17 ноября 2010 года под председательством президента Виктора Януковича состоялось заседание Совета национальной безопасности и обороны Украины, на котором была начата дискуссия относительно основных рисков и угроз безопасности страны в контексте подготовки новой Стратегии национальной безопасности Украины. Этот важный документ готовит Национальный институт стратегических исследований. Можно ожидать, что в ближайшее время проект Стратегии будет вынесен на общественные слушания, а окончательная ее редакция опубликована до конца года. Учитывая важность указанного документа, этой статьей мы бы хотели приобщиться к процессу его обсуждения.
Последний год принес значительные изменения во внешнюю и внутреннюю политику Украины. Закон «Об основах внутренней и внешней политики» снял с повестки дня политики безопасности интеграцию в НАТО и установил внеблоковый статус Украины. В связи с этим команда президента Януковича решила пересмотреть и привести в соответствие с этим законом все существующие стратегические документы в сфере безопасности. Действующая Стратегия национальной безопасности Украины, утвержденная указом президента Ющенко 12 февраля 2007 года, будет пересмотрена. На наш взгляд, этот пересмотр является хорошим поводом не просто отредактировать старый документ (добавив или изъяв соответствующие слова), но и провести дискуссию по сути Стратегии национальной безопасности Украины. Если такая дискуссия не состоится, новая Стратегия ничем не будет отличаться от предыдущей, оставшись сборником нереализованных фантазий новой власти.
Для чего нужна Украине Стратегия национальной безопасности?
Чтобы новая Стратегия стала значимым, а не еще одним формальным политическим документом, следует ответить на вопрос: а для чего нужна такая Стратегия вообще? Стратегия национальной безопасности Украины — официальный законодательный акт, но вместе с тем и прежде всего — важный элемент процесса стратегического планирования в правительстве.
Для сравнения обратимся к современному пониманию стратегического планирования в бизнесе. Современное стратегическое планирование для организации — это процесс, охватывающий определение ее миссии, ценностей, целей деятельности и выделение ресурсов для реализации этих целей. Важным этапом разработки стратегии организации является анализ состояния и тенденций ее окружающей среды (рынка). В общем, стратегический план отвечает на вопрос: с какой целью создана и существует организация, каково ее место в окружающей среде, какие стратегические компетенции и преимущества имеет организация. Обычно стратегия для бизнес-организации разрабатывается на пять лет, а стратегические цели должны быть максимально конкретными, реальными для достижения и такими, которые можно измерить.
В международной практике государственного управления стратегическое планирование получило распространение именно в сфере национальной безопасности, особенно в США. По нашему мнению, это произошло потому что национальную безопасность, которую традиционно считают состоянием отсутствия угроз для государства-нации, сопровождает состояние конкуренции между государствами, конфликтов, возможных войн и т.д. Классическая реалистическая школа в науке о безопасности считает, что основные угрозы безопасности — военные, и исходят они от других государств. Поэтому стратегическое управление в сфере безопасности дает возможность правильно «позиционировать» государство и обеспечить ему наибольший успех в мире в реализации национальных интересов. Конечно, современное понимание понятия национальной безопасности намного шире, угрозы безопасности — не только военные, но и во многом глобальные и транснациональные, а международные отношения государств нельзя сегодня свести к анархической конкуренции и конфликтности. Но в таких измененных условиях стратегическое планирование сектора безопасности стало еще более распространенным в мире, в частности в последние годы в Европе. Стратегические планы по национальной безопасности выходят в Голландии в 2007 году, Великобритании — в 2008-м и 2010 годах, в Германии — в 2008 году (документ подготовлен блоком ХДС—ХСС), в России — в 2009 году.
Украина не стоит в стороне мировых тенденций: еще с 90-х годов вопросы стратегического планирования постепенно внедряются в государственное управление. Однако для Украины в последнее время процесс стратегического планирования в секторе безопасности преимущественно сводился к стратегическому анализу (в некоторых подсистемах сектора безопасности, в частности в Министерстве обороны, стратегическое планирование немного более развито, чем в секторе национальной безопасности в целом). Рассмотрим для примера действующую Стратегию национальной безопасности Украины 2007 года. Несмотря на положительные моменты — описание видения Украины как демократического, правового европейского государства, которое «в начале XXI века развивается в существующих границах на основе осуществления Украинским народом своего неотъемлемого права на самоопределение», анализ приоритетов, угроз безопасности и политические рекомендации, — стратегия не содержит никаких временных измерений ее реализации, не имеет реалистического анализа и принципов распределения бюджетных ресурсов, механизмов реализации стратегических целей. Поэтому она является не политическим документом, а памятником бюрократическому литературному творчеству.
Стратегия национальной безопасности новой президентской администрации, чтобы отличиться на фоне своей предшественницы и не стать еще одним «модным» бюрократическим документом, должна прежде всего решить два ключевых вопроса: 1) справедливо проанализировать ситуацию безопасности окружающей среды включительно с анализом глобальных тенденций, рисков и угроз, определив место и роль Украины в сфере безопасности и 2) иметь конкретные цели, распределение ресурсов и механизмы выполнения.
Внешний контекст
На протяжении нескольких последних лет накопилась масса изменений, вызванных региональными и мировыми тенденциями в сфере безопасности, которые прямо влияют на ситуацию в Украине. Мировой и региональный контексты для национальной безопасности Украины меняются сегодня быстрее, чем когда-либо (кстати, именно глобальные изменения ситуации в сфере безопасности и рост непредсказуемости и неопределенности способствовали повышению интереса к процессам стратегического планирования в Европе). И сколько бы мы ни повторяли, что большинство глобальных угроз для Украины экзотические и неактуальные, постепенно это перестает быть правдой.
Самым опасным вызовом для безопасности Украины сегодня является влияние мировых финансово-экономических кризисов. В 2009 году ВВП Украины сократился на 15%, по объему промышленного производства страна откатилась на уровень 2003 года. Этот кризис показал, что нынешняя сырьевая экспортно-ориентированная модель украинской экономики чрезвычайно уязвима к внешнему спросу. Иностранные финансовые потоки в Украину мгновенно изменили направление, как только проблемы на мировых финансовых рынках начали приобретать угрожающие масштабы. В результате украинская валюта девальвировала на 60%, а компании и граждане оказались не в состоянии платить по кредитам в долларах, обесценились сбережения граждан в гривнях, украинская банковская система оказалась на грани краха.
В ближайшем будущем кризис в украинской экономике может развиваться и по другому сценарию. Значительными негативными последствиями Украине угрожают возможные «валютные войны» крупнейших мировых экономик, если они прибегнут к сдерживанию роста обменного курса и девальвации своих валют для создания благоприятной ситуации для собственного экспорта. Для Украины это будет означать уменьшение реальных доходов компаний и государства от экспорта и приток «горячих денег», что приведет к чрезмерной переоценке гривни. Такая ситуация может снова ударить по украинскому экспорту и снизить конкурентоспособность украинской экономики.
Еще одна чрезвычайно актуальная для Украины глобальная тенденция — истощение традиционных энергетических ресурсов, усиление конкуренции за доступ к ним и контроль над маршрутами их транспортирования. Прежде всего растет конкуренция за энергетические ресурсы Казахстана, Туркменистана, Азербайджана и Ирана, поскольку они географически приближены к основным потребителям — Китаю, Индии, ЕС.
Для Украины на этом участке серьезный вызов содержит реализация Россией масштабных инфраструктурных проектов в сфере транспортировки углеводородных энергоресурсов. Осуществление проекта «Южный поток» можно считать угрозой для безопасности Украины не только из-за финансовых убытков, но и из-за потери стратегической роли страны — транзитера энергоресурсов.
Украина сегодня производит всего около 25% нефти и природного газа, которые потребляет национальная экономика; существует чрезмерная зависимость от импорта энергетических ресурсов из одного источника.
Поэтому для Украины чрезвычайно важна реализация комплексной энергетической реформы, которая предусматривала бы прежде всего программы энергосбережения, диверсификации источников снабжения энергоресурсов, расширения использования новых источников энергии и защиты имеющихся.
Еще одна региональная тенденция, имеющая чрезвычайное значение для нашей страны, — демографический кризис. Украина, как и другие страны Европы, демонстрирует стойкую тенденцию к уменьшению части трудоспособного населения, что для Украины сочетается с процессом снижения численности населения. С 2001-го по 2010 год численность населения Украины уменьшилась на 5%. По официальным статистическим данным, часть трудоспособного населения Украины составляет сегодня около 60% от общего количества жителей, а международные исследования по безопасности прогнозируют ускоренное уменьшение количества населения Украины в возрасте до 30 лет с сегодняшнего уровня — 30% в составе всего населения — до примерно 10% в 2025 году.
Этот вызов уже приобрел необратимый характер, бы как мы ни скрывались от него под лозунгами политики увеличения рождаемости. В ближайшее время демографические изменения станут источником экономических вызовов для нашей безопасности в таких вопросах как занятость и пенсионное обеспечение, а также социальных вызовов, поскольку они неминуемо ведут к увеличению численности иностранных мигрантов, изменений в этническом, языковом, религиозном составе населения.
Еще одна глобальная проблема, от которой нам уже невозможно прятаться, — климатические изменения. Хотя атмосферные выбросы диоксида углерода и других вредных газов для Украины ниже уровня 1990 года, наша страна, по данным некоторых независимых исследований, занимает двадцать первое место среди стран-загрязнителей атмосферы, причем основная причина выбросов парниковых газов — чрезвычайно высокий уровень энергоемкости украинской экономики. У нас фактически нет национальной стратегии уменьшения атмосферных выбросов вредных газов. Хотя эта проблема тесно связана с энергетическими вызовами: по данным Национального экологического центра Украины, затраты на введение программы по энергосбережению до 2030 года обойдутся нашему государству в 20 млрд. долл. США, но будут иметь в несколько раз больший эффект в энергообеспечении и вдвое ниже затраты на развитие «угольной» энергетики.
Климатическая проблема заключает для Украины и другое измерение — увеличение количества стихийных бедствий, которые имеют уже откровенно сезонный характер и наносят значительные убытки экономике некоторых регионов.
Украинское общество все больше становится информационным и интегрированным в мировое информационное пространство. Это глобальная тенденция. Уже сегодня стратегия национальной безопасности Великобритании рассматривает «кибербезопасность» как область особого внимания с точки зрения возможных рисков «кибератак» на важные для государства информационные системы.
Хотя по темпам развития сферы высоких технологий мы значительно отстаем от ведущих стран, для разработки Стратегии национальной безопасности Украины необходимо проанализировать современные тенденции и угрозы в сфере информационной безопасности, касающиеся государственных систем телекоммуникаций, серверов, интернет-коммуникаций, баз данных и таких важных областей как финансовый рынок (биржи, банки), транспорт, в частности системы контроля воздушного движения.
Развитие высоких технологий влияет и на традиционные сферы военной безопасности. Одна из актуальных тенденций — усовершенствование и распространение оружия массового уничтожения, прежде всего ядерного, биологического и химического. С учетом этого возрастает угроза международного терроризма и появления новых видов военных конфликтов.
Хотя для государства Украина сегодня нет источников угрозы международного терроризма, наши граждане уже теперь являются объектом террористических угроз за рубежом (вспомните, например, случаи морского пиратства в Аденском заливе). Даже принятие финальной части чемпионата Европы по футболу в 2012 году содержит риск большей открытости нашей страны к влиянию угрозы международного терроризма. Наше государство сегодня активно участвует в международных усилиях, направленных на нераспространение оружия массового уничтожения, и контртеррористических программах, сотрудничая с НАТО, Россией и странами СНГ, ООН, ЕС. Но на сегодня у нас нет собственного стратегического видения и плана действий на следующие три—пять лет в контексте этих угрожающих глобальных вызовов.
Отдельно следует сказать о глобальной тенденции возрастания активности и экспансионизма региональных центров силы в условиях многополярного мира. Для Украины в условиях соседства с Россией и Турцией эта тенденция несет в себе вызовы безопасности прежде всего геоэкономического характера. В течение последнего года некоторые шаги в двусторонней политике сняли напряжение в отношениях между Украиной и Россией. Однако, несмотря на отдельные положительные тенденции, такие как возрастание внешнеторгового оборота, достижение договоренности по транзиту нефти и развитие сотрудничества в атомной энергетике и авиастроении, уже сейчас можно констатировать наличие давления со стороны России в вопросах экономической интеграции; тактика российской стороны состоит в том, чтобы приобретать контроль в ряде важных секторов. Новая стратегия безопасности Украины должна четко ответить, каков арсенал наших политических и экономических способов в диалоге с Россией и какими будут наши шаги в случае внезапного охлаждения политических отношений.
Неэффективное государство
Хотя граница между внутренними и внешними угрозами размытая и зыбкая, горькая правда состоит в том, что для граждан Украины большая часть из приведенного выше перечня потенциальных угроз отступает на второй план. Самые большие и очевидные угрозы для их безопасности идут не извне, а изнутри страны. И связаны они с неэффективностью государства: с коррумпированностью чиновников и правоохранителей, неэффективностью судов, непредсказуемостью экономической ситуации, недоступностью эффективной медпомощи, образования.
Это измерение проблемы в дискуссиях о безопасности традиционно приуменьшается. Но правда состоит в том, что неэффективность системы государственного управления и нереформированность отдельных его сфер становятся едва ли не самым большим источником угроз для безопасности граждан Украины, опережая описанные выше внешние факторы, вместе взятые.
Украина переживает тройной вызов: для нее все актуальнее становятся глобальные и региональные угрозы, о которых раньше мы только теоретизировали. Вместе с тем остаются весьма актуальными проблемы коррупции, недоверия к правоохранительным органам, политизированной судебной системы, которая порождает чувство опасности у граждан и украинского бизнеса. При этом Украина не имеет эффективного государственного аппарата, чтобы исправить эту ситуацию.
Поэтому вопрос эффективности и состоятельности государственного управления, который обычно далек от дискуссий о безопасности в развитых странах, должен стать ключевым в процессе обсуждении содержания будущей Стратегии национальной безопасности. Рецепт эффективности стратегии национальной безопасности и ответы на внешние и внутренние безопасностные риски состоит в проведении системных внутренних реформ, направленных на создание гибкой, дееспособной и демократической системы государственного управления.
Этот тезис может звучать неинтересно и банально: значительно интереснее обсуждать стратегии утверждения Украины как ключевой региональной силы, тактику противостояния в информационных войнах или экономической экспансии в высокотехнологических областях. Однако если государственная машина неэффективна, не способна проводить системные изменения и ей не доверяют граждане, эти разговоры останутся пустыми и никчемными. Написанная на высоком экспертном уровне Стратегия национальной безопасности Украины не сможет быть реализованной в нынешних условиях.
Для эффективного осуществления любой политики, в частности политики безопасности, необходимы соответствующие инструменты. Важное значение имеет профессиональный корпус государственных служащих и эффективно организованная система управления ими. Крайне насущна необходимость проведения общей административной реформы в Украине. К тому же большие проблемы кроются в неравномерной реформированности органов сектора безопасности, системной коррупции, которая искажает мотивацию чиновников внутри системы государственного управления, значительно снижает эффективность и увеличивает затратность деятельности органов власти.
Пока насущные изменения не будут реализованы, а административная реформа, борьба с коррупцией и продолжение политической реформы будут существовать лишь на бумаге, мы будем оставаться слабым и малопредсказуемым субъектом внешней и безопасностной политики. Без эффективной государственной машины и функционирующей демократии нам не справиться с региональными и глобальными вызовами безопасности в русле наших национальных интересов. Поэтому, несмотря на наличие амбициозных стратегий и программ, мы просто удовлетворяемся тем местом в мире и регионе, которое отводят нам наши внешние партнеры.