Президентский указ от 2 апреля «О досрочном прекращении полномочий Верховной Рады Украины» стал результатом острого противостояния главы государства, оппозиционных парламентских и внепарламентских политических сил с правящей парламентско-правительственной коалицией. В основе этого противостояния лежали ключевые положения Основного Закона, определяющие прежде всего систему организации государственной власти. Противоборствующие стороны демонстрировали различный подход к пониманию, толкованию и применению этих положений. Конституционный конфликт перерос в конституционный кризис, действующими лицами которого стали, помимо представителей законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, десятки партий, сотни организаций, тысячи граждан.
В современной истории Украины институт досрочного прекращения полномочий парламента не применялся. Поэтому текст указа с первых минут его оглашения попал под аналитический «прессинг» специалистов права, политологов, рядовых граждан. Какие основания для издания действительно судьбоносного решения употребил глава государства?
В преамбуле указа президент ссылается прежде всего на якобы имевшее место игнорирование парламентским большинством конституционных правил формирования коалиции депутатских фракций в Верховной Раде Украины. Признак этого: «переход от одиноких случаев включения в коалицию к практике массового пополнения ее на основе индивидуального или группового членства». В этом президент усмотрел грубое нарушение ст. 83 Конституции Украины.
Названное президентом нарушение повлекло, по его мнению:
1) искажение результатов народного волеизъявления;
2) пренебрежение конституционными избирательными правами граждан;
3) игнорирование конституционного принципа народного суверенитета;
4) создание реальных предпосылок узурпации власти в Украине;
5) возникновение угрозы национальной безопасности;
6) создание дестабилизации политической ситуации в стране;
7) создание потенциальной угрозы государственному суверенитету.
Ссылаясь на ч. 2 ст. 102 Конституции, президент напомнил, что имеет статус гаранта государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, соблюдения Основного Закона, прав и свобод человека и гражданина. Такой конституционный статус (по мнению главы государства) обязывает его досрочно прекратить полномочия парламента, если другие способы предупредить грубые нарушения Конституции со стороны Верховной Рады исчерпаны.
Досрочное прекращение полномочий ВР пятого созыва президент объявил, ссылаясь на ряд статей Конституции Украины, которые есть смысл детальнее рассмотреть вместе с перечисленными выше обстоятельствами.
Первое. Остановимся на порядке формирования коалиции, который определяется прежде всего названной ст.83 Конституции (ч.6). На мой взгляд, толкование названного порядка формирования коалиции, из которого исходит президент, чрезмерно ограничительное. Во-первых, рассматриваемый механизм первоначально выписывался под «абсолютный» императивный мандат: когда народные депутаты могли быть участниками коалиции исключительно в составе своих фракций. Пребывание народного депутата в парламенте за пределами политической силы, в составе которой он стал парламентарием, исключалось. Поскольку это во всех случаях влекло вероятность лишения его депутатского мандата: если он не вошел в состав фракции «своей» партии (блока партий), если он вышел из состава фракции и если его исключили из состава фракции. По известным причинам из текста ст.81 Конституции «выпало» такое основание лишения народного депутата мандата, как «исключение из состава фракции».
Правовая (в т.ч. конституционная) материя имеет свойство жить собственной жизнью, независимой от ее автора. Я имею опыт формулирования положений Конституции, в которые вкладывался абсолютно не тот смысл, который позже был истолкован Конституционным судом. Поэтому есть основания допустить, что народный депутат, исключенный из состава фракции, ставший «внефракционным», может вступить индивидуально в состав уже существующей коалиции. Это не противоречит содержанию ч.6 ст.83.
Очевидно, что изложенное не имеет отношения к случаям вхождения в коалицию народных депутатов, которые являются членами оппозиционных фракций: их действия выходят за рамки конституционных предписаний.
Обратите внимание на то, что речь идет о формировании «коалиции депутатских фракций, в состав которой (коалиции. — В.М.) входит большинство народных депутатов Украины от конституционного состава Верховной Рады Украины». Иначе говоря: требование наличия большинства народных депутатов относится к коалиции, а не к фракциям, входящим в нее.
Что конкретно имел в виду президент под «групповым членством», не вполне ясно. Можно предположить, что подразумевалось вступление в коалицию А.Кинаха со товарищи, которое и стало последним аргументом в момент принятия решения о досрочном прекращении полномочий парламента.
Второе. Если оценивать перечисленные президентом обстоятельства, порожденные, по его мнению, нарушением порядка формирования парламентской коалиции, становится далеко не очевидным окончательный вывод автора указа.
Начнем с того, что президент считает, будто вступление депутатов, исключенных из фракций оппозиции, в коалицию «повлекло искажение результатов народного волеизъявления». Это достаточно умозрительно, поскольку причины исключения депутата из фракции могут быть связаны и с изменением программных установок самой фракцией. Нельзя не учитывать и природу императивного мандата по-украински: депутат зависим не от избирателей, а от воли руководителя фракции. Кроме того, не секрет, что некоторые фракции формировались не по идеологическим принципам. Поэтому попытка перекладывать ответственность за определение критериев формирования избирательных списков на коалицию — беспочвенна. Избиратели должны иметь полную информацию о причинах депутатских «миграций». Именно это лежит в основе политической ответственности перед избирателями на следующих выборах.
Кроме того, президент не дает разъяснения своей позиции относительно связи между пополнением коалиции за счет иных депутатов и оценкой этого обстоятельства в контексте содержания ч.2 и 3 ст.5 Конституции. В чем именно нарушение принципа народного суверенитета и в чем проявляется посягательство коалиции после приема в ее ряды депутатов, исключенных из других фракций?
Я могу усмотреть элемент посягательства на узурпацию власти в голосовании закона «О Кабинете министров Украины», в котором есть положения, нарушающие, например, конституционные права президента. Но вето президента преодолевалось не только за счет членов коалиции. Нельзя же считать всех депутатов, голосовавших за этот закон, потенциальными членами коалиции?
Уместно напомнить, что около 30% электората голосовало не за те политические силы, которые прошли в парламент (скорее — против них), и их голоса были поделены посредством распределения мандатов среди пяти партий и блоков, прошедших в парламент. Разве это нельзя считать искажением воли избирателей? Наверное, можно, хотя подобное искажение и носит узаконенный характер.
Далее. Президенту следовало бы все же более четко изложить, как пополнение коалиции «создает дестабилизацию в стране»; «создает угрозы национальной безопасности»; «создает потенциальную (!?) угрозу государственному суверенитету». Конкретика отсутствует, а выводы весомые.
Анализ текста указа президента Украины от 02.04.07 свидетельствует о нарушении им одного из главных принципов деятельности органов власти, закрепленных в ч.2 ст.19 Конституции: «Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренным Конституцией и законами Украины».
Полномочие, предусмотренное п.8 ст.107 Конституции (по досрочному прекращению полномочий парламента), может быть реализовано исключительно на основании и в порядке, определенных ст.90 Конституции. В указе президента эта статья даже не названа. «Подвести» под ее требования президентский указ было весьма проблематично. Поэтому и использован успешно испытанный способ — применен «дух» Конституции. Такой подход тоже допустим, но не тогда, когда в Конституции перечислены конкретные основания досрочного прекращения полномочий Верховной Рады.
В указе говорится об «обязанности президента досрочно прекратить полномочия парламента». Ни в одной из перечисленных в указе статей Конституции не упоминается такая обязанность президента. Более того, в тексте указа эта обязанность оговаривается тем, что «нет иных способов предохранения от грубых нарушений Конституции». Эту конструкцию в указе соорудил сам президент. Неизвестно, какие «способы предохранения» от названных им нарушений Основного Законы применялись: о таких попытках со стороны президента в указе ни слова. Посредством издания указа президент стремился не к пресечению фактов узурпации власти, а к борьбе с «реальными предпосылками узурпации власти», хотя в тексте президентского акта это выражено достаточно умозрительно. Попытка «добровольного пресечения» действий, которые могли восприниматься как «реальные предпосылки узурпации власти», продемонстрирована Верховной Радой в постановлении от 2.04.07 № 837-V: остановлено действие положений регламента, позволяющих вступление в коалицию внефракционных депутатов.
В постановляющей части указа президента есть еще одно положение, которое невозможно не заметить: «Предложить народным депутатам Украины продолжить выполнять свои полномочия, непосредственно не связанные с полномочиями Верховной Рады Украины (п.2)».
Что бы это значило? Оказывается, президенту внушили, что с введением в действие его указа Верховная Рада как законодательный орган как бы исчезает. Народным депутатам гарант Конституции оставляет полномочия, но при этом запрещает собираться в зале под куполом и проводить пленарные заседания, голосовать. Впрочем, один из заместителей руководителя секретариата президента заявил народным депутатам, что они уже утратили свой статус.
С моей точки зрения, это демонстрация правового невежества. Речь-то о парламенте. Парламенте европейского государства. Можно ли манипулировать категориями, на которых стоит весь государственный механизм?
Досрочное прекращение полномочий Верховной Рады не прекращает в одночасье принадлежащих ей полномочий. В первой части ст.90 содержится общая норма, гласящая: «полномочия Верховной Рады Украины прекращаются в день открытия первого заседания Верховной Рады Украины нового созыва» (выделено мною. — В.М.). Новым является созыв народных депутатов, избранных как на очередных, так и на внеочередных выборах. Это подтверждается как буквой, так и духом Основного Закона. Ст.81 четко определяет момент досрочного прекращения полномочий народного депутата: «Полномочия народного депутата Украины прекращаются досрочно также в случае досрочного прекращения в соответствии с Конституцией Украины (выделено мною. — В.М.) полномочий Верховной Рады Украины — в день открытия первого заседания Верховной Рады Украины нового созыва».
Системное толкование Конституции также подтверждает этот факт: отправленное в отставку правительство, даже если ему выражено недоверие, продолжает работать до сформирования нового правительства. При отставке, импичменте президента предусмотрено исполнение его обязанностей другими лицами. По определению государство не может ни дня существовать без перманентного присутствия парламента, поскольку в любой момент представительный орган власти должен быть готовым исполнять свои полномочия. Например такие, как назначение и увольнение с должности по представлению президента Председателя службы безопасности Украины; предоставление согласия на назначение на должность президентом генерального прокурора; утверждение в течение двух дней с момента обращения президента указов о введении военного или чрезвычайного положения и т.д.
Идея о прекращении полномочий парламента с введением в действие указа президента о досрочном прекращении его полномочий способна создать условия для реальной узурпации власти любыми органами и должностными лицами.
В то же время не выдерживает никакой критики целый ряд нормативных актов и заявлений, принятых Верховной Радой и Кабинетом министров после появления президентского указа. Детальный анализ этих документов заслуживает отдельного материала. Однако нельзя не обратить внимание на основные нарушения. Признав указ неконституционным, Верховная Рада вышла за пределы своей компетенции, перебрав на себя полномочия Конституционного суда. Игнорирование указа также противоречит букве Основного Закона. Обещание исполнить предписания акта, подписанного главой государства, только после вынесения решения КС — демонстрация либо правового невежества, либо правового нигилизма. До того момента, пока Конституционный суд не вынес решения о его неконституционности, указ имеет юридическую силу.
Права оценивать президентский указа высший законодательный орган никто не лишал, но и правом толковать его никто не наделял. Попытка Верховной Рады «подогнать» свои действия под положения статьи 60 Конституции довольно сомнительна. В данной статье говорится о том, что «никто не обязан исполнять явно преступные распоряжения или приказы». Однако там не упомянуты указы. О том, можно ли их отождествлять с распоряжениями или приказами, однозначно судить нельзя. На это требуется разъяснение Конституционного суда. Опираясь в своих действиях на положения 60 статьи, часть депутатского корпуса, по сути, обвинила главу государства в издании «явно преступного» указа, не имея на то достаточных правовых оснований. Что лишь усугубляло и без того острый конфликт.
Столь же несостоятельно с правовой точки зрения и постановление об изменении состава ЦИК. Сделав это, парламент нарушил порядок, определенный Конституцией и Законом «О Центральной избирательной комиссии». Автор этих строк, возможно, впервые за последнее время, приветствовал решение Печерского районного суда столицы, остановившего действие этого постановления.
Сегодня ситуация выглядит тупиковой. Указ действует до принятия решения Конституционным судом о его неконституционности. КС может вынести решение через неделю, месяц или два. В то же время формально процесс досрочных выборов начался. В нем готовы участвовать оппозиционные силы и отказываются участвовать политические силы, представленные в коалиции. Досрочные выборы еще не проходили проверку в реальных условиях. Между тем уже сейчас выявлены недостатки их законодательного обеспечения, способные привести к серьезным нарушениям избирательных прав и свобод граждан.
Сегодня необходимо искать выход из ситуации, приемлемый для всех участников конфликта и, прежде всего, для общества. Абсолютно ясно, что субъекты власти в нынешнем «наборе» не способны к совместной работе в течение пяти лет. Поэтому досрочные выборы неизбежны. Но проведение их в «полевых условиях» абсолютно неприемлемо, если государство хочет оставаться хотя бы носителем идеи верховенства права.
Алгоритм выхода из кризиса власти, на мой взгляд, может быть следующим.
Первое. Достигаются договоренности о возврате к первоначальному (до издания указа) состоянию. Коалиция должна прекратить действия, вызвавшие соответствующую реакцию президента.
Второе. Создается совместная конституционная комиссия, которая до июня представляет проект окончательных, с точки зрения завершения конституционной реформы, изменений в Основной Закон. В процессе работы должны быть ликвидированы известные разночтения.
Третье. До конца текущей сессии проект изменений в Конституцию одобряется и в сентябре-октябре — на очередной сессии — принимается окончательно. В то же время пересматриваются законы о выборах, которые должны учесть и исключить недостатки существующей избирательной системы.
Четвертое, самое главное. В переходных положениях Конституции следует предусмотреть переход всех органов государственной власти и местного самоуправления на обновленные конституционные основы путем обновления субъектного состава этих органов. Иначе говоря, необходимо провести досрочные выборы. Например:
— в местные органы самоуправления — в декабре 2007 года;
— народных депутатов Украины — в марте 2008 года;
— президента Украины — в июне 2008 года.
Могут быть использованы и другие варианты, но власть должна выйти из угара противостояния и войти в нормальное, отлаженное правовое поле. В демократическом, цивилизованном обществе действия власти ограничиваются законом и порядочностью власти предержащей. Найдите в этой формуле то, что присуще сегодня украинской власти. Может, пора вспомнить о критериях, которым должны удовлетворять субъекты власти? А для этого начнем с поиска пути возврата власти к ценностям права, закона, морали.