На минувшей неделе Печерский райсуд г. Киева по заявлению народного депутата М.Найема обязал ГПУ расследовать нарушения, допущенные при формировании конкурсной комиссии по избранию руководства Государственного бюро расследований (ГБР).
Суть нарушения заключается в том, что в состав этой комиссии был включен представитель Верховной Рады, не имеющий юридического образования, что противоречит ч. 3 ст. 11 Закона "О Государственном бюро расследований". Как следует из обращения инициатора проверки в суд, речь идет о народном депутате В.Бухареве. При этом указывается, что со стороны должностных лиц аппарата парламента имела место подделка документов (ст. 366 УК). Следует отметить, что до этого М.Найем заявлял об отсутствии юридического образования еще у одного члена названной комиссии - советника министра внутренних дел И.Стойко. Однако в судебных документах он не фигурирует.
Безусловно, стремление обеспечить соблюдение закона при формировании комиссии по определению кандидатов на должности руководителей такого сверхважного правоохранительного органа, как ГБР, следует всячески приветствовать. И указанное судебное решение создает основу для положительных сдвигов в этом направлении. Но надо понимать, что это правонарушение можно расследовать по-разному - в зависимости от мотивации (не)заинтересованных в существовании ГБР политических субъектов и интересов других лиц, которые могут влиять на ход расследования. По-разному можно будет использовать и результаты такого расследования.
Вместе с тем в любом случае расследование ГПУ этого факта существенно не повлияет на роль конкурсной комиссии в определении руководства ГБР, поскольку она очевидно является бутафорской. На это указывают как политизированный состав комиссии - большинство в ней составляют представители БПП (президента) и "Народного фронта", так и заранее прогнозируемые результаты ее деятельности. При проведении конкурса никаких неожиданностей относительно потенциальных победителей не произошло - на финишную прямую вышли вполне ожидаемые кандидаты. Главное отличие между ними - только в степени лояльности к руководству государства. Таким образом, можно говорить о том, что конкурс является лишь прикрытием политических договоренностей. Что, собственно, подтвердил один из фаворитов этих "соревнований" - А.Матиос, который публично высказал убеждение в том, что он будет (или не будет) директором ГБР, "если две фракции найдут между собой согласие".
К тому же в вопросе правомерности назначения руководства ГБР есть более существенный (по характеру нарушения и юридическим последствиям) проблемный аспект, который почему-то упорно не замечают ни законодатели, ни политики, ни эксперты-реформаторы. Речь идет о том, что законом установлен неконституционный порядок назначения руководителя ГБР. Так, в ч. 1 ст. 11 Закона "О Государственном бюро расследований" предусмотрено, что директора ГБР назначает на должность президент по представлению премьер-министра согласно представлению конкурсной комиссии. Вместе с тем Конституция, определяющая исчерпывающий перечень полномочий президента (ст. 106), не наделяет его правом назначать директора ГБР.
А это означает, что, назначая руководителя ГБР, президент будет действовать вне рамок своих конституционных полномочий. Его указ о назначении директора ГБР будет априори неконституционным. Даже при условии, что конкурсную комиссию сформируют согласно закону, и конкурс пройдет объективно и беспристрастно. Назначение неконституционным способом директора ГБР вообще ставит под сомнение легитимность как процедуры формирования этого органа, так и результатов его деятельности, в том числе в части расследования преступлений, отнесенных к подследственности ГБР. А это преступления, содеянные высшими должностными лицами государства, судьями, работниками правоохранительных органов, в том числе НАБУ и САП.
Назначение неконституционным способом руководителя ГБР даст основания обжаловать его действия и решения. На этапе досудебного расследования дела такое обжалование может осуществляться в порядке административного и уголовного судопроизводства. В дальнейшем - после вынесения окончательного судебного решения - для такого обжалования заинтересованные лица могут использовать новообразованный институт конституционной жалобы. Таким образом, один неконституционный акт о назначении директора ГБР потащит за собой цепь негативных правовых последствий, которые существенно скажутся на деятельности этого органа.
Следует отметить, что несоответствие профильного закона Конституции было очевидным еще на этапе его принятия в парламенте. Тогда юридическое управление Верховной Рады дважды высказывало предостережение относительно того, что проектом закона предполагается наделить президента и парламент неконституционными полномочиями. Правда, парламентские юристы обращали внимание на несоответствие полномочий президента и парламента лишь в части делегирования ими своих представителей в конкурсную комиссию. Более существенного несоответствия Конституции, присущего порядку назначения директора ГБР, парламентские юристы почему-то не заметили. Хотя, скорее всего, заметили (потому что это просто невозможно не заметить), но увиденное не нашло своего отображения в юридическом выводе. Так в нашей Верховной Раде бывает, особенно когда речь идет о продвижении важного закона, касающегося перераспределения властных полномочий или наделения новыми.
Таким образом, если даже удастся добиться исключения из конкурсной комиссии представителя парламента, не имеющего юридического образования, и включить в нее представителя, у которого такое образование есть, это никоим образом не решит проблему обеспечения назначения директора ГБР согласно Конституции. А значит, новообразованное ГБР начнет свою деятельность на нелегитимной основе, что для органа правопорядка недопустимо в принципе.
Выход из ситуации
Правовых выходов из этой ситуации может быть три.
Первый: изменить Конституцию, дополнив ее положения новым полномочием президента относительно назначения директора ГБР. Однако сегодня сделать это нереально, принимая во внимание два обстоятельства: 1) необходимость соблюсти довольно продолжительную процедуру внесения изменений в Основной Закон; 2) сомнительную перспективу набрать 300 голосов в парламенте в поддержку такой конституционной новеллы.
Второй: изменить Закон "О Государственном бюро расследований" в части определения порядка назначения директора ГБР. Из этого порядка однозначно следует исключить президента. Верховная Рада также не может быть субъектом такого назначения, поскольку ее полномочия (как и президента) исчерпывающе определены Конституцией. Поэтому такое назначение мог бы делать Кабмин, которому Конституция это позволяет.
Реализация указанного варианта требует внесения соответствующего законопроекта в парламент и его принятия. Реально это можно сделать за одну пленарную неделю - безусловно, при желании и понимании того, что это нужно сделать.
Кроме депутатов, такой законопроект (к тому же как неотложный) мог бы инициировать президент. Ведь он является гарантом соблюдения Конституции (ст. 102). А не замечать очевидного нарушения Основного Закона в нынешнем порядке назначения директора ГБР он просто не может. В любом случае этого не могут не замечать его юридические советники и Министерство юстиции, которое почему-то никоим образом не реагирует на эту ситуацию. Хотя именно это министерство должно было бы инициировать через Кабмин соответствующий законопроект, а еще раньше - на этапе подписания президентом закона о ГБР - высказать предостережение о его неконституционности.
Вообще следует признать очевидный факт: в последнее время в нашем государстве возникла огромная проблема - соответствие законов предписаниям Конституции. И эта проблема постоянно усугубляется. Парламент все чаще игнорирует то, что законы, им принятые, должны отвечать Конституции как наивысшему правовому акту государства. Президент подписывает такие законы, не замечая того, что они очевидно противоречат главному закону страны - особенно тогда, когда эти законы наделяют его неконституционными полномочиями. На Конституцию ссылаются лишь тогда, когда это выгодно, а когда это невыгодно, о ней просто забывают.
Третий: обращение в Конституционный суд с просьбой проверить положение ч. 1 ст. 11 закона о ГБР на конституционность. Субъектами такого обращения могут выступить, в частности, президент, 45 народных депутатов, уполномоченный Верховной Рады по правам человека. При желании этих субъектов данное обращение может пойти в КС уже через два-три дня. Правда, в КС процесс его рассмотрения может затянуться на неопределенное время, да и нет уверенности в том, что он сможет адекватно оценить это положение закона на соответствие Конституции. Ведь оно касается президента, к которому КС традиционно относится по-особенному.
Причина - в попытке взять ГБР под политический контроль
Собственно, такая ситуация с законодательным определением порядка назначения директора ГБР не должна была возникнуть в принципе. Она стала возможной лишь по одной причине - попытка установить над ГБР политический контроль. Нет сомнений в том, что еще на этапе принятия закона, когда в его положения сознательно закладывался неконституционный порядок назначения директора ГБР, уже существовала договоренность о политическом распределении руководящих должностей в этом органе. Именно под это распределение и была сформирована конкурсная комиссия.
На сегодняшний день уже определены конкретные лица, которые возглавят ГБР. Вопрос сводится лишь к тому, кто из них займет должность директора ГБР, а кто станет его заместителями. У каждого из потенциальных победителей конкурса есть свое мощное лобби, которое убеждает главу государства отдать преимущество именно их кандидату. Он еще думает, давая возможность каждому из претендентов (и их патронам) доказать свою безусловную лояльность. Зная этих кандидатов, я мог бы дать свою характеристику каждому из них с точки зрения соответствия должности, на которую они претендуют. Но сейчас не считаю возможным это делать, во избежание обвинений в постороннем влиянии на комиссию. Это можно будет сделать, когда она формально определится со своим выбором. Ведь если процесс будет идти так, как он идет сейчас, то не останется ничего иного, как из имеющихся реальных кандидатов отдать преимущество относительно лучшему из них.
Кроме того, в последнее время на Банковой наблюдается новый подход в реализации кадровой политики, который, безусловно, найдет свое отображение при назначении директора ГБР. Речь идет о стремлении президента диверсифицировать свое влияние на ситуацию в государстве. Он не хочет сосредоточивать в одних руках (пусть даже проверенных и надежных) руководство всей правоохранительной сферой. И совсем не по причине недоверия к нынешним "кураторам" правоохранительных органов. А потому, что такая концентрация становится уже неэффективной. Во-первых, действующие "кураторы" в значительной мере дискредитированы в общественном сознании, и весь негатив их деятельности ему придется с ними разделить. Во-вторых, расширение их круга за счет новых преданных "помощников" объективно укрепляет позиции гаранта, а также создает нужную ему внутреннюю систему сдерживаний и противовесов, с помощью которой можно крепко держать в руках свое окружение и обезопасить себя от его самодеятельности.
Быть или не быть?
Кроме того, на сегодняшний день на высшем государственном уровне окончательно не решен вопрос о том, что лучше - запускать ГБР или оставить на неопределенное время функцию досудебного расследования за ГПУ. Высшее политическое руководство государства все еще решает эту дилемму. Тем более что сейчас есть некоторые недоразумения между генпрокурором и "кураторами" ГПУ с Банковой, которые привыкли, что их указания подлежат быстрому и безусловному выполнению. На окончательную определенность в этом вопросе влияет и то, что, по их замыслу, ГБР должна поглотить НАБУ. И для этого нынче складывается благоприятная ситуация, поскольку с потерей (по известным причинам) серьезной внешней поддержки политические позиции НАБУ внутри страны существенно ослабели. Именно в контексте разворачивания событий по такому сценарию нужно рассматривать манипуляции, имевшие место в прошлый четверг в Верховной Раде относительно избрания кандидатуры в состав комиссии по проведению независимого аудита эффективности деятельности НАБУ.
Если же чаша весов склонится в сторону запуска ГБР, то это сделают довольно быстро. Тем более что кандидатам осталось пройти не так уж и много проверок. Из важных проверок - это полиграф, который в умелых руках может также давать нужный результат.
Конфликт вокруг состава конкурсной комиссии может быть использован, в частности, для того, чтобы изменить расстановку персоналий в руководстве ГБР. Но, подчеркиваю, это никоим образом не решает проблему неконституционного порядка назначения руководителя данного ведомства. К величайшему сожалению, Конституция для руководства государства так и не стала основой его деятельности. Определяющим для него являются политические договоренности, базируемые на личных интересах. А новообразованному ГБР заранее уготована роль инструмента для удовлетворения этих интересов. Как и остальным уже существующим правоохранительным структурам. Вместе с тем широко разрекламированные реформы в правоохранительной сфере, построение правового государства, курс на евроинтеграцию - это всего-навсего трюк по отвлечению общественного внимания.
Итак, возникает закономерный вопрос: нужно ли Украине такое ГБР? По моему глубокому убеждению, именно такое, которое создают неконституционным способом, однозначно не нужно. Потому что оно несет в себе большие риски и опасности, способные перечеркнуть все положительные общественные ожидания, связанные с этим органом. И все же сегодня еще есть небольшая возможность исправить ситуацию и создать действительно эффективный политически независимый орган досудебного расследования, который будет играть ключевую роль в правоохранительной системе Украины. И эту возможность надо попробовать реализовать. Начинать нужно с неотложных законодательных изменений - приведения закона о ГБР в соответствие с Конституцией.