Развал
Начиная с декабря 2004 года почти все правозащитники настаивали на отмене реформы Конституции, принятой 8 декабря с грубым нарушением процедуры внесения изменений — «в пакете» с ординарными законами. Изменения в Конституцию не прошли надлежащей проверки в Конституционном суде. Однако Конституционный суд был преднамеренно заблокирован парламентом, а президент демонстрировал бездеятельность: он ничего не сделал для устранения этих грубых нарушений. Впрочем, последствия неудачного реформирования оказались разрушительными: создание двух центров власти в рамках одной ветви власти — исполнительной, которые начали бороться за полномочия; постепенная потеря управляемости страной; все большая коррумпированность политической элиты; наихудший политический коллективизм — когда депутаты полностью зависимы от воли лидеров фракций и превращаются в автоматы для голосования; усиление давления на парламент финансово-промышленных групп при почти полной невозможности влияния на политику заинтересованных в этом граждан Украины.
Особую опасность таило в себе попрание Конституции и законов Украины со стороны высших органов государственной власти и высших должностных лиц Украины. Вредной оказалась введенная в 2006 г. модель пропорциональной избирательной системы для районных, городских и областных звеньев местного самоуправления. Существенно подрывала устои власти фантастическая вилка зарплат в бюджетной сфере. О каком национальном единстве можно говорить, если зарплата народного депутата в десятки раз превышала зарплату высококвалифицированного учителя или хирурга, а максимальная и минимальная зарплаты в государственном аппарате отличались в 60 раз?
Конституцию развалили, и на этом фундаменте уже нельзя было ничего строить. Разорванность государственной исполнительной власти, спровоцированная конституционными изменениями, привела к несоответствию внешнего и внутреннего политического курса страны, противостоянию местного самоуправления и государственных администраций на Востоке и Юге. В сочетании с возрождением ретроградного стиля управления, характерного для эпохи Кучмы, она повлекла общенациональный политический кризис. Это был прежде всего кризис доверия населения к власти. Это был в определенной степени мировоззренческий кризис, вытекавший из примитивной образованности населения, вследствие чего украинцы продолжали массово бояться НАТО и вступления в Европейский Союз. Это был кризис экономического разрыва между богатыми и бедными, а также между государственными чиновниками высшего и низшего рангов. Это был кризис конституционализма и законности, вследствие чего высшие должностные лица страны позволяли себе игнорировать элементарные требования ее правовой системы.
Украинское государство зашло в тупик, и роспуск парламента стал попыткой прервать этот кризис. Но сам по себе роспуск парламента и досрочные выборы не позволят стране выйти из системного кризиса. Ведь его причины таятся в реформе Конституции 2004 года. Пока будет существовать действующая с 1 января 2006 года Конституция, ни один украинский парламент и правительство не смогут выйти из-под ее разрушительного влияния. Кто бы ни был избран премьер-министром, конфликта между ним и президентом не избежать. И все снова повторится.
Поэтому необходимо отменить реформу Конституции 2004 года. Однако это сейчас кажется маловероятным. Да и целесообразно ли сегодня возвращаться назад?
Соответствует ли Конституция Украины 1996 года современному состоянию украинского общества? Я считаю, что она тормозит движение вперед.
Конституция закрепила фактически сложившуюся к тому времени систему властных отношений: полупрезидентскую унитарную республику с парламентом, реально лишенным контрольных полномочий, относительно слабой судебной системой, а также правительством без существенных политических функций и потому зависящим от прямой президентской поддержки. В целом безответственность государства перед обществом в новой Конституции Украины сохранялась почти на уровне советских времен.
Роль главной и вместе с тем «теневой» власти в государстве выполняла администрация президента — властная структура, которая никому не подотчетна, всем руководит, но фактически бесконтрольна. Правительство должно было выполнять распоряжения не только президента, но и главы администрации и нести всю полноту ответственности за положение дел в государстве. При этом премьер-министр зачастую должен был выполнять роль эдакого мальчика для битья. Неудивительно, что чиновники на этой должности менялись практически каждый год.
Все это, в определенной степени, навязало Конституции роль фактора не столько динамизма, сколько стагнации в украинских социально-экономических и политических преобразованиях. При этом Конституция представляла собой довольно эклектичный правовой текст с большим количеством компромиссных норм, которые разные политические актеры — от коммунистов до зеленых — воспринимали каждый по-своему. Она содержит кучу социальных гарантий вроде права на жилье, на достаточный уровень жизни, на труд, на бесплатную медицинскую помощь и т.п., которые государство не в состоянии выполнить и которые невозможно защитить в суде. Впрочем, заложенные в Конституции разногласия довольно быстро стали выходить за рамки чисто партийных расхождений и споров. Уже вскоре после ее принятия в обществе начали говорить о необходимости внесения в конституционный текст изменений и дополнений.
Итак, перед украинским обществом возникает задача создания и принятия нового проекта Конституции. И, что принципиально, все должны ее соблюдать. Соблюдение правил значительно важнее того, кто победит в политических баталиях. Главное, чтобы все действовали по одним правилам, а не меняли их под искомый результат, да еще и задним числом.
Кто же напишет новую Конституцию?
Подписанный президентом 27 декабря указ №1294/2007 предполагал создание Национального конституционного совета (НКС), в который войдут научные сотрудники, политики, региональные представители, которых делегируют органы местного самоуправления, и общественные деятели. Состав совета утверждается президентом, который его и возглавит. Совет должен обсудить концепцию нового проекта Конституции и создать этот проект. Предполагается также его широкое обсуждение.
Однако персональный состав НКС, утвержденный 18 февраля указом президента №139/2008, откровенно разочаровывает. Из 97 его членов 40 — народные депутаты Украины (12 из фракции ПРУ, 11 — НУ—НС, 9 — БЮТа, 5 — Блока Владимира Литвина, 3 — КПУ), а также 9 работников секретариата президента, 4 — из парламентских учреждений, 2 высокопоставленных чиновника, 6 глав областных советов. Одним словом, весь политический бомонд. И только 13 ученых-правоведов, в том числе 5 судей Верховного и Конституционного судов в отставке, 13 представителей НАНУ и вузов, 9 представителей объединений граждан, среди которых непредвзятыми можно считать, по моему мнению, только Центр А.Разумкова и Украинский Хельсинкский союз по правам человека.
Конституция — это акт гражданского общества, и ее не могут принимать исключительно профессиональные политики, которые не избегнут искушения подстроить Конституцию под свои эгоистические интересы или вообще будут саботировать ее создание. Качественный проект может быть подготовлен только с участием известных общественных лидеров и юристов, которым доверяют люди. Почему в составе НКС нет членов Украинской Хельсинкской группы Мирослава Мариновича и Иосифа Зисельса? Где конституционалисты Всеволод Речицкий и Виктор Колесник, правозащитник и публицист Николай Козырев? Где исполнительный директор Хельсинкского союза Владимир Яворский, где философы Евгений Быстрицкий и Тарас Возняк, экономист Игорь Бураковский, юристы Александр Винников, Вячеслав Якубенко, Александр Северин? Все они предлагались в состав НКС организациями гражданского общества. Почему не востребован опыт судей Конституционного суда в отставке Ивана Тимченко, Николая Савенко и других? Этот список можно продолжить.
Рискну предположить, что этот состав НКС является трудным компромиссом, которого удалось достичь, чтобы хотя бы запустить публичный конституционный процесс. Похоже, политические силы, кроме НУ—НС, не считают изменение Конституции приоритетной задачей, а без участия всех парламентских фракций НКС функционировать не может. Но будет ли он работоспособен в этом составе, не превратится ли подготовка конституционных изменений в сплошные политические распри, которые уже надоели в Верховной Раде? Был бы рад ошибиться, но, кажется, такой НКС не имеет перспектив. Что и подтвердило
Первое заседание НКС
Состоялось оно 20 февраля. Сначала президент кратко рассказал о необходимости создания новой Конституции и изложил свое видение изменений в ней. Его поддержал председатель ВРУ, призвав все политические силы совместно работать над проектом. Но когда речь зашла об организации работы НКС, проявилось совершенно различное отношение к ней политических сил. Секретариат предложил разделить НКС на пять комиссий — основы конституционного порядка, народовластие; права и свободы человека и гражданина; парламент, глава государства, правительство; правосудие; территориальная организация власти, местное самоуправление — и рабочую группу по подготовке проекта новой редакции Конституции. Но это не устраивало политиков. Виктор Янукович сказал, что сначала необходимо создать концепцию изменений в Конституции силами рабочей группы, обсудить ее, а уже потом создавать комиссии, ведь пока непонятно, сколько их должно быть и каких. Николай Томенко заявил, что БЮТ против создания новой редакции Конституции, а поддерживает только внесение изменений и дополнений, и потому, наоборот, не нужно создавать рабочую группу, а пусть вышеназванные пять комиссий работают над улучшением и оптимизацией соответствующих разделов Конституции. Петр Симоненко сказал, что, прежде чем создавать какие-либо рабочие органы НКС, необходимо обсудить концепцию изменений в Конституции, и предложил начать это обсуждение прямо сейчас. Все это очень напоминало Верховную Раду. Николай Онищук объяснил, что рабочая группа и комиссии должны работать вместе, делясь своими наработками и уточняя концепцию и сами изменения. Президент прервал эту дискуссию, сказав, что состав рабочих органов принят, они начинают свою работу в следующий вторник, и закрыл первое заседание.
Несколько общих соображений
Прогнозы о дальнейшей участи такого НКС и конституционного процесса в целом довольно печальны. Но, с другой стороны, разваленная в 2004 году Конституция стала источником системного процесса политического противостояния и, как следствие, постепенного разрушения государства. Без изменения Конституции процесс разрушения не остановить. Следовательно, та часть политической элиты, которая чувствует груз ответственности, просто обречена добиваться продления конституционного процесса. И хотя на первый взгляд НКС в указанном составе неработоспособен, выход искать необходимо. Должно заявить о своей позиции и гражданское общество. Представляется что-то вроде общественного конституционного совета, который может предложить свой проект Конституции и требовать его обсуждения и рассмотрения. Первые шаги — создание общественного конституционного комитета, пропагандирующего идею создания специального представительского органа для принятия Конституции, — уже сделаны.
Оранжевая революция была символическим прощанием Украины с посткоммунизмом. Принятие новой Конституции будет означать реальное прощание с ним. По моему мнению, этот процесс — неминуем, поскольку неминуемо установление демократического порядка в стране, которая находится в поле сильной общемировой тенденции вестернизации. Вопрос только в том, когда это произойдет и какие потери нас ожидают на этом пути.