Основный Закон Украины гарантирует гражданам Украины право принимать участие в управлении государственными делами, во всеукраинском и местных референдумах, свободно избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Эти важные конституционные права граждан, а также конституционные основы народного волеизъявления в Украине требуют от Украинского государства прежде всего создания надлежащих условий их реализации, в том числе путем обеспечения государственного учета избирателей, что служит гарантией не только обеспечения участия граждан Украины в выборах и референдумах, но и свободного волеизъявления как одной из фундаментальных конституционных основ форм непосредственного народовластия.
Именно с этой целью законодателем и было предусмотрено создание в Украине Государственного реестра избирателей — автоматизированной информационно-телекоммуникационной системы (банка данных), предназначенной для сохранения, обработки и пользования данными, содержащими предусмотренные законом сведения об избирателях.
Считаю, что соблюдение Украиной собственной Конституции и законов при создании и налаживании функционирования Государственного реестра избирателей, а также общеевропейских принципов и требований в этой сфере существенным образом влияет как на конституционность, законность и демократичность проведения в Украине выборов и референдумов, так и на международный имидж Украины как демократического, правового государства.
Необходимость создать в Украине такой реестр продиктована несколькими факторами — прежде всего практикой организации выборов. Проблема качественных списков избирателей не нова для Украины. Скажем, по результатам парламентской избирательной кампании 2006 года статистика Государственной судебной администрации зафиксировала, что местные суды рассмотрели около 160 тысяч споров относительно неправильностей в списках избирателей. И это лишь те граждане, которые обратились в суд. А сколько осталось таких, кто, явившись на избирательный участок и не найдя себя в списке, с обидой на государство, с негодованием на организаторов выборов просто ушел?
Почему я вернулась к практике парламентских выборов 2006 года? Потому что на этих выборах впервые было введено электронное формирование списков избирателей. Хорошо помню, как на ходу разработчики несколько раз меняли программу, учили администраторов и операторов в комиссиях, сколько предостережений и замечаний было у Партии регионов, «Нашей Украины», БЮТ к Центральной избирательной комиссии относительно качества списков избирателей и как трудно дались комиссии тогдашнего состава разработка форм списков избирателей, методические разъяснения по этим вопросам...
Второй фактор — международный. По результатам выборов в Украине в течение многих лет международные наблюдатели делали Украине замечания относительно низкого качества списков избирателей. Неоднократно на этой проблеме делала акцент и Парламентская ассамблея Совета Европы. И до этого времени вопрос создания в Украине Государственного реестра избирателей находится на контроле Мониторингового комитета ПАСЕ.
На сегодняшний день к этим факторам добавился еще один — исключительно правовой, связанный также и с тем, что, согласно закону Украины «О Государственном реестре избирателей», после вступления его в действие (1 октября 2007 года) все другие избирательные законы («О выборах народных депутатов Украины», «О выборах Президента Украины», «О выборах депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских голов», «О всеукраинском и местных референдумах») в вопросах, касающихся составления и уточнения списков избирателей, действуют лишь в части, не противоречащей Закону «О Государственном реестре избирателей».
Это означает, что уже почти год при проведении местных и общегосударственных выборов и референдумов Украина должна была бы пользоваться функционирующим Государственным реестром избирателей. К сожалению, Центральная избирательная комиссия, на которую законодатель возложил полномочия распорядителя этого реестра, считает иначе.
Ответственные должностные лица Центральной избирательной комиссии, прежде всего зампред комиссии Ж.Усенко-Черная, которая, согласно установленному в комиссии распределению обязанностей, является ответственной за координацию деятельности относительно внедрения и ведения Государственного реестра избирателей, неоднократно, в том числе во время известного совещания 2 июля, материалы которого размещены на сайте ЦИК, утверждали, что «1 октября 2007 года является исключительно датой вступления в силу Закона (Закона Украины «О Государственном реестре избирателей». — Прим. авт.). Других правовых последствий в связи с этой датой Закон не устанавливает». При этом они считают, что Государственный реестр избирателей должен быть создан к 15 декабря 2008 года — дате, указанной в Плане мероприятий, связанных с формированием информационно-телекоммуникационной системы этого реестра, утвержденного распоряжением правительства 12 марта 2008 года № 437-р.
Как нам кажется, правовая логика здесь очевидно страдает. Это скорее стремление скрыть реальное неудовлетворительное состояние вещей существующим положением закона. С одной стороны, Закон «О Государственном реестре избирателей» четко определил, когда должен был быть внедрен этот реестр, ведь Заключительными положениями этого закона фактически предусмотрена двухэтапность вступления его в действие.
Первый этап предусматривал вступление в силу — со дня оповещения этого закона 27 марта 2007 года — теми его положениями, которые регламентировали правовой механизм создания Государственного реестра избирателей, то есть непосредственно создание самой автоматизированной информационно-телекоммуникационной системы (банка данных).
Второй этап предусматривал вступление в силу с 1 октября 2007 года всеми другими положениями этого закона, определяющими уже сам порядок ведения (функционирования) Государственного реестра избирателей.
В частности, для обеспечения своевременного начала функционирования Государственного реестра избирателей и до вступления в силу Закона Украины «О Государственном реестре избирателей» (то есть до 1 октября 2007 года) Центральная избирательная комиссия, которая с марта 2007 года получила полномочия распорядителя этого реестра, должна была обеспечить: во-первых, принятие нормативно-правовых и других актов, необходимых для реализации этого закона, и, во-вторых, осуществление практических мероприятий для формирования, отладки и введения в действие информационно-телекоммуникационной системы Государственного реестра избирателей соответственно законам Украины.
Подготовка к этому, конечно, должна была заключаться в заблаговременной разработке, наработке проектов необходимых документов Центральной избирательной комиссией и проведении всех надлежащих организационных мероприятий (проектов технического задания на создание автоматизированной информационно-телекоммуникационной системы «Государственный реестр избирателей», соответствующей тендерной документации и тому подобного) с тем, чтобы со дня вступления в силу — с 1 октября 2007 года — закон действовал в полном объеме без каких-либо оговорок.
С другой стороны, нужно прямо сказать: дата 15 декабря 2008 года, на которую ссылается сегодня Центральная избирательная комиссия как на дату создания Государственного реестра избирателей, возникла только после того, как из-за невыполнения предыдущего Плана мероприятий, связанных с формированием информационно-телекоммуникационной системы реестра, Кабинет министров Украины в марте 2008 года внес соответствующие изменения в этот план.
В отличие от ЦИК, органы власти на местах поняли закон однозначно. И таким образом своевременно, к 1 октября 2007 года, почти повсюду были образованы соответствующие органы (отделы) ведения и администрирования реестра. А это — ни мало ни много — более двух тысяч работников по всей стране. Кстати, государство на эти цели только в 2007 году выделило органам местной власти и самоуправления почти 47 миллионов гривен, что по результатам аудита Счетной палаты Украины квалифицировано как неэффективное использование бюджетных средств из-за невыполнения органами ведения реестра возложенных на них функций.
Если уж мы упомянули об отчете Счетной палаты Украины, то этот контролирующий орган зафиксировал также необеспечение Центральной избирательной комиссией в 2007 году надлежащей реализации полномочий, определенных Законом Украины «О Государственном реестре избирателей» относительно выполнения организационно-технических мер по созданию реестра, вследствие чего в прошлом году первичное его наполнение не началось. При этом также обнаружилось, что работы по проектированию Государственного реестра избирателей выполнялись с нарушением требований действующего законодательства в сфере информатизации — не были выполнены обязательные этапы работ, как это предусматривают государственные стандарты. То есть Центральная избирательная комиссия нарушила требования действующего законодательства в части обоснования выбора необходимых технических средств, оснащения, пропускной способности каналов связи и технических решений относительно разработки прикладного программного обеспечения, что влияет на объем расходов Государственного бюджета Украины, на первичное наполнение и уточнение реестра. А это уже предмет анализа для правоохранительных органов.
Все это, по мнению Счетной палаты (его разделяет и автор статьи), стало одной из причин судебных исков, которые «мешают» должностным лицам ЦИК создавать Государственный реестр избирателей.
С точки зрения пиара, классный ход. Лучшая форма защиты — нападение. Вот и посыпались ярлыки «тех, кто мешает» созданию реестра, и на политические силы, и на должностных лиц. В их ряды попала и Служба безопасности Украины, и Генеральная прокуратура, и суды.
Этот список можно продолжить. Попала в него и Межведомственная комиссия по вопросам государственных закупок, которая 20 декабря прошлого года, установив, что закупка услуг по созданию автоматизированной информационно-телекоммуникационной системы «Государственный реестр избирателей» осуществлялась Центральной избирательной комиссией «с грубым нарушением требований действующего законодательства в сфере государственных закупок» — прежде всего в части создания конкурентной среды, одобрила решение об отмене открытых торгов. В связи с установленным нарушением законодательства Украины эта комиссия обязала Центральную избирательную комиссию, как заказчика соответствующих открытых торгов, при проведении следующих процедур закупок учесть указанные в ее решении замечания.
Но Центральная избирательная комиссия инициирует перед Кабинетом министров Украины принятие решения (постановление от 17 апреля 2008 года № 363. — Прим. авт.) о закупке услуг по разработке и отладке программных средств создания и ведения информационно-телекоммуникационной системы Государственного реестра избирателей по процедуре закупки у одного участника, то есть без какого бы то ни было конкурса. Согласитесь, оригинальный способ решения вопроса.
Я убеждена, что если бы правительству предоставили полную информацию о реальном положении вещей, то Кабинет министров вряд ли согласился бы с такими инициативами. По крайней мере глава правительства — так точно, потому что именно премьер-министр Украины декларирует, что она за открытые, прозрачные тендерные процедуры.
А что же мешало Центральной избирательной комиссии, ее тендерному комитету внести изменения в тендерную документацию, приведя ее в соответствие с требованиями законодательства, и после отмены открытых торгов из-за допущенных нарушений закона вновь провести честную, открытую и прозрачную процедуру закупки? Как утверждает комиссия — судебные иски участников закупки. Так неужели государственный орган в правовом государстве, которым по статье 1 Основного Закона является Украина, не способен доказать правомерность своих действий, решений в суде? За то время, пока ЦИК добивалась от правительства принятия нужных ей решений, а скорее нужных отдельным должностным лицам в комиссии, вполне можно было провести честный, открытый конкурс по закупке услуг по созданию программного обеспечения Государственного реестра избирателей. И не нужно было бы искать «врагов», ставить в неудобное положение Кабмин, оправдываться тем, что все государство должно создавать условия для выполнения комиссией своих полномочий. Кстати, с удовлетворением помогли бы тем, кто делал дело законно и прозрачно. Обслуживать чьи-то частные интересы — не время и не место.
Если бы ЦИК провела честный тендер на разработку и отладку программных средств создания и ведения информационно-телекоммуникационной системы Государственного реестра избирателей, это могло бы стать колоссальным прорывом в сфере новейших информационных технологий. Только конкурентная среда может обеспечить внедрение интереснейших идей, приобщение лучших специалистов-программистов, использование лучших средств криптографии, защиты информации и т.п. Почему внимание приковано именно к этому вопросу при формировании Государственного реестра избирателей? Да потому, что надлежащая разработка программных средств создания и ведения реестра лежит в основе, определяет суть, содержание всех других мероприятий, связанных с формированием этой информационно-телекоммуникационной системы. От интеллектуального уровня обеспечения этого мероприятия зависит качество выполнения всех остальных мероприятий, в том числе и тех, которые касаются защиты целостности базы данных реестра, достоверности его сведений, а также обеспечения защиты персональных данных избирателей.
Было бы хорошо, если бы такое важное государственное дело делалось бы цивилизованно, а не способом, который, согласитесь, дает серьезные основания для критики, а то и больше — выявления признаков соответствующих правонарушений, преступлений.
Теперь же налицо беспрецедентный случай в практике закупок за государственные средства. ЦИК провела открытые торги, не предусматривающие никаких процедурных ограничений относительно участия субъектов хозяйствования в закупке, но по их результатам были выявлены серьезные нарушения законодательства. Что делает ЦИК? Проводит закупку без конкурса и у одного участника.
Таким образом, по нашему мнению, «искусственно» были созданы условия для одного монополиста на рынке информационно-программных услуг в сфере непосредственного народовластия. А не слишком ли дорогую цену заплатят избиратели, если услуги этого монополиста, например, будут некачественными? И кто даст гарантию, что они будут лучшие, если не с чем сравнить? Кто даст гарантию, что этот монополист не будет обслуживать интересы только одной политической силы? Украина еще не забыла 2004 год и проблемы, возникшие при установлении результатов выборов. Или дело «транзитного сервера» никого ничему не научило? Умный учится на чужих ошибках...
Квинтэссенцией данной проблемы является сущность информационных систем, в частности тех, которые используются Центральной избирательной комиссией. Я — юрист, не программист, поэтому в данном вопросе акцентирую внимание на формальных вещах.
Инициируя перед Кабинетом министров Украины вопрос относительно определения процедуры закупки у одного участника услуг на разработку программных средств создания и ведения информационно-телекоммуникационной системы Государственного реестра избирателей, Центральная избирательная комиссия утверждала: такая процедура обусловлена тем, что первичное формирование реестра будет осуществляться с использованием банка данных об избирателях, сформированного в электронном виде программными средствами информационно-аналитической подсистемы «Списки избирателей» Единой информационно-аналитической системы «Выборы». Кстати, в апреле 2008 года на заседании комиссии именно этот вопрос коллегиально не рассматривался.
В связи с этим следует прежде всего обратить внимание на то, что ИАС «Списки избирателей» и ИТС «Государственный реестр избирателей», при всем своем сходстве на первый взгляд, являются разными по своей сути системами. ИАС «Списки избирателей» — это система статическая, сформированная для каждого конкретного вида выборов. Ее наполнение происходило на уровне районном, городском, а потом в электронном виде передавалось в Центральную избирательную комиссию. Содержание базы данных этой системы определяется теми сведениями, которые требовались по соответствующему специальному избирательному закону.
В отличие от ИАС «Списки избирателей», ИТС «Государственный реестр избирателей» является системой динамической, которая по закону, среди прочего, наделяется такими обязательными характеристиками, как постоянство, обновляемость в течение всего периода функционирования этой системы. Предусматривается, что Государственный реестр избирателей должен быть актуальным всегда — в любой момент… Это целостная система данных, содержание которой определяется положениями Закона Украины «О Государственном реестре избирателей». И именно в этом состоит существенное различие между ИАС «Списки избирателей» и ИТС «Государственный реестр избирателей». Есть, конечно, и другие отличия. Следовательно, можно утверждать, что по своей сути это разные системы.
Не выдерживают критики ссылки на то, что разработчиками программного обеспечения ИТС «Государственный реестр избирателей» должен быть обязательно разработчик ИАС «Списки избирателей», поскольку в соответствии с положением Концепции Единой информационно-аналитической системы «Выборы» (постановление ЦИК от 21 марта 2003 року № 16), ЕИАС «Выборы», структурным элементом которой является ИАС «Списки избирателей», строится по принципу открытых систем. Этот принцип предоставляет возможность использовать распределенные базы данных и расчет, а также переносить эти данные на другие платформы в процессе развития, обеспечивать совместимость и интеграцию с другими системами. Это означает, что безболезненно в установленном Законом Украины «О Государственном реестре избирателей» порядке база данных ИАС «Списки избирателей» может быть инсталлирована при первичном наполнении Государственного реестра избирателей.
При этом принципиально то, что ЕИАС «Выборы» со всеми ее подсистемами, информацией (базами данных), хранящимися в них, является государственной собственностью в лице Центральной избирательной комиссии, а не субъекта хозяйствования, предоставляющего соответствующие услуги по созданию программного продукта для обеспечения функционирования ЕИАС «Выборы».
Все это исключает какие-либо аргументы относительно наличия каких-то «технических» или других причин для применения процедуры закупки у одного участника услуг по разработке и отладке программных средств создания и ведения информационно-телекоммуникационной системы Государственного реестра избирателей.
Возможно, если бы у разработчиков электронных списков избирателей был опыт, это сделало бы его безоговорочным победителем тендера. Поскольку действительно наличие соответствующего опыта создает определенные предпосылки для успеха. А возможно, другие разработчики предложили бы более интересные предложения, новый нестандартный подход?..
Вопросы создания и функционирования автоматизированных информационно-телекоммуникационных систем, которой по закону является Государственный реестр избирателей, в наше время новейших технологий приобретают чрезвычайно важное стратегическое значение.
Как показывает международный опыт, события последнего времени (известные атаки на веб-сайты высших государственных органов Украины, России, США, Израиля, Эстонии, Казахстана, Грузии) только подтвердили важность надежной защищенности сходных с Государственным реестром избирателей информационных систем, что в свою очередь является гарантией информационной безопасности государства, развития прав и свобод граждан, залогом уверенности и сохранения достоинства страны.
Подход, по крайней мере тот, который применяла весь предыдущий период Центральная избирательная комиссия в решении этих вопросов, ставит под огромное сомнение защищенность Государственного реестра избирателей. Нежелание использовать все имеющиеся правовые средства для обеспечения технической защиты персональных и других данных этого реестра в процессе их сохранения, обработки и передачи каналами телекоммуникаций в соответствии с законодательством Украины оставляет возможности для несанкционированного доступа к данным Государственного реестра избирателей.
Все это дает основания политикам, политическим партиям и блокам задавать вполне логичный вопрос: «Если такого рода манипуляции и инсинуации происходят вокруг реестра избирателей, так что же тогда будет, в случае выборов, со всем избирательным процессом?»
Решить весь комплекс правовых, организационных и других вопросов по созданию и функционированию Государственного реестра избирателей возможно — правда, при условии, если не будет персональной заинтересованности чиновников и государственное дело будет решаться по-государственнически.