Внешняя политика есть продолжение политики внутренней, а внутренняя политика, в свою очередь, является продолжением экономики. Иными словами, внешняя политика должна быть подчинена экономическим интересам страны, обслуживать их, помогать продвижению наших товаров и услуг на международные рынки, защищать собственные рынки и отечественное производство, способствовать привлечению инвестиций. Политическое руководство Украины блистательно опровергает все эти веками проверенные истины.
К концу президентского срока Виктора Ющенко международное положение Украины оказалось самым слабым за все годы независимости. Киев полностью утратил внешнеполитическую инициативу на всех направлениях и вынужден уступать другим игрокам даже в тех вопросах, где украинские позиции традиционно были сильны. Продолжение такого курса грозит потерей Украиной международной субъектности, усилением внешнего влияния на внутренние политические и экономические процессы и развалом дипломатической службы.
Украинская внешнеполитическая стратегия за последние пять лет свелась к попыткам встроить страну в некий санитарный кордон вокруг России. Этот курс нанес Украине огромный экономический вред, ослабил наши позиции на постсоветском пространстве, превратил Москву в мощнейшего международного оппонента украинских интересов, принудил к неоправданным для собственной выгоды шагам и уступкам в интересах западных партнеров. А с приходом к власти в США Барака Обамы такой курс Украины стал и полным анахронизмом. Команда Ющенко продолжает проводить политику, которая уже не интересна даже Вашингтону. Личные идеологические установки и комплексы действующего президента и некоторых националистов-дипломатов конвертируются в пагубные для страны внешнеполитические действия.
Одновекторная политика Киева является даже не проамериканской, но исключительно антироссийской. В годы президентства Леонида Кучмы были выдвинуты две перспективные концепции: «Украина — региональный лидер» и «Украина — альтернативный центр притяжения в СНГ», хотя и воплощались они не слишком успешно. Однако теперь эти проекты выродились в неудачные попытки помогать всем, кого не любит Москва, что оттолкнула от Украины даже Молдову и Азербайджан.
Изначально нереалистичный план быстрой интеграции в ЕС к настоящему моменту переродился во взаимную усталость Европы и Украины друг от друга. Несмотря на присутствие в среде дипломатической элиты прагматического видения ситуации, что выражается в стремлении концентрироваться на подписании соглашения об ассоциации и создании зоны свободной торговли с ЕС, в целом долгосрочной политики отношений с Евросоюзом как партнером и соседом у Киева нет.
Из внешнеполитической стратегии Украины фактически выпала концепция экономизации дипломатии, которая предполагает нацеливание внешней политики на решение задач поддержки украинских компаний в их стремлении на рынки развивающихся стран. Поддержка национального капитала за рубежом вообще перестала быть сколько-нибудь значимой частью внешнеполитического мировоззрения правящей элиты.
Концептуальные изъяны привели к многочисленным тактическим провалам. Следствием ухудшения политических отношений с Россией стали срыв или пробуксовка важных двусторонних проектов — таких как создание самолета АН-70. Свертывается военно-техническое сотрудничество, российские транзитные грузы переориентируются с украинских портов. Москва торпедирует украинские политические и экономические интересы в третьих странах.
Украина не сумела добиться от ЕС существенных уступок по визовому вопросу, и в большинстве случаев сквозь пальцы смотрит на грубейшие нарушения прав украинских туристов и трудовых мигрантов в странах ЕС. Наметилась готовность Киева уступить многолетним требованиям Евросоюза снять ограничительные пошлины на вывоз металлолома и семян подсолнечника, что приведет к большим потерям украинских металлургических и маслобойных предприятий.
Киев полностью утратил инициативу в диалоге с Соединенными Штатами. Украина в последние годы шла навстречу пожеланиям Вашингтона даже вопреки собственным экономическим интересам (последний пример — затягивание подписания соглашения с российским «ТВЭЛ» о поставках ядерного топлива для украинских АЭС, без чего россияне не реализуют проект строительства завода по производству ядерного топлива в Украине). При этом такие вопросы, как упрощение визового режима, облегчение доступа украинских компаний на американский рынок, полное выполнение США своих обязательств, связанных с ликвидацией ракетного топлива и компенсацией за закрытие Чернобыльской АЭС, остаются вне поля внимания украинского руководства.
Украинская дипломатия под давлением евроатлантических установок Ющенко, Тарасюка и Огрызко сдала многие важные позиции в отношениях с Румынией, являющейся наиболее активным региональным конкурентом Украины. Кроме невыгодного решения по шельфу, это торможение проекта судового хода Дунай — Черное море, непротивление усилиям Бухареста по поощрению антигосударственных настроений в румынской диаспоре в Украине (включая раздачу румынских паспортов), игнорирование проблемы ускоренной ассимиляции украинцев в Румынии. Используя статус члена ЕС и НАТО, Румыния намерена активно дискредитировать Украину в ЕС и вынуждать ее к дальнейшим экономическим и политическим уступкам вплоть до предоставления автономии румынам в Черновицкой области. Далее примеру Бухареста могут последовать Болгария, Словакия и Венгрия.
Полный паралич наступил в отношениях с новыми лидерами мировой экономики и политики — Китаем, Индией и Бразилией. За пять лет в эти страны не было совершено ни одного визита президента, премьера или министра иностранных дел. А между тем еще в начале десятилетия Китай был третьим торговым партнером Киева. Таким образом, Украина вообще перестала продвигать свои интересы в мире за пределами треугольника СНГ — США — ЕС.
В глубокий кризис вошла и сама дипломатическая служба Украины. В результате конституционной реформы и конфликтов между президентом и премьером Министерство иностранных дел зависло в вакууме управляемости между Кабинетом министров и секретариатом президента, фактически утратив возможность сколько-нибудь эффективно заниматься координацией внешней политики страны. В результате не только концептуально, но и институционально МИД и аппарат вице-премьера по вопросам европейской интеграции действуют независимо, а часто и в противовес друг другу.
Неопределенное место МИД в структуре исполнительной власти пагубно отразилось и на его материальном содержании. В этом году бюджет ведомства был лишь незначительно увеличен по сравнению с 2008 годом (959 млн грн против 876 млн грн), несмотря на высокую инфляцию и значительную девальвацию национальной валюты. Зарубежные дипломатические учреждения (ЗДУ) столкнулись с необходимостью экономить даже на подписке на прессу и канцтоварах. Сотрудникам посольств перестали оплачивать медицинскую страховку. Из-за сбоев с получением средств от Госказначейства даже этот бюджет не полностью выполняется, и Украина вынуждена отказываться от отправки делегаций на многие международные мероприятия. Часто даже заместители министра не имеют средств на командировки в приграничные регионы страны.
Волюнтаристские методы руководства МИДом Бориса Тарасюка и Владимира Огрызко привели к уходу из ведомства многих профессионалов, особенно среднего возраста. На их место принято множество отпрысков политиков и чиновников с низким уровнем знаний и требованием обязательного исповедования русофобских настроений. Специфические приоритеты внешней политики привели к перекройке внутренней структуры МИД: сейчас в отделе, занимающемся отношениями со всей Центральной Азией и Азиатско-Тихоокеанским регионом, работает четыре человека, а в департаменте НАТО — более двух десятков сотрудников.
Двойное подчинение торгово-экономических миссий Министерству экономики и МИДу привело к тому, что большинство торгово-экономических миссий (ТЭМ) работают крайне неэффективно, они превратились в отстойники для ищущих теплое место правительственных чиновников средней руки и не имеют устойчивых связей с национальным капиталом. В Украине фактически отсутствует система поддержки украинских компаний за рубежом и привлечения инвестиций в страну.
Совершенно очевидно, что нынешняя концепция внешней политики должна быть отвергнута. Украине нужна прагматичная дипломатия, обслуживающая национальные экономические интересы. Из этой посылки можно вывести целый ряд конкретных мер.
На стратегическом уровне:
— Украине как стране с низким уровнем внешних угроз, экспортозависимой экономикой и объективной зависимостью от нескольких центров силы в Евразии следует вернуться к многовекторной, сбалансированной политике с акцентом на экономическую дипломатию;
— отношения с НАТО необходимо ограничить партнерством, а диалог с ЕС развивать через соглашение об ассоциации и зоне свободной торговли. При этом следует гораздо более жестко отстаивать интересы украинских граждан и компаний;
— реализуя концепцию «политического офшора», Киеву стоит активно подключиться к содействию «перезагрузки» российско-американских отношений, а также вклиниться в диалог России и ЕС. Особое значение стоило бы уделить выстраиванию партнерства в пятиугольнике Россия — Украина — Германия — Франция — Италия, которое может создать неконфликтный противовес американскому влиянию в Европе и их восточноевропейским союзникам;
— нормализовать отношения с РФ возможно через обращение к проекту «совместного индустриального прорыва», заключающегося в создании максимально благоприятных условий для высокотехнологической промышленной кооперации при выдвижении трудноразрешимых политических и гуманитарных проблем на второй план.
На тактическом уровне:
— снизить градус напряжения в украинско-российских отношениях за счет ставки на экономическое сотрудничество, отказа от безоглядной поддержки режима Саакашвили в Грузии, свертывания кампании по переоценке совместной истории. При этом следует твердо отстаивать суверенитет и территориальную целостность Украины, пресекать действие российских агентов в Крыму и Севастополе, настаивать на соблюдении культурных и языковых прав трехмиллионной украинской диаспоры в России и т.д. Нельзя позволить себе выйти из жесткой конфронтации и войти в поле неоправданных уступок и умиротворения. Надо помнить, что Россия всегда стремится доминировать в Украине и не полностью признает ее суверенитет. Это не изменится и после «перезагрузки» отношений;
— возобновить активные контакты с Китаем, Индией, Турцией, Египтом, Бразилией и другими грядущими лидерами посткризисной мировой экономики. Провести визиты президента и министра иностранных дел в эти страны, а также осуществить на высшем уровне африканское, латиноамериканское и ближневосточное турне. Перезагрузить отношения с Азербайджаном, Арменией и странами Центральной Азии за счет отказа от демократизаторской риторики и ставки на мягкую конкуренцию с российскими проектами в соответствующих регионах;
— активизировать украинское участие в Приднестровском урегулировании. Возобновить поддержку ориентирующихся на Украину представителей приднестровской элиты. Отказаться от слепого следования установкам ЕС в этом вопросе;
— возобновить жесткое оппонирование недружественным шагам Румынии на двустороннем уровне и на европейских площадках. Усилить координацию с Венгрией и Болгарией в вопросах соблюдения Бухарестом прав национальных меньшинств;
— усилить контроль над въездом граждан ЕС в Украину. Ввести «черные списки» лиц, подозреваемых в педофилии, преступной деятельности, недобросовестном ведении бизнеса. Использовать эти подходы как механизм давления на страны ЕС в вопросе упрощения визового режима в отношении Украины.
Нуждается в реформировании и сама дипломатическая служба. Для того чтобы избежать дублирования и неразберихи в управлении МИДом, надо ликвидировать пост вице-премьера по вопросам европейской интеграции и свести внешнеполитический аппарат премьера до группы советников и протокольной службы. Торгово-экономические миссии следует передать в исключительное ведение МИДа. А главное, надо позволить этим миссиям получать процент от сделок, заключению которых они оказали содействие. Это резко поднимет их заинтересованность в повышении внешнеэкономической активности.
Вполне возможно также уменьшить число посольств и консульств Украины за рубежом. Сегодня у нас работают 82 посольства и 32 консульства. Например, наличие шести посольств в ближневосточном регионе не оправдано ни масштабом отношений с соответствующими странами, ни финансовыми и кадровыми возможностями МИД. В ряде посольств можно снизить уровень руководства до советника-посланника и уменьшить штат до трех человек. За счет сокращения ненужных и неэффективных учреждений можно было бы без дополнительных затрат существенно усилить прорывные направления дипломатической работы — Китай, Индия, Бразилия, Турция и так далее.
Проведя все эти мероприятия, Украина может уже очень скоро, буквально в течение года, получить серьезные позитивные перемены. Выйдя из полосы конфронтации с Россией, Украина перестанет быть препятствием на пути перестройки системы отношений в Европе и получит значительно более широкое поле для дипломатического маневра. Отказ от политической повестки сближения с Евросоюзом откроет возможности для более активного и соответствующего украинским интересам диалога с Брюсселем по экономическим, миграционным и визовым вопросам. Активизация отношений с новыми экономическими лидерами позволит поддержать национальных экспортеров в условиях кризиса и получить политически не связанные инвестиции и кредитные линии. А МИД сумеет более эффективно выполнять функцию координации международной деятельности органов власти, решить свои финансовые проблемы и очистить дипломатическую службу от «профессиональных патриотов». Внешняя политика вернется к своему единственному предназначению — обслуживать национальные интересы Украины.