Презентуя на этой неделе свое видение Конституции президент Виктор Ющенко выразил убеждение, что предложенные им изменения — последние шаги, которые ликвидируют остатки административного тоталитарного устройства в конституционном строе Украины. Но предварительный анализ законопроекта свидетельствует об обратном. Предлагаемые изменения фактически закрепляют в Украине президентскую республику, наделяя президента огромными полномочиями. Управление государственными делами будет сконцентрировано в руках президента и сенаторов, наделяемых монаршими полномочиями. Конституция от Ющенко — обычная олигархия — режим, при котором власть (политическая, экономическая и пр.) принадлежит ограниченному кругу лиц. Попробуем кратко проанализировать основные положения этого документа.
Президент
Несмотря на уверения в том, что реформа будет сбалансированной, внесенный законопроект значительно расширяет объем полномочий президента (раздел V). Глава государства, как и в действующей редакции Конституции, остается гарантом обеспечения суверенитета, территориальной целостности и безопасности государства, соблюдения Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ст. 112). Но при этом президенту предоставляется право, например, на отмену актов Кабинета министров после консультаций с премьер-министром, назначения на должности и освобождения от с должностей генерального прокурора, а также председателя Службы безопасности, председателя Национального бюро расследований Украины, руководителей других государственных органов, осуществляющих досудебное следствие, главы Службы внешней разведки Украины (ст. 118). Кроме этого, президент предлагает наделить его правом предоставлять государственным учреждениям в сферах образования, науки, культуры статус национальных и правом назначать на должности и освобождать от должностей руководителей таких национальных учреждений.
Вряд ли уверения президента в том, что предложенные изменения являются ограничением полномочий президента, смогут найти поддержку у политиков и народа, поскольку заявления об отказе от значительного объема полномочий, которыми сейчас обладает президент, остались только декларациями.
Президент, в понимании Ющенко, сможет фактически руководить правительством через механизм внесудебной отмены его актов, руководить всеми силовиками государства, досрочно прекращать полномочия парламента в случаях... в любых случаях, которые покажутся президенту достаточными для его роспуска (ст. 103). Конкретных оснований для досрочного прекращения полномочий палаты депутатов, кроме несформирования правительства (ст. 128), проект, в отличие от действующей Конституции, не содержит. Представляете эти безграничные возможности! А как приятно будет руководить судейским корпусом! Но об этом позже.
Согласно положениям проекта изменений в Конституцию, президент утрачивает следующие полномочия:
право на внесение в ВР предложений по кандидатуре премьер-министра, но при этом расширяя свои полномочия относительно практически ничем не ограниченного права в любое время распустить палату депутатов (ст. 118);
право на ПРИОСТАНОВЛЕНИЕ актов КМУ и отмену актов Совета министров Автономной Республики Крым, наделяя себя в то же время правом ОТМЕНЯТЬ акты КМУ (ст. 118);
право на внесение в Верховную Раду представлений относительно кандидатур министров МИД и МО;
право на назначение на должности и увольнение с должностей глав местных государственных администраций, при этом в АРК, областях, городе Киеве, городах, приравненных по статусу к области, вводится институт глав государственных администраций, которые назначаются на должности и увольняются с должности президентом (ст. 166);
упраздняется институт контрассигнования актов президента Украины премьер-министром.
В целом этот раздел напоминает известную речь Попандопуло из «Свадьбы в Малиновке», и действительно — раздел этот президента не обделяет.
Парламент
Верховной Рады больше не будет. Вместо этого планируется образовать Национальное собрание в составе двух палат — сената и палаты депутатов (раздел IV Конституции). По замыслу президента, общий состав палаты депутатов должен включать триста народных депутатов, избираемых сроком на четыре года. В состав сената входят по три сенатора, избираемые сроком на шесть лет в Автономной Республике Крым, каждой области, городе Киеве, в городах, по статусу приравненных к области. В сенат также входят сенаторы, которыми пожизненно становятся по окончании полномочий президенты (ст. 86).
Идея преобразования Верховной Рады в двухпалатный парламент еще в 2003 году предлагалась в то время президентом Л.Кучмой. Тогда, находясь в оппозиции, Ющенко подверг его инициативу жесткой критике. Подверг критике и забыл. Нынешняя мотивация такого шага со стороны уже президента Ющенко, обосновываемая повышением таким образом ответственности и качества законодательства и усилением представительства регионов в парламенте, выглядит абсолютно неубедительной и реально не может достичь подобной цели. Наоборот, создание двухпалатного парламента предлагаемым президентом образом только усложнит систему государственного управления, процедуру принятия законов, приведет к противостоянию как внутри Национального собрания, так и между ветвями власти. Рассматривать вопрос целесообразности введения двухпалатного парламента можно только после ряда реформ, в частности после реформы местного самоуправления, а также после преодоления кризисных явлений в экономике и после реформы судебной системы. В таких обстоятельствах предлагаемая президентом модель деятельности парламента не сможет ни улучшить законодательную деятельность, ни преодолеть политическую коррупцию в парламенте.
Если объяснить просто, то у представителей регионов остается одно право — принимать законы. Их принятие или уничтожение — это прерогатива закрытого клуба олигархов-сенаторов. Не угодили представители регионов — до свидания.
Норма об обязательности предоставления статуса сенатора бывшим президентам Украины вообще похожа на попытку трудоустроиться в будущем. Не дорогой ли ценой этого хочет Ющенко?
Довольно спорным и ограничивающим права граждан выглядит нововведение о запрете баллотироваться гражданам Украины, которые во время выборов являются военнослужащими, занимают должности судьи, прокурора, следователя, уполномоченного Национального собрания Украины по правам человека, председателя, члена Счетной палаты, председателя, другого члена Центральной избирательной комиссии Украины, члена Высшего совета юстиции, другие определенные законом государственные должности (ст. 77). Общепризнанной является практика внедрения механизма запрета совмещения отдельных должностей, и гражданин не может быть ограничен в реализации права быть избранным в какой-либо орган власти.
Кабинет министров
Довольно странными выглядят нормы полномочий Кабинета министров (раздел VI). Фактически предлагается закрепить за правительством полномочия только относительно возможности образования, реорганизации и ликвидации министерств, других центральных органов исполнительной власти, назначения на должности и увольнения с должностей по представлению премьер-министра руководителей центральных органов исполнительной власти, не являющихся членами Кабинета министров, и право отмены актов министерств, других центральных органов исполнительной власти (ст. 131). В таких обстоятельствах правительство фактически превращается в карманный механизм обеспечения деятельности президента. Президент предлагает изменить порядок формирования Кабинета министров на такой, при котором президент Украины поручает политической партии, получившей по итогам выборов в палату депутатов наибольшее количество депутатских мандатов, сформировать и внести на рассмотрение палаты депутатов предложения о персональном составе Кабинета министров. Если в течение 20 дней такое поручение не выполняется, то право сформировать Кабинет министров предоставляется политической партии, получившей по итогам выборов в палату депутатов второе по численности количество депутатских мандатов. Если это не происходит, то премьер-министра назначает президент (ст. 128).
Сложно понять, зачем государству такой «кукольный» Кабинет министров по замыслу Ющенко, и какого эффекта можно ожидать от его деятельности.
Судебная власть
Предложения о реформировании судебной власти (разделы VII—VIII) заключаются прежде всего в декларативном гарантировании гражданам права на справедливый суд (такой суд создает президент, и даже судебные округа тоже определяет президент). Президент предлагает в некоторых случаях осуществлять правосудие выборными мировыми судьями. Но, несмотря на изложенное выше, всех судей, кроме судей Верховного суда Украины и судей высших специализированных судов, назначает на должность и освобождает от должности президент Украины, хоть и по представлению Высшего совета юстиции. Также каждого из 18 судей Конституционного суда Украины сенат сможет назначить только по представлению все того же президента. Следовательно, в подобной ситуации разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную вообще носит чисто символический характер, а президент получает реальные рычаги влияния на судебную ветвь власти. Человек, ставший президентом благодаря решению суда, не забыл и никогда не забудет о важности контроля над судебными органами.
Регионы
Децентрализация власти как была мечтой, так ею и останется. Предложенные президентом изменения в системе местного самоуправления (раздел IX) всего лишь озвучены им как децентрализация властных полномочий. Предполагается, что представительным органом местного самоуправления является совет общины. При этом депутаты совета общины, а также ее председатель избираются сроком на четыре года. Депутатом совета и председателем общины может быть избран представитель этой общины. Органами местного самоуправления, представляющими общие интересы общин, являются районные, областные советы, их исполнительные комитеты. Однако по-прежнему в Автономной Республике Крым, областях, городе Киеве, городах, приравненных по статусу к области, продолжают действовать главы государственных администраций, назначаемые на должность и освобождаемые от должности президентом Украины. Таким образом, на местном уровне остается двоевластие, исключающее обеспечение эффективной работы власти на местах, а права территориальных общин всецело зависят от воли президента.
Также Конституцией предусматривается, что использование существующих военных баз на территории Украины для временного пребывания иностранных воинских формирований возможно на условиях аренды в порядке, определенном международными договорами Украины, ратифицированными Верховной Радой Украины (п. 14 Переходных положений). Совершенно очевидно, что в который уже раз вопрос базирования Черноморского флота РФ будет использован определенными силами в Украине для политического шантажа Российской Федерации.
Предложенный проект, по мнению Ющенко, утверждается гражданами на всеукраинском референдуме. Понятно, что ни парламентом, ни гражданами он утвержден не будет, но многократно и тщательно будет изучен политиками, учеными, политологами. Каждый из читателей будет изучать этот текст с разной целью: защитить, критиковать, цитировать... Но, убеждена, всех объединит одно: никто не захочет жить в стране, описанной Ющенко в его проекте.