Киев готовится к самому масштабному проекту в своей многосторонней дипломатии. 6-7 декабря в Дублине во время 19-го заседания Совета министров ОБСЕ Ирландия передаст председательствование в этой организации Украине.
По устойчивой традиции, новоиспеченный председательствующий в ОБСЕ говорит о видении и приоритетах своего председательствования во время первого в новом году заседания Постоянного совета в Вене и таким образом дает фактический старт председательствованию, которое формально начинает отсчет с первого января. Так же сделает министр иностранных дел Украины, выступление которого запланировано на 17 января.
В январе 1992 г. ОБСЕ, тогда еще СБСЕ, стала первой европейской организацией, открывшей двери независимой Украине. Через 21 год Украина становится у руля этой, очевидно, самой влиятельной и наиболее представительной организации по безопасности в Евроатлантическом регионе («от Ванкувера до Владивостока»), насчитывающей 57 государств-участников (57-й стала Монголия, присоединившаяся только на прошлой неделе, расширив географические границы ОБСЕ) и призванной выполнять ряд важных функций: от решения нескольких тлеющих конфликтов и предотвращения возникновения новых до помощи государствам-участникам в имплементации широкого круга политических обязательств, включительно с соблюдением прав человека и утверждением и укреплением демократических свобод.
Многим, в частности и в Украине, ОБСЕ хорошо известна прежде всего благодаря той роли, которую эта организация играет в наблюдении за выборами. Критерии и методология в проведении выборов, разработанные Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (ОБСЕ/БДИПЧ), признаны международными стандартами, а оценка БДИПЧ выборов формирует соответствующие позиции национальных правительств.
Страна, председательствующая в ОБСЕ, выполняет довольно важную роль: она предлагает повестку дня и возглавляет процесс политического диалога между государствами-участниками, а также осуществляет общее политическое руководство организацией. В течение всего календарного года (сравним, например, с Советом Европы или ЕС, где председательствование продолжается только шесть месяцев, а в НАТО или ООН этого института вообще нет) приоритеты председательствования в значительной степени становятся приоритетами всей организации.
Поэтому для большинства тех, кто берется за это дело, председательствование в ОБСЕ - это новые внешнеполитические возможности, а в более широком контексте - вопрос престижа и доказательство своего лидерского потенциала, ведь председательствующий должен демонстрировать способность генерировать новые идеи и умение находить широкую поддержку для их реализации.
В то же время возглавлять структуру, каждое решение которой нуждается в консенсусе 57 государств-участников, стоит огромных усилий, при том что сухой остаток часто довольно скромный, если принимать во внимание большей частью противоположные интересы ключевых игроков. Недаром каждая председательствующая страна хочет в своих приоритетах учесть и сбалансировать интересы всех.
Украинское председательствование 2013 г. обещает быть непростым. Не в самой лучшей форме находится ОБСЕ. Еще в худшем положении подошла к своему председательствованию Украина.
ОБСЕ: в поисках себя
На протяжении последнего десятилетия ОБСЕ переживает своеобразный кризис идентичности.
Во время холодной войны все было довольно понятно: СБСЕ служило главной площадкой для диалога между Востоком и Западом с целью смягчения блочного противостояния и развития степени доверия и военного контроля. Законным предметом этого диалога были признаны вопросы прав человека. СБСЕ основано прежде всего как институт, базирующийся на определенном кодексе норм международного поведения государств. Хельсинкский Заключительный акт содержал 10 основополагающих принципов отношений между государствами (т.н. Хельсинкский декалог).
В десятилетие после окончания холодной войны СБСЕ было реорганизовано в ОБСЕ, чьей главной функцией стала постоянная поддержка демократических преобразований в посткоммунистических странах, включительно с решением существующих и предотвращением новых вооруженных конфликтов. Короткому отрезку времени в начале 1990-х гг. был присущ дух партнерства, сотрудничества и общих ценностей. Именно тогда стало возможным принятие Парижской хартии 1990 г., которой государства-участники заявили, что демократия является «единственной системой правления для наших стран». А обязательства, взятые в человеческом измерении, были признаны такими, которые не относятся исключительно к внутренним делам того или иного государства, а являются предметом прямой и законной заботы всех государств-участников. Так институт, устанавливающий правила отношений между государствами, принадлежащими к взаимопротивоположным общественно-политическим системам, превратился в организацию, опирающуюся на общие ценности.
Войдя в XXI в., ОБСЕ осталась самым широким форумом в регионе для постоянного диалога. Но, в отличие от времен холодной войны, это уже далеко не единственная и для многих стран не главная диалоговая площадка. Кроме этого, несмотря на наличие проблем (в тупике находится режим контроля за обычными вооруженными силами в Европе; нерешенными остаются продолжительные конфликты и т.п.), в целом военно-политический климат на континенте не является климатом конфронтации, и потому потребность в ОБСЕ как предохранителе конфронтации по линии Восток-Запад отпала.
Осталась ОБСЕ и инструментом помощи государствам-участникам в имплементации взятых политических обязательств. Но задекларированный в начале 1990-х гг. консенсус относительно общих демократических ценностей и выполнения обязательств в рамках ОБСЕ, особенно в человеческом измерении, изменился - появились существенные расхождения. В итоге роль ОБСЕ как инструмента для поддержки демократических трансформаций значительно ослабла. В отдельных странах бывшего СССР произошло свертывание демократических процессов, а в некоторых демократические преобразования так никогда серьезно и не начинались, несмотря на ожидания в начале 1990-х.
Что же тогда является - или должно являться - главной функцией ОБСЕ сегодня? Взгляды государств-участников отличаются. Одни видят в ОБСЕ прежде всего структуру, которая должна строиться на четких и, желательно, юридически обязывающих правилах поведения государств, включительно с принятием Устава ОБСЕ (или даже более широкого юридического договора по европейской безопасности). Другие хотят, чтобы ОБСЕ восстановила себя в полной мере как организация, чьим фундаментом являются общие демократические ценности.
Пока не будет достигнуто согласие, вряд ли есть основания надеяться на выработку нового качества ОБСЕ и на то, чтобы наконец определиться относительно первоочередной роли организации в XXI веке.
В последние годы было сделано несколько попыток прийти к такому согласию, в частности на саммите ОБСЕ в Астане в декабре 2010 г., который после одиннадцатилетнего перерыва удалось созвать благодаря настойчивости и сверхусилиям казахского председательствования. Результатом стала принятая с огромными трудностями краткая итоговая декларация, в которой главы государств и правительств в общих чертах обрисовали видение общего будущего - развитие «свободного, демократического, единого и неделимого евроатлантического и евразийского безопасного сообщества… основанного на согласованных принципах, взаимных обязательствах и общих целях».
Но практическое воплощение этой задекларированной цели остается серьезным вызовом. Соответствующий диалог будет продолжаться, в частности, и во время украинского председательствования - можно ожидать, что Совет министров на своем заседании в Дублине 6-7 декабря 2012 г. утвердит решение о продолжении работы относительно «безопасного сообщества» в рамках процесса «Хельсинки + 40», инициированного ирландским председательствованием в контексте подготовки к 40-й годовщине организации в 2015 г. Но пока что «безопасное сообщество» - это, скорее, политический лозунг, чем практический двигатель поведения стран на пространстве ОБСЕ. Серьезные отличия между государствами-участницами во взглядах на европейскую безопасность никуда не исчезли; близкой перспективы решения продолжительных конфликтов сейчас не видно; «общие» ценности и цели на самом деле не стали разделять больше стран от того, что о них говорят как об «общих».
Такое состояние дел в ОБСЕ, а также общая международная ситуация (погружение ЕС в собственные проблемы из-за кризиса Еврозоны, зависшая «перезагрузка» в отношениях США и России и т.п.) не вселяют надежды на какие-то прорывные решения по европейской безопасности в следующем году. Вместе с тем это не исключает возможности прогресса в решении отдельных конкретных вопросов.
Украина: несвоевременное председательствование
В отличие от многих других международных организаций, в которых страны-члены председательствуют по алфавиту или в другой определенной последовательности, председательствование в ОБСЕ - дело сугубо добровольное. Государство-участник должно предложить свою кандидатуру и получить согласие остальных.
Нельзя сказать, что в последние годы желающих было много. По-настоящему же сразиться за право возглавить ОБСЕ пришлось только Казахстану и в определенной степени Сербии, чье председательствование запланировано на 2015 г. В частности, Астане проблему создавала неутешительная ситуация с соблюдением обязательств в области демократических прав и свобод, ведь небезосновательно считается, что председательствующая страна должна собственным примером продемонстрировать преданность нормам и принципам организации. Чтобы убедить скептиков, Казахстану пришлось провести серьезную подготовительную работу, согласиться на перенесение председательствования на более поздний срок (с 2009-го на 2010 г.) и официально убедить других государств-участников в своих намерениях улучшить ситуацию с демократическими нормами внутри страны и соблюдением обязательств ОБСЕ.
Украина впервые официально заявила о намерении председательствования в ОБСЕ в 2013 г. на заседании Совета министров ОБСЕ в Любляне в декабре 2005 г. Тогда такой шаг казался логическим. В 2005 г. страну оранжевой революции еще уважали на международному уровне, на нее возлагались надежды как на образец демократических преобразований на постсоветских территориях, к ее голосу прислушивались. Претендовать на лидерство в регионе и на весомую роль в ОБСЕ у Украины были все основания.
Труднее понять, чем руководствовался официальный Киев, когда летом 2010 г. переподтвердил свою готовность на председательствование в ОБСЕ. Возможно, было неудобно отказаться от ранее данного слова. Возможно, для внутриполитического употребления и наивысшего руководства хотелось продемонстрировать «авторитет» Украины на международной арене и ее внешнеполитические «успехи». А возможно, власть еще сама не догадывалась о всех своих будущих «успехах».
Как бы то ни было, в ноябре 2010 г. соответствующее решение было принято «по умолчанию» министрами иностранных дел государств-участников ОБСЕ. Кандидатура Украины не вызвала возражений, потому что в конце 2010 г. у новой украинской власти еще был кредит международного доверия.
Впрочем, уже в следующем году международное положение Украины кардинально изменилось. Ухудшение положения дел со свободой слова, и особенно политически мотивированное заключение лидеров оппозиции, вызвало волну критики на Западе и широкое беспокойство по поводу регресса демократии в стране. Как следствие, подписание уже парафированного Соглашения об ассоциации с ЕС было отложено; контакты с Украиной на наивысшем политическом уровне ограничены до минимума; международный имидж Украины резко ухудшился.
Как и общий фон накануне украинского председательствования. ОБСЕ - организация прежде всего политическая, в то время как Украина допустила большой откат именно в плане политическом. С начала нынешнего года страны ЕС и США почти ежемесячно поднимали вопросы, связанные с политическими свободами в Украине, на заседаниях Постоянного совета ОБСЕ, которые происходят каждый четверг.
Проведение октябрьских парламентских выборов нанесло еще один серьезный удар по имиджу Украины как будущей председательствующей страны. Миссия наблюдения за выборами ОБСЕ/БДИПЧ предварительно оценила эти выборы как такие, которые «характеризовались недостатком равных условий для участников», а некоторые аспекты «стали шагом назад по сравнению с последними выборами». Сегодня можно утверждать, что окончательные выводы Миссии будут еще более жесткими, ведь ее Промежуточный отчет за послевыборный период констатировал: «эта составляющая процесса получила негативную оценку относительно работы 77 из 161 окружной избирательной комиссии» (то есть почти половины!), на которых проводилось наблюдение Миссией. Можно ожидать, что окончательный отчет увидит свет в конце декабря - в начале января, как раз, когда Украина будет начинать свое председательствование.
Такие международный имидж и внешнеполитическое положение Украины существенным образом будут ослаблять ее позиции как председательствующей страны. В отличие от традиционных ожиданий и надежд от нового председательствования, сегодня в коридорах ОБСЕ преобладает, скорее, атмосфера определенной настороженности относительно того, что еще может произойти в председательствующей стране и как оно обозначится на репутации всей организации.
Выступая на заседании Постоянного совета в июне нынешнего года, министр иностранных дел Украины и будущий председательствующий в ОБСЕ К.Грищенко предварительно очертил главные приоритеты своего председательствования. Среди них - новый толчок в решении продолжительных конфликтов, повышение эффективности ОБСЕ в раннем предотвращении конфликтов, вопросы, связанные с энергетической безопасностью, свобода средств массовой информации, борьба с торговлей людьми и т.п.
В общем провозглашенные приоритеты Постоянный совет воспринял одобрительно. Конкретные же достижения и конечные результаты будут зависеть в одинаковой степени как от собственных усилий и амбиций, международного веса и способности влиять на принятие решений, так и от поддержки других государств-участников в течение 2013 г.
Несмотря на всю публичную критику и кулуарные предостережения, партнеры по ОБСЕ будут оказывать поддержку украинскому председательствованию, ведь, кроме нюансов отношения к конкретной председательствующей стране, есть еще и институционный интерес и заинтересованность в продвижении вперед по вопросам повестки дня организации. Другое дело, захотят ли влиятельные игроки прибегнуть к экстраусилиям, иногда необходимым для достижения успеха по тому или иному вопросу, учитывая настоящее качество их отношений с Украиной. Для действительно успешного председательствования нужны не равноотдаленные и испорченные, а равноприближенные и доверительные отношения с ключевыми странами в организации. Нужен активный диалог - в том числе на наивысшем политическом уровне - по основным вопросам европейской безопасности.
При других условиях Украина с ее богатым опытом сотрудничества с ЕС и НАТО, с одной стороны, и довольно близкими отношениями с Россией и странами СНГ - с другой, могла бы не просто провозгласить новую инициативу, а реально попробовать оживить довольно вялые международные форматы урегулирования продолжительных конфликтов, в частности не только в Приднестровье, где Украина традиционно является одним из ключевых игроков, но и в Нагорном Карабахе и в Грузии. Украина могла бы стать генератором новых идей, чтобы восстановить уже давно затребованную динамику на переговорах по обычным вооруженным силам в Европе. Могла бы сделать еще многое, если бы не специфика ее внутриполитических процессов и не существенно ослабленные внешнеполитические позиции.
Окончательные итоги украинского председательствования будут подведены после заседания Совета министров ОБСЕ в Киеве в декабре 2013 г. Увидим, удастся ли, начав с такого довольно низкого уровня общих ожиданий, украинским дипломатам приятно поразить всех на финише своим мастерским председательствованием и определенными конкретными результатами.
Пока что, согласившись по собственному желанию на председательствование в ОБСЕ, официальный Киев сделал все для того, чтобы создать для себя наихудшие стартовые условия и значительно ограничить (если не перечеркнуть вообще) потенциально возможные более широкие достижения от этого председательствования. Ведь украинское председательствование в ОБСЕ могло бы удачно вписаться в общий контекст европейской интеграции Украины. Это был бы благоприятный случай увеличить свой вес в системе европейской безопасности, продемонстрировать способность стоять во главе крупной европейской организации, выстраивать часто очень сложный консенсус и решать конкретные проблемы в повестке дня.
Теперь же председательствование в ОБСЕ рискует превратиться в будничное дипломатично-бюрократическое мероприятие без широкой перспективы, нацеленное, скорее, на внутриполитические дивиденды, чем на стратегические внешнеполитические достижения.
Разве что свое весомое слово скажет украинское гражданское общество. Хотя ОБСЕ - организация межправительственная, но она широко открыта и неправительственным организациям. Когда-то подписание Хельсинкского Заключительного акта дало толчок созданию Хельсинкских групп по правам человека, включительно с Украинским Хельсинкским Союзом. Сегодня мнение о более тесном привлечении гражданского общества к работе ОБСЕ становится все более распространенным и затребованным.
Несмотря на имиджевый провал власти, Евро-2012 все же открыло Украину как европейскую страну для миллионов болельщиков. Так, может, вопреки невысоким ожиданиям от официального украинского председательствования в ОБСЕ, оно станет возможностью открыть настоящий потенциал украинского гражданского общества?