В выступлении президента на форуме «Украина-30», посвященном децентрализации, был упомянут законопроект № 4298. Внимание к конкретному законопроекту со стороны главы государства уже само по себе относит его к категории неординарных законодательных инициатив. Хотя формально законопроект является новой редакцией закона «О местных государственных администрациях», но с местным самоуправлением он связан непосредственно.
Законопроектом вносятся изменения в закон «О местном самоуправлении» в части установления процедур государственного надзора над законностью актов органов местного самоуправления. Ведь, как подчеркнул Зеленский, «вместе с полномочиями и финансовыми возможностями должна наступать и ответственность». Суть законопроекта и перипетии вокруг его разработки уже освещены в ZN.UA. Сейчас документ подготовлен ко второму чтению и имеет шансы на рассмотрение уже осенью 2021-го.
Нужно отдать должное профильному комитету/подкомитету парламента, обеспечившему действительно профессиональное обсуждение норм проекта во время подготовки его ко второму чтению с привлечением как специалистов из правительства, представителей Ассоциации органов местного самоуправления (ОМС), так и экспертов. Так что документ на выходе выглядит весьма добротным, хотя и не без недостатков, которые стали результатом политических компромиссов.
Каких именно? Об этом, собственно, и поговорим.
Прежде всего, остались ключевые идеи о порядке назначения глав местных государственных администраций. На должность главы РГА: впервые — только через специальный кадровый резерв. Дальше — в порядке ротации. А также могут позвать бывшего главу РГА, который отслужил максимальный срок (три года) и своевременно не получил назначение в порядке ротации, в случае, если с момента увольнения не прошло двух лет. На должность главы ОГА — появляются определенные политические возможности попасть через конкурс. Хотя и предусмотрен более логичный способ заполнения вакансий из числа глав РГА, отработавших на этих должностях не меньше четырех лет.
Уточнены параметры кадрового резерва: от 25 до 50% от общего количества должностей. Учитывая то, что действующих РГА без учета оккупированных территорий — не 136, а 117, кадровый резерв не может превышать 58 человека, а конкурс на его пополнение обязательно объявляется, если осталось меньше 29. Конечно, можно добирать и в рамках этой вилки, однако технологически целесообразно набирать сразу полноценную группу в 29 человек для проведения предусмотренной законом специальной подготовки, по результатам которой часть курсантов может быть изъята из кадрового резерва, а остальные рекомендованы к назначению на должность главы РГА.
Характерно, что норма о назначении на должность главы РГА лиц, прошедших подготовку в кадровом резерве, будет вводиться позже всего. ОПУ оставляет за собой маневр осуществлять политические назначения вплоть до очередных президентских выборов, хотя только из когорты тех, кого уже назначал Зеленский. Компромисс с президентом укрепляет надежду, что закон будет подписан и глава государства, в отличие от своих предшественников, будет придерживаться формализованных правил игры. В конце концов, если правительству поставят задачу ускорить процесс, то конкурс и подготовку можно осуществить и в течение года со дня вступления закона в силу.
Особенностью кадровых перемещений является норма о том, что после окончания максимального срока пребывания на должности в одном районе или области обязанности главы ГГА автоматически переходят к его заместителю, пока в Киеве оформляют соответствующие документы. Это является неким предохранителем от манипулирования и политических игр со стороны клерков из правительства и офиса президента. Самих же заместителей глав ГГА назначают по результатам конкурса, который проводит специальная конкурсная комиссия не на уровне региона, а на уровне страны. Правда, в состав этой комиссии включили представителя от президента, что нелогично, потому что заместители — номенклатура исключительно правительства, но опять же это — компромисс.
В законопроекте оставили свой след идеи административной реформы. ГГА в дальнейшем будет единственным юридическим лицом, акты которого распространяются на третьих лиц. Правда, возникла коллизия с финансовыми органами, которые все-таки должны иметь особое положение в структуре государственных администраций с учетом прямых норм Бюджетного кодекса в отношении их полномочий. Но это уже проблема корректирования того же Бюджетного кодекса. А вот структура ГГА должна быть универсальной, что продиктовано требованием ротации их глав. Хотя, конечно, количество должностей в подразделениях ГГА разных админтерединиц будет зависеть от их величины и его будет корректировать сам глава ГГА в рамках доведенного правительством показателя.
Как и ожидалось, серьезные баталии велись вокруг процедуры осуществления административного надзора над законностью актов органов местного самоуправления. АГУ традиционно требовала свести такой надзор к нулю, выдвигая иногда абсурдные предложения. А вот другие ассоциации, в частности Всеукраинская ассоциация громад (ВАГ), представляющая большей частью сельские территории, поддерживала формализованные процедуры надзора, предусмотренные законопроектом. Ведь само наличие процедуры консультации по проектам решений уже выглядит привлекательным для небольших громад, где нет сильных юридических структур. Опять же, четкие процедуры надзора со стороны главы РГА оберегают их от постоянных наездов со стороны правоохранительных органов, для которых сельские головы являются благодатной мишенью для выполнения планов по выявлению коррупции и других правонарушений — с предложением альтернатив, от которых трудно отказаться.
Остро встал и вопрос о выполнении нормы ч. 2 ст. 144 Конституции Украины, предусматривающей остановку акта ОМС с одновременным обращением в суд. АГУ требовала, по сути, игнорировать Основной закон, апеллируя к нормам судебного процесса, предусматривающего остановку акта в рамках обеспечения иска. Это выглядело как обструкция, поскольку если бы это требование удовлетворили, неминуемо последовало бы обращение в Конституционный Суд с фактическим торпедированием реформы. Снова сошлись на компромиссе — остановить можно, но в случае, если акт предусматривает нарушение территориальной целостности Украины. Целесообразно было бы включить сюда и покушение на конституционный порядок, как это было продемонстрировано недавно, однако наличие даже этого условия дополнительно требует уточнения диспозиции правонарушения отдельными актами парламента или Верховного суда. В конце концов, его практическое применение позволит упростить соответствующие конструкции в предложенных изменениях в Конституцию.
Существенно ухудшила идеологию принятая комитетом поправка Татьяны Плачковой о возможности объявить вотум недоверия главе ГГА на любой очередной сессии соответствующей районной или областной рады. Логика законопроекта заключалась в том, что недоверие может быть лишь относительно ненадлежащего выполнения государственной администрацией функций исполнительного органа соответствующей рады. А это объективно возможно лишь по результатам рассмотрения отчета о выполнении бюджета, то есть раз в год. Таким образом главу оставляют заложником интересов местных групп влияния вместо того, чтобы сделать представителем исключительно центральной власти. Есть надежда, что эту поправку не поддержат в сессионном зале во время голосования законопроекта во втором чтении.
Законопроект № 4298 по сути открывает возможности для дальнейшего развития реформы. Прежде всего разблокируется процесс определения особенностей осуществления самоуправления, исполнительной власти и админтерустройства в городе Киеве, чего требуют конституционные положения. Именно особенности, а не выстраивание новых управленческих конструкций, как это предусмотрено законопроектом № 2143-3.
Также возможно решить давно назревшие вопросы функционирования военно-гражданских администраций. Выборы в городских, сельских, поселковых громадах даже на территориях, расположенных возле линии столкновения, являются важным политическим шагом. Ведь не может государство, президент которого олицетворяет ВГА, отвечать за коммунальное хозяйство. А вот установить жесткий контроль над законностью деятельности избранных органов местного самоуправления, по примеру польской системы контроля, необходимо. Как и отработать нормы о досрочном прекращении полномочий рады и ее главы в случае бездеятельности, то есть если не принимаются решения, необходимые для функционирования громады.
Наконец открываются возможности для секторального реформирования исполнительной власти, ее деконцентрации. Опять же, недостатки формирования административно-территориального устройства на субрегиональном (районном) уровне ярко проявятся именно после того, как начнут работать районные государственные администрации с обновленными функциями.
Несмотря на попытки сформировать авторитарный порядок с усилением роли президента неконституционным способом, в Украине, похоже, есть островки, где начинает появляться понимание необходимости формирования сильных административных учреждений, устойчивых к политическим штормам. Местные государственные администрации должны стать одним из столпов формирования сильного государства.