Юрий Якименко |
В странах развитых демократий политические партии являются основой политической системы. Именно через них социальные группы реализуют свои политические интересы. Иное дело Украина, где партий больше сотни — попробуй сделай правильный выбор. Причем активность свою они проявляют аккурат перед выборами, надеясь получить свой кусок парламентского пирога.
С другой стороны, ничего лучшего для политики (впрочем, как и для общества), чем партии, в мире не придумано. Поэтому скептикам ответим — сегодня украинские партии имеют реальные шансы стать действенным институтом политической жизни, завоевать доверие граждан.
Отметим лишь ключевые моменты. Проведение политической реформы предполагает, что парламентская коалиция (либо партия, набравшая большинство голосов на выборах) получит право на формирование правительства, по формуле «управляй — и неси ответственность». Длительные баталии вокруг пропорциональной системы выборов в Верховную Раду оставляют надежду на реализацию этого проекта, что, без сомнения, будет стимулировать деятельность партийных структур. И наконец, в парламенте образовалась группа партий-старожилов, которые уже неоднократно оказывались на парламентском олимпе. Показателен и факт дискуссии (пока лишь среди политической элиты) о возможном бюджетном финансировании наиболее влиятельных партий.
Впрочем, большинство партий сейчас озабочены проблемой выживания. Им приходится доказывать Министерству юстиции, что они существуют не только на бумаге. Так что партийная жизнь кипит. И во многом сейчас определяются новые горизонты украинской многопартийности. Будущее партий зависит от их выбора, сделанного сегодня.
Партийная жизнь или ликвидация «по закону»
Вот мы и дождались первых ощутимых результатов действия Закона «О политических партиях». Процесс, как говорится, «пошел» 19 мая, когда Верховный суд Украины удовлетворил первое представление Министерства юстиции Украины об аннулировании регистрационных свидетельств двух партий с «экзотическими» названиями — Партии Сознания третьего тысячелетия и Прогрессивно-автомобильной партии Украины, что фактически означает их ликвидацию (на сегодня ликвидированы уже 13 партий). Эти партии не смогли в отведенный законом о партиях срок — в течение года после парламентских выборов — создать и зарегистрировать свои областные, городские, районные организации в большинстве областей Украины, Крыму, Киеве и Севастополе. Если Министерство юстиции вместе с Верховным судом не будут сбрасывать темп, то к концу года партий у нас будет примерно вдвое меньше, чем в начале (а тогда их было 123).
Кстати, именно наличие множества «диванных партий», насчитывающих в своих рядах до сотни членов, было главным поводом для критики украинской многопартийности. Только ленивый политолог или журналист не подсчитывал, иронизируя, количество коммунистических, социал-демократических, христианских или «зеленых» партий на душу населения.
Президент Украины неоднократно использовал такую ситуацию как повод для заявлений о слабости украинских партий, мотивируя этим свое неприятие закона о выборах по партийным спискам. Л.Кучма также настаивал на внесении в Закон «О политических партиях в Украине» более жестких условий регистрации новых партий, а также на перерегистрации на этих условиях ранее зарегистрированных партийных структур.
Итогом столкновения жесткой позиции Президента и более либеральной — представителей парламента (в том числе и нынешнего министра юстиции В.Лавриновича) стал ныне действующий Закон о партиях. К слову, его принятие было одним из требований к Украине при вступлении в Совет Европы в 1995 г., и на выполнение этого требования ушло шесть лет…
Можно спорить о том, содействовал ли закон о партиях становлению в Украине действительно влиятельных и мощных политических партий, но одно можно сказать точно. Закон поставил заслон на пути развития «мелкопартийности», позволил очиститься от фиктивных партий, стимулировал объединение близких по духу мелких партий в более крупные.
Так, с момента вступления в действие Закона о политических партиях (апрель 2001г.) в Украине было создано всего 7 новых политических партий, тогда как с 1997-го по 2000 г. их количество почти удвоилось — с 54 до 107. Кроме того, с апреля 2001 г. мы были свидетелями нескольких реальных объединительных процессов, в отличие от существовавшей ранее практики, когда вместо двух объединяющихся партий получали не одну, а три. Так, УКРП присоединилась к «Батьківщине», МБР — к НДП, слились УРП и УНП-«Собор». Хотя были и безуспешные попытки (притча во языцех — длящийся до сих пор процесс объединения «ветвей» ранее единого Народного Руха Украины).
В наших условиях все эти последствия действия закона можно оценивать позитивно. По крайней мере, можно с уверенностью говорить о том, что они соответствуют настроениям граждан. Об этом свидетельствуют данные социологических исследований, проведенных Центром Разумкова. Так, из 46,6% граждан, признающих необходимость многопартийности в Украине, больше половины (54,9%) считают, что в стране должно быть до 5 партий, практически каждый четвертый (24,9%) — что партий должно быть от 5 до 10, каждый десятый (9,3%) — от 10 до 20, 2,6% — от 20 до 100. И только 1,8% сторонников многопартийности считают нормальным, когда в стране более ста партий. То есть столько, сколько их существует в Украине, начиная с 2000 г.
Партийный портрет на фоне общества
По данным социологов Центра Разумкова, только каждый двадцатый избиратель считает, что партии служат его интересам. Более половины (55,7%) отводят партиям роль выразителей интересов финансовых и бизнес-структур, 45,6% считают, что партии «работают» на партийных лидеров. Почти треть опрошенных (31,5%) придерживается мнения, что партии служат интересам государственного аппарата (сумма ответов превышает 100%, поскольку респондентам предлагалось дать все возможные варианты ответа).
Таким образом, большинство избирателей рассматривает политические партии как структуры, созданные для реализации частных или корпоративных интересов. Причем стоит отметить, что после парламентских выборов 2002 г. это «большинство» заметно возросло. Только немногие граждане (5%) видят в партиях выразителей их собственных интересов.
При таких ответах не стоит удивляться, что 38,9% граждан не считают многопартийность в Украине необходимой, тогда как в 1994 г. эта цифра была на четверть меньше. Значит, менее чем за десять лет 10% взрослых граждан разочаровались в многопартийной системе. Казалось бы, не так и много. Хотя, с другой стороны, — это более 3,7 миллиона наших соотечественников, для которых партии перестали представлять какой-либо интерес. Так же не удивительно, что партии пользуются наиболее низким доверием граждан, по сравнению с другими общественными и политическими институтами, — Церковью, общественными организациями, профсоюзами, отечественными и зарубежными СМИ. Так, в апреле 2003г. политическим партиям полностью или частично доверяли всего 14,5% граждан, тогда как не доверяли — 73,1%.
В значительной мере партии сами «заслужили» подобное отношение граждан. Первое и главное — это проблема невыполнения предвыборных обещаний. Никакой ответственности перед избирателями за свои обещания, кроме моральной, партии не несут, а совестью обременен не каждый.
Вот и получается: один известный избирательный блок обещал повысить уровень реальных доходов населения в полтора раза и создать полтора миллиона рабочих мест, а теперь в парламенте невозможно найти даже его название. Партии, входившие в этот блок, вроде бы к его обещаниям уже отношения не имеют. По крайней мере, после распада фракции «Единая Украина» ни одна из партий — членов блока не взяла на себя публичную ответственность за выполнение его предвыборной программы.
Оппозиционные партии в этом отношении более «совестливы». По крайней мере, их фракции в парламенте пока существуют (хотя часто это и не от них зависит) и от своих предвыборных обещаний они не открещиваются.
Хотя, говоря цинично, это и понятно. Оппозиции приходится обращаться к своим избирателям за поддержкой, призывать к участию в митингах, демонстрациях и т.п. А «партиям власти» народ, по большому счету, ни к чему — власть и так самодостаточна (по крайней мере, до следующих выборов либо очередного «всенародного обсуждения» чего-то сверхважного).
Отсутствие должной информации о деятельности партий в парламенте (а именно эта деятельность является для них основной) усиливает и без того негативное отношение к ним. В итоге — деятельностью фракций парламентского большинства не удовлетворены 65% граждан, оппозиции — 55,1%.
Эти цифры приведены не только и не столько для того, чтобы бросить камень в «партийный огород». Во-первых, низкий уровень доверия к партиям в значительной степени обусловливается отношением граждан к власти, политике и ко всему, что с ней связано. Иначе и не может быть в государстве, где действия центральных властных институтов — Президента, парламента и правительства — полностью поддерживают 6—8% граждан.
Во-вторых, от того, что партии не пользуются доверием большинства граждан, они не перестают быть важным политическим институтом, без которого демократия функционировать не может. И им нельзя отказывать в том, для чего они созданы. Поэтому говорить, что партиям нельзя доверять те или иные функции (например, формировать парламент на выборах по партийным спискам, парламентское большинство и правительство) по причине низкого доверия к ним — это примерно то же, что отказывать Президенту или Верховной Раде в праве выполнять свои функции по аналогичной причине.
Кроме того, около 13 лет формального существования многопартийности в Украине (с момента регистрации в 1990 г. первой «некоммунистической» партии — УРП) не прошли даром. Так, в украинском парламенте уже сформировалось довольно устойчивое «ядро» политических партий, представленных там на протяжении нескольких созывов подряд (прежде всего, КПУ, СПУ, НРУ, СДПУ(о), НДП).
Три из четырех последних глав правительства во время пребывания в этой должности оставались лидерами политических партий (В.Пустовойтенко, А.Кинах, В.Янукович). Лидерами партий являются у нас председатель Национального банка Украины, глава администрации Президента, руководитель Госкомитета по телевидению и радиовещанию. Впрочем, справедливости ради отметим: ни одна из партий так и не понесла реальной политической ответственности за деятельность своих лидеров. Партии как бы отдельно, а их представители во власти — отдельно.
В целом около двух десятков политических партий смогли более-менее укорениться в обществе: одни — в роли реальных выразителей интересов социальных групп, другие — как политические инструменты мощных экономических групп либо региональных бизнес-элит. Наличие такого рода партий, конечно, отнюдь не приближает нас к Европе. Однако и это явление мы должны понимать и принимать, поскольку оно — производная процессов первоначального накопления капиталов и передела собственности.
И сегодня, говоря о том, есть ли в Украине партии, готовые взять власть (то есть выиграть парламентские выборы и сформировать правительство), можно ответить по-ленински: «Есть такие партии!». Другое дело, чьи интересы они будут реализовывать, находясь у власти, но это уже — результат выбора граждан.
Беспартийная власть — власть безответственная?
Будет ли завтрашняя партийная власть отличаться от сегодняшней, беспартийной, в лучшую сторону? Вопрос сложный, поскольку, как говорилось, партия партии рознь. Но одно можно сказать точно: хуже, чем сегодня, вряд ли будет. Главный позитив партийной власти состоит в том, что эта власть перестанет быть анонимной, обезличенной, а принцип ее формирования станет прозрачным и понятным для общества.
После того, как парламент будет полностью сформирован партиями, а парламентское большинство станет формировать Кабинет министров, гражданам будет ясно: при власти у нас, например, коалиция партий А, B и C. И если правительство не выполнит предвыборные обещания этих партий повысить зарплату в два раза, то после следующих парламентских выборов новое правительство сформируют уже партии X, Y и Z. Тогда не нужно будет выдумывать «украинский велосипед» для того, чтобы провести грань между партиями власти и партиями оппозиции.
Все станет на свои места: вошли в правительство — тогда вы власть, и будьте добры, голосуйте за правительственные законопроекты, отвечайте за своих министров. Не вошли — вы в оппозиции, боритесь за то, чтобы занять место власти, и вам только в страшном сне может присниться, что вы случайно поддержали программу «чужого» Кабинета министров (как это произошло с некоторыми нашими оппозиционерами).
Рискнем предположить, что если общепринятая в демократических странах схема будет выстроена в Украине, то через несколько парламентских выборов партии уже не будут восприниматься избирателями как нечто совершенно необязательное. А при наличии положительных результатов деятельности их представителей у власти будет расти и уровень доверия граждан к конкретным партиям.
Сейчас, кажется, самый подходящий момент для того, чтобы провести необходимые изменения и дать партиям шанс доказать, что они соответствуют своему предназначению. Президент провозгласил политическую реформу, предполагающую, по его словам, переход к модели парламентско-президентской республики. А, перефразируя слова героя бессмертного фильма Л.Гайдая «Кавказская пленница», «парламент без партий — все равно что брачная ночь без невесты».
Однако возникает вопрос: насколько такая политическая система нужна власти? Законопроект об изменениях в Конституцию, внесенный Президентом в парламент, декларирует принцип участия парламентского большинства в формировании правительства. Хотя более детальное изучение этого документа свидетельствует о наличии в нем многих «подводных камней» и откровенных ловушек.
Так, неоднозначным и вряд ли приемлемым с точки зрения перехода к парламентско-президентской республике является предложение о разделении министров на «черных» и «белых» (т.е. тех, кого назначает парламент, и тех, кого назначает Президент). А продление пенсионного возраста судей Конституционного и Верховного судов в наших условиях может быть расценено как закамуфлированная политическая «взятка».
Из президентского законопроекта почему-то исчезли нормы действующей Конституции об избрании депутатов на основе общего, равного и прямого избирательного права путем тайного голосования, о возможности депутатского запроса непосредственно Президенту. Впрочем, так же неожиданно возникла норма о том, что глава государства назначает руководителей всех (!) центральных органов исполнительной власти (кроме случаев, определенных Конституцией), которые не входят в состав Кабинета министров. По крайней мере, может идти речь о подчинении главе государства председателей Антимонопольного комитета, Фонда госимущества, Службы безопасности и, возможно, Государственной налоговой администрации (что, впрочем, и сделал недавно Президент, исключив из процесса назначения руководителя налоговой администрации премьер-министра).
Особое недоумение вызывает настойчивое желание главы государства провести выборы во все органы власти и местного самоуправления в один год. Рискнем предположить, что такое нововведение может полностью исключить один год нашей жизни из социально-экономического развития страны, поскольку власть уж точно будет заниматься выборами, политикой, а отнюдь не экономикой.
Впрочем, такое желание многие объясняют политическими интересами Президента. Очевидно, что в случае принятия таких конституционных изменений вполне могут найтись 226 депутатов, готовых определить срок проведения одновременных выборов обычным законом (сейчас сроки выборов определяет Конституция). Вряд ли эти народные избранники будут сокращать срок собственных полномочий. Поэтому вполне возможно проведение одновременных выборов и в 2006 г., а возможно и в 2007 г., что влечет за собой автоматическое продление полномочий действующего главы государства.
Оценить реальные намерения власти относительно политической реформы можно также исходя из отношения к закону о выборах по партийным спискам, поскольку такие выборы в наших условиях являются реальным механизмом осуществления политической ответственности партий.
Как известно, Президент категорически не воспринимает идею перехода к выборам всего состава парламента по партийным спискам. Для обоснования такой позиции в последнее время чаще всего приводится аргумент о необходимости обеспечения представительства интересов регионов. Однако эти интересы можно обеспечить, приняв закон, предусматривающий региональные партийные списки. Как говорится, было бы желание.
На самом деле выборы в одномандатных округах выгоднее для власти тем, что существует гораздо больше способов влияния на их результаты, чем при голосовании за партийные списки. Последний пример — результаты парламентских выборов 2002 г. По партийным спискам оппозиция набрала свыше 57% голосов, тогда как провластные партии и блоки — втрое меньше. Зато на выборах «мажоритарщиков» в лидеры вышел блок «За Единую Украину!» По свидетельствам некоторых кандидатов, в одномандатных округах существовала конкуренция за право быть поддержанным местной администрацией.
Таким образом, выступая против закона о выборах по партийным спискам, глава государства тем самым выражает неуверенность в способностях партий, представляющих власть, на равных конкурировать с оппозицией.
Представители пропрезидентских партий (в частности, СДПУ(о), НДП, АПУ) неоднократно заявляли о необходимости перехода к выборам всего парламента по партийным спискам. И некоторые из них (фракция АПУ и часть НДП) даже пошли против воли Президента, проголосовав за соответствующий законопроект 17 апреля. Не хватило для его принятия голосов фракции СДПУ(о), на сегодня наиболее массовой, структурированной и организованной партией среди пропрезидентских сил. А жаль. Если бы решимость объединенных социал-демократов тогда победила, то сегодня всем партиям можно было бы спокойно ждать парламентских выборов 2006 г., готовить своих кандидатов в премьеры и министры.
Но если даже партийная составляющая власти не готова приложить достаточно усилий для своего же блага, то что говорить о беспартийной части этой власти? Последняя вспоминает о партиях только перед выборами. Что говорить, если формально существующий до сих пор Всеукраинский политический консультативный совет при Президенте, в который входили лидеры основных партий, не собирался уже более трех лет…
Впрочем, иногда власть подвергается интенсивной инфекции «партизации». Связано это, как правило, с пребыванием того или иного партийного лидера на властном олимпе. Тогда мы видим массовый приход чиновников в партию, как это было с НДП или Партией регионов. Процесс этот нестабильный и зачастую имеет «реверс» — через какое-то время беспартийная власть начинает бить по своим партийным коллегам.
Волны «департизации» накатывают на центральные или местные органы исполнительной власти в основном тогда, когда тот или иной партийный лидер выпадает из властной обоймы. Отставка В.Шевчука, представлявшего в нынешнем Кабинете министров Народно-демократическую партию, — наглядный и печальный пример отношения главы государства к якобы коалиционному правительству и пропрезидентским парламентским партиям, которые его якобы сформировали. Что же тогда говорить об оппозиции?
Не знающие всех этих деталей граждане имеют свое мнение относительно того, как руководство страны влияет на развитие многопартийной системы в Украине. Наибольшая часть респондентов (42%) выбрала ответ «никак не влияет». Каждый пятый (21,4%) считает, что это влияние негативное, 13,3% — что оно, наоборот, позитивное. И почти каждый четвертый из граждан (23,3%) не смог ответить на этот вопрос. Понятно, что в этих ответах — и незначительный интерес населения к партийным проблемам, и, как уже говорилось, в основном негативное отношение к власти, однако очевидно одно: особых усилий власти в содействии развитию многопартийности граждане не замечают.
В такой ситуации принято говорить, что «спасение утопающих — дело рук самих утопающих». То есть, если власть не заинтересована в том, чтобы стать партийной, то партии должны быть заинтересованы в том, чтобы сделать ее таковой.
Для этого нужно, как говорилось, изменить систему организации этой власти. Сегодня в парламенте партийные фракции (вне зависимости, пропрезидентские или оппозиционные) составляют конституционное большинство. А значит, для них не проблема — внести в Конституцию такие изменения, которые сделают партии реальными субъектами политики и власти.
Вот здесь и может проявиться, какие из партий действительно являются таковыми и уверены в своем будущем, а какие ищут «подпорки» в виде благожелательного отношения к себе со стороны действующего Президента, намереваются и дальше жить за счет его «доброй воли». Такое вот своеобразное «политическое паразитирование».
Ключи от квартиры, где деньги лежат
Вопрос о финансировании политических партий был всегда достаточно острым. На заре партийной истории было отработано несколько методов пополнения партийной кассы. Одни сделали ставку на массовость и партийные взносы, другие активно привлекали спонсоров (вспомним хотя бы Савву Морозова) или создавали коммерческие структуры, которыми руководили особенно доверенные члены партии, третьи ничтоже сумняшеся экспроприировали, а проще говоря грабили банки и доверчивых граждан. Иные пытались совмещать все эти способы.
Конечно, сегодня экспроприацией партии не занимаются. Но взносов в полунищей стране на деятельность партийных структур катастрофически не хватает, а финансирование только за счет спонсоров превращает партии в их послушные инструменты, о чем говорилось выше.
Поэтому речь об одной проблеме — бюджетном финансировании деятельности политических партий. По логике, если партия выполняет важные для жизнедеятельности государства функции (а функции партий, закрепленные в статье 36 Конституции, нельзя не назвать важными), то государство должно создавать партиям условия для их выполнения, в том числе и финансовые. Поэтому практика бюджетного финансирования партий является общепринятой в ведущих европейских странах. С другой стороны, в условиях, когда уровень средней заработной платы в стране не превышает прожиточного минимума, говорить о бюджетном финансировании партий как-то неудобно.
Однако дело выглядит так только в том случае, если смотреть на партии как на механизм получения депутатских мандатов их лидерами. Если же видеть в партиях элементы политической системы, равноценные парламенту и правительству, то и вопрос о бюджетном финансировании партий будет выглядеть по-другому.
Например, в законопроекте народного депутата И.Грынива предлагается выделять на финансирование партий из бюджета сумму, равную одной сотой процента от минимальной заработной платы, умноженную на количество избирателей. Чтобы получить право на государственное финансирование, партия должна набрать на парламентских выборах не менее 3% голосов, а блок — не менее 4%. По мнению автора законопроекта, это позволит, с одной стороны, финансировать только конкурентоспособные партии, с другой — создать для них конкурентную среду.
Существует и другой метод. Некоторые депутаты предлагают, чтобы не государство собирало и распределяло средства на финансирование партий, а граждане направляли их адресно, по своему усмотрению (то есть чтобы гражданин мог направить определенную долю налогов, которые он уплачивает государству, на финансирование той или иной партии).
Конкретный законопроект, предусматривающий такой подход, пока в парламент не подан, поэтому выбор у законодателей ограничен. Однако главное — принимается идея бюджетного финансирования партий в принципе или нет.
Тут представителям партий придется идти не только против воли Президента, но и делать непопулярный ход в глазах избирателей. По данным социологических исследований, большинство граждан (60,7%) считают, что государство не должно поддерживать политические партии. И это вполне понятно при нынешнем отношении граждан к партиям.
Такой ход, учитывая идеологические особенности, труднее всего будет сделать КПУ и СПУ. Однако в данном случае на вынужденные жертвы стоит пойти. Ведь от недостатка средств страдают, прежде всего, именно оппозиционные партии. Подавляющее большинство их членов — люди малообеспеченные, а «спонсоры» пребывают под неусыпным контролем налоговых и прочих контролирующих структур.
Думается, что не лишними будут бюджетные деньги и для партий, которые поддерживают действующую власть. Тем более что ни одна из них не застрахована от того, чтобы в один прекрасный момент стать на место оппозиции.
Примечательно, что немало экспертов признают целесообразность бюджетного финансирования партий. Так, по данным опроса, проведенного Центром Разумкова, 35,3% экспертов выступили за государственную поддержку партий, набравших на выборах определенный процент голосов, и еще 18,6% согласились с этим на перспективу, при условии существенного улучшения социально-экономической ситуации. Категорически не восприняли эту идею 37,3% экспертов. То есть решение этого вопроса уже назрело. А если оставить все как сейчас, то нам придется еще долго сетовать по поводу «олигархических», «корпоративных» и прочих «неправильных» партий.
Подводя итоги, можно выделить три основных момента.
Первый. Закон о политических партиях начал приносить первые плоды. Пока эти плоды выражаются в насильственном «отсечении» от древа украинской многопартийности «усохших ветвей» — партий, существующих только формально и не соответствующих критерию «общенациональных».
Второй. Политические партии имеют сейчас уникальный шанс значительно повысить свой статус в политической системе страны и стать полноценными субъектами формирования власти. Речь идет, прежде всего, о принятии нового Закона о выборах, предусматривающего выборы по партийным спискам, и о внесении в Конституцию изменений, закрепляющих право парламентского большинства (коалиции) формировать состав правительства.
Третий. Бюджетное финансирование позволит сделать деятельность политических партий более прозрачной, создаст нормальные условия для работы конкурентоспособных политических сил, уменьшит их зависимость от спонсоров и, наоборот, сделает их более зависимыми от граждан.
Используют ли наши политические партии шанс изменить «правила игры» в свою пользу — будет зависеть от того, насколько они готовы поступиться своими тактическими интересами ради долговременной перспективы. Это касается и оппозиционных, и пропрезидентских партий. Если же и в этом случае страх ответственности или утраты сиюминутной выгоды возьмет верх, то партиям придется еще 10—15 лет ждать благоприятного момента.
Для истории срок не такой уж и долгий. А для нас с вами?
В статье использованы данные социологических опросов, проведенных Центром Разумкова в 2002—2003 гг. В ходе каждого исследования опрашивалось более 2000 респондентов старше 18 лет во всех регионах Украины. Ошибка выборки составляла 2,3%.
Экспертный опрос проведен с 3 по 18 июня 2003 г. Опрошено 105 экспертов (сотрудников администрации Президента Украины, секретариата Кабинета министров Украины, аппарата Верховной Рады Украины, государственных научных учреждений, неправительственных организаций, ведущих политических журналистов).