорее всего, активизируют международную гуманитарную деятельность в сфере продовольственной безопасности, и украинские сельхозпроизводители могут стать активными участниками таких тендеров.
Залить отрасль дешевыми деньгами, вернуть фермерам их миллиард, сохранить запущенные ранее программы поддержки долгосрочных проектов в животноводстве и садоводстве, усилить международное промо, проанализировать финансовое положение аграриев в конце года и, возможно, скорректировать в очередной раз (для разнообразия - по объективным причинам) дату запуска рынка земли - именно в таком порядке стоит выстроить приоритеты.
Сельское хозяйство - это подушка безопасности для всей экономики, и нельзя допустить, чтобы она сдулась.
Можно ли не поддерживать АПК?
Да, конечно. Up to you.
Государству доступны три варианта стратегии поведения в агропромышленном комплексе.
Первый: государство берет на себя роль Большого брата со всеми присущими этому статусу полномочиями и ответственностью за происходящее в отрасли.
Периодически чиновники демонстрируют фантомные боли и тоску по плановой экономике, - актуальное их проявление можно увидеть в недавно озвученной идее чипования всей сельхозтехники в стране и контроля над собранным урожаем.
Госконтроль где бы то ни было представляется возмутительной идеей, к тому же исторический пример и сомнительная рентабельность колхозов не слишком вдохновляют. Тем не менее отдельные элементы такой модели могут быть полезными и здравыми. В США, которые принято считать эпицентром свободы предпринимательства, для того чтобы претендовать на государственную поддержку, нужно соблюсти ряд недискуссионных требований USDA. То есть формально никто ни в чем фермера не ограничивает, но послушание оплачивается.
В украинских реалиях внедрить командную модель в АПК будет сложно. Во-первых, ничего личного, но есть сомнения в менеджерских способностях нынешней команды эффективно управлять такой махиной, как украинское сельское хозяйство. Во-вторых, чтобы грамотно рулить отраслью, нужно опираться на четкие данные о ее деятельности, а государство своими руками сделало себя "незрячим", ликвидировав управления АПК в рай- и обладминистрациях, которые аккумулировали данные о состоянии посевов, структуре, поголовье животных, отменив дерегуляционной гильотиной многие процедуры, позволявшие собирать и накапливать информацию об экономической активности в сельском хозяйстве. Уверен, что отсутствие этой информации нас еще догонит, причем, как обычно бывает, в самый неподходящий момент.
Также есть риск, что в модели "регулирование и ответственность" государство может слишком увлечься первой составляющей и проигнорирует вторую, которая предполагает и поддержку, и субсидирование, и протекционизм, и непопулярные в глазах внешних партнеров действия наподобие ограничения импорта или курса на отказ от торговли сырьем. Зато можно не сомневаться, что пышным цветом расцветут проверки, отчетности и начнут плодиться контролирующие органы с широким перечнем полномочий.
Второй - полная противоположность предыдущему, командному, варианту - предполагает самоустранение государства и свободу творчества для бизнеса.
"Невидимая рука" рынка как основной инструмент самоуправления аграрной отраслью - скорее, утопия, так как в чистом виде не встречается ни в одной стране мира. Не просто не мешать, но никак не регулировать сельское хозяйство - вряд ли достижимая цель даже в самых либеральных государствах ввиду базовой потребности, которую закрывают продовольственные товары.
На практике такая политика невмешательства означает, что при росте мировых цен трейдеры вывозят то количество урожая, которое посчитают нужным и которое успели законтрактовать, и в принципе не могут услышать фразу "квотирование экспорта". Пекари не ссылаются на социальную значимость хлеба и не требуют поставок дешевой муки, - они конкурируют за продовольственную пшеницу наравне с транснационалами и не стесняются повышать цены на хлеб, когда сырье дорожает. Правительство демонстрирует крепкие нервы и не видит трагедии в том, что условный "Украинский" подорожал на 15 копеек. А потребители при этом понимают, что продукты стоят ровно столько, сколько они стоят, и не ожидают, что президент лично разберется с ценой на гречку в отдельно взятом супермаркете в районном центре.
Соблюдение севооборота, снятие плодородного слоя почвы, контроль за содержанием гумуса отдаются полностью на откуп землепользователю из тех соображений, что земельный участок - это прежде всего частная собственность, а не национальное достояние и уж тем более не "матінка".
Скажем честно: такую картину представить нелегко не только в Украине, но особенно в ней. К тому же агросфера у нас объективно достаточно либерализована, и на некоторых участках, например в части ветеринарного контроля, есть люфт для ужесточения правил.
Третий - вариативность подходов.
Сенсации не будет - комбинированная система все еще остается самой оптимальной и наименее болезненной для всех стейкхолдеров. У бизнеса есть свобода действий, но не безграничная и не допускающая злоупотреблений. Общество живет в рыночной экономике и в целом довольно этим, но знает, что если что, то государство вмешается и наведет порядок.
По этому пути шел в 2016–2019 годах Кабмин, в котором работал я, - мы понимали, что бизнесу видней, чем ему заниматься, но пытались балансировать отраслевую хозяйственную деятельность с нуждами потребительского сектора. Происходило это не по указке сверху (сомневаюсь, что такой диктат в принципе возможен), а путем реализации профильных программ господдержки. То есть если нас как государство не устраивает сокращение поголовья КРС и рост импорта молочной продукции, то мы готовы за счет бюджета повысить интерес бизнеса к этим направлениям, например, компенсируя часть инвестиций или предоставляя доступные кредиты.
При такой модели приоритетом остается обеспечение внутреннего рынка, но с учетом макроэкономических интересов государства. Эта цель находила полное понимание со стороны участников рынка. На практике ее реализация означает, к примеру, что государство и зернотрейдеры согласуют на старте сезона допустимые объемы экспорта зерна, и затем компании не выходят за них, а Кабмин, со своей стороны, воздерживается от резких движений и даже заявлений о возможных ограничениях экспорта.
Это самый разумный формат сотрудничества государства и аграрного бизнеса, основным недостатком которого является то, что он не предполагает популизма. Это снижает его популярность в глазах некоторых политиков. В нынешних условиях, когда государства, переживающие стресс в карантинной или посткарантинной экономике, все дальше отходят от принципов либерализма, этот формат в Украине должен быть усилен приемлемой порцией протекционистских мер.
Украина мечется между этими тремя вариантами, периодически впадая в крайности и не придерживаясь хоть какой-то последовательности и системной государственной политики. Даже закон о рынке земли не дал ответа на вопрос: какой аграрный уклад мы строим и что хотим видеть в сельской местности через десять лет, и должна ли она, эта сельская местность, в принципе сохраниться? В таких условиях сельское хозяйство существует автономно, и даже его участники могут не иметь точек соприкосновения не только с государством, но и друг с другом, так как не имеют общего видения будущего - своего собственного, отраслевого и страны в целом.