Мировые и украинские политики не перестают дебатировать по поводу оценок Минских договоренностей-2 по результатам работы "нормандского" формата, а именно их последствий и прогноза развития событий для каждой из сторон.
Диспозиция важна. Европа всегда заботится о своей безопасности во всех измерениях. Так было, есть и будет. Европейские страны уже не пустят на самотек переговорный процесс по Украине, ограничившись отдельными санкциями, телефонными разговорами, решениями "мягкого права" европейских структур... Поскольку в полной мере осознают, что вопрос военной агрессии против Украины напрямую касается европейских стран, а потому отдать инициативу означает проиграть ситуацию. И Минск-1 - болезненный тому пример. С этой точки зрения "нормандский" формат является прагматичным и обоснованным шагом. Другой вопрос, что для Украины явно запоздалым.
Российская сторона и в Минске-1, и в Минске-2 добилась своего. Главное, что в этих переговорах ее действия юридически не определены как военная агрессия. Цель - консервация ситуации, при которой Украина характеризуется как дестабилизированная, неопределенная в политической, социально-экономической и других сферах страна, - явно достигнута. По крайней мере, пока. Ловушка наподобие Приднестровья или Балкан нам поставлена. Как ни печально это в очередной раз осознавать, но России нужна именно такая Украина, однако, на мой взгляд, это не исключает риска дальнейших дестабилизационных действий, в том числе и в политико-правовом процессе.
Всему миру ясно, что украинская позиция в этих переговорах с любой точки зрения - самая сложная. Цена, которую платит украинский народ за отпор агрессору, была, есть и будет зоной ответственности власти. Наша цель, несмотря ни на что, должна бы быть одна - мир, целостность, независимость. Тактика без стратегии, выбранная в свое время при формировании летне-осеннего формата Минск-1, была просто "ворчанием перед проигрышем". Поэтому Европа в едва ли не самый критический для нас момент все-таки поймала эту волну истории, и теперь, надеемся, не даст Украине проиграть.
Ошибки, заложенные на будущее
Для Украины сегодня ключевой вопрос: каким образом это будет сделано? Очевидно, что для нас - и для государства, и для общества - определяющим является вопрос доверия. Его нет.
Внутренняя стагнация на фоне военной агрессии, которая проявляется в глубоком социально-экономическом кризисе, политическая дихотомия и неопределенность, подмена реальных реформ и военных действий пиар-кампаниями, колоссальный уровень коррупции и предельное обнищание народа, практическое уничтожение инфраструктуры двух промышленных (хотя и дотационных) регионов страны и нерешенные в этой связи проблемы внутренней миграции - все это и является основой отсутствия доверия внутри страны.
Во внешней сфере дает себя знать определенный кризис международных институций и тоже недостаток доверия. Указанные обстоятельства весь период войны серьезно усложняют нам возможность использовать безотлагательные и эффективные международно-правовые меры для защиты своей территориальной целостности и государственного суверенитета - даже несмотря на нашу очень профессиональную работу в сфере международных отношений.
В атмосфере недоверия, к сожалению, становится очевидным недостаток реальных и формальных гарантий выполнения Минских соглашений-2. С другой стороны, нежелание выполнять эти договоренности или выполнять каждый по своему усмотрению также наблюдается. Отсутствие четких и однозначных подходов и категорий в тексте прежде всего Комплекса мероприятий по имплементации Минских договоренностей от 12 февраля 2015 г. только усиливает эту тенденцию. Однако шансы на мир и урегулирование все равно есть. Подчеркиваю, при наличии прагматичной, профессиональной, консолидированной позиции.
Избранная Европой не самая плохая в наших условиях стратегия "холодного мира" таки создает для Украины реальные возможности сохранить и обеспечить ее территориальную целостность. Однако сохранение государственного суверенитета, конституционного строя, эффективного внутреннего управления - этот вопрос нашего государства, нашей власти, потому что нас, украинцев, категорически не устраивает внешнее управление.
Решение этих вопросов напрямую связано с конституционной легитимностью, реализацией положений Конституции и осуществлением в будущем реформ в конституционно-правовой сфере.
Профессиональная позиция здравого смысла, согласно которой во время войны в стране сначала решается вопрос мира, а Основной Закон государства меняется лишь при нормальном политико-правовом процессе в инклюзивной атмосфере, не была воспринята нынешними руководителями власти. Как и позиция о необходимости определить еще с весны-лета прошлого года действия России как агрессию, ввести военное положение в Крыму и в Донбассе, создать техническое правительство, укрепить нейтральный статус Украины, заключив новое международно-правовое соглашение с соответствующими реальными гарантиями для нас. А в нынешних условиях уже и нет смысла эту позицию актуализировать. Поезд ушел. Мы в новых реалиях.
С другой стороны, в контексте анонсированного конституционного процесса и с учетом содержания Минских договоренностей-1 и 2 следует напомнить, что инициативу и темпы генерирования смыслов этого процесса Украина в свое время утратила. Ведь еще с лета прошлого года были очевидны тенденции беспрецедентного внешнего навязывания Украине логики конституционных изменений, в частности в сфере административно-территориального устройства и управления территориями. И официальные заявления российских должностных лиц, и инсайдерская информация однозначно свидетельствовали: для Украины в этих сферах продавливается определенный сценарий развития, который как максимум должен был привести к формальному утверждению федерации на уровне Конституции Украины, а как минимум - закрепить специальный статус отдельных территорий. То есть любым возможным способом расшатать территориальное устройство Украины как основу ее целостности.
Вывод первый. Руководство государства в критический политический момент не сформировало линию на стратегию конституционного процесса, исходя из долгосрочной перспективы развития Украины. А как следствие - победила тактика, рефлексия на текущий момент. Во исполнение Минских договоренностей-1, фактически под президентским давлением, с нарушением парламентских процедур 16 сентября 2014 г. Верховная Рада Украины приняла два закона, которые заранее содержали признаки несоответствия Конституции Украины. Один из них - Закон Украины "О недопущении преследования и наказания лиц - участников событий на территории Донецкой и Луганской областей", так и не подписанный тогдашним главой парламента. Две попытки в парламенте предыдущего созыва принятием постановлений отменить свое решение о принятии этого закона в сентябре и ноябре прошлого года не увенчались успехом. После завершения работы парламента предыдущей каденции этот закон ушел в небытие.
Однако другой Закон Украины - "Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей" - вступил в силу, действует и рассчитан на трехлетний период. И это несмотря на то, что, рефлексируя уже при другом политическом моменте (реакция на псевдовыборы, проведенные в "ДНР" и "ЛНР" 2 ноября прошлого года), глава государства 14 ноября 2014 г. подписал указ, введя в действие решения СНБО, которым парламенту предложили отменить ранее принятый им пресловутый Закон "Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей".
И все разговоры представителей от власти о том, что этот закон не вступил в силу - не более чем политические манипуляции. Другое дело, что этот закон все-таки не был пока реализован с учетом того, что выборы 7 декабря 2014 г. по украинскому законодательству так и не состоялись. Однако на сегодня из-за закрепления соответствующих положений Минских соглашений-2 в сфере конституционного процесса полностью мертвым этот закон вряд ли можно считать. Пациент сегодня скорее жив. Более того, по инициативе России, правда не в ее редакции, Совет Безопасности ООН на этой неделе единогласно принял Резолюцию в поддержку Минских договоренностей и Комплекса мероприятий по их выполнению и призвал все стороны полностью имплементировать эти договоренности.
Итак, вывод второй также напрашивается сам собой. Имеющиеся на сегодня международно-правовые механизмы влияния на ситуацию задействованы. Украинская сторона обязана выполнять и "военную", и "юридическую, в том числе конституционно-правовую", составляющую Минских договоренностей-2 в контексте достижения мира в нашей стране.
Сегодня вопрос не только в том, чтобы упрекнуть в очередной раз за желание власти делать хорошую мину при плохой игре, главное - трезвая и правдивая оценка ситуации в связи со взятыми на себя обязательствами, а также исходя из собственного национального интереса и наработанного наконец объективного алгоритма дальнейшего существования государства.
Новые игры вокруг конституционного процесса
Замечу, что впервые за все годы независимости Украины президент имеет конституционное большинство в парламенте. Несмотря на все сложности, коалиция существует. На ее проевропейской природе настаивают все ее участники. Ни у одного из предыдущих глав нашего государства такой ситуации не было. А потому каждый был вынужден искать приемлемые для конкретных условий варианты инициирования и проведения конституционных изменений. Не углубляясь в далекую историю, напомню, при В.Ющенко это был Конституционный совет, при В.Януковиче - Конституционная ассамблея.
При поддержке Венецианской комиссии, ПАСЕ, несмотря на все потуги юристов-"ястребов" в президентских командах разных времен всегда удавалось настаивать исключительно на конституционном, прежде всего парламентском способе внесения изменений в Конституцию. При этом все непарламентские формы рассматривались лишь как предпосылки для поиска компромисса и консенсуса в парламенте.
На этом фоне инициативы нынешней власти, звучащие в последние месяцы, не перестают удивлять. Прежде всего специалистов. Игры вокруг конституционного процесса продолжаются теперь "по-новому". Не успели раскритиковать идею создания двух конституционных комиссий - в Верховной Раде и при президенте, как на заседании правительства спикер парламента получил "сюрприз": именно он должен возглавить Конституционную комиссию при президенте. Глава парламента радостно публично извещает, что до конца октября 2015 г. у нас будут изменения в Конституции. Дежавю, поскольку, будучи еще вице-премьер-министром, г-н Гройсман летом прошлого года не менее оптимистично уже заявлял, что не позднее чем в сентябре-октябре 2014 г. будут внесены изменения в Конституцию Украины, в частности в вопросе децентрализации власти.
В этом почти конституционном раю есть, однако, несколько маленьких "но".
Во-первых, учитывая политическую составляющую, странным представляется предложение президента главе Верховной Рады возглавить конституционную комиссию, которая, согласно Конституции Украины, может создаваться лишь как совещательный или вспомогательный орган при главе государства. И конкретные лица, их личные отношения, фамилии здесь не имеют никакого значения.
При этом комиссия создается по алгоритму недавно - как раз после моей предыдущей статьи в ZN.UA - ликвидированной Конституционной ассамблеи. Почти те же подходы и задачи. Что вполне объективно. Где найти новые полномочия для совещательного органа при условии, что на предварительном этапе эта работа делалась качественно, совместно с Венецианской комиссией и другими европейскими институтами. Но если под председательством первого президента страны работать в Конституционной ассамблее было сложно, то при нынешней ситуации эта комиссия будет просто "ручной".
Во-вторых, при наличии проевропейского парламентского большинства и консолидированной с ним позиции главы государства целесообразно, с точки зрения политической, морально-этической, да и здравого смысла, таки не нарушать дух и букву Основного Закона. Лучше вспомнить, что единственный орган законодательной власти и президент Украины осуществляют полномочия в установленных Конституцией пределах и согласно законам Украины. Поэтому политическая и правовая ситуация требуют сегодня от парламента и президента решать вопрос конституционного процесса совместно именно на парламентской площадке. Это будет воспринято обществом. Потому что это действительно по-новому, по-европейски, точно не примитивно и не местечково. Такой подход создал бы консенсусную основу для открытого диалога, способствовал бы обеспечению инклюзивной и транспарентной атмосферы. Иначе игры вокруг конституционного процесса, игры без правил окончательно подорвут доверие к власти и легитимность предлагаемых изменений. Со всеми соответствующими последствиями. Возникнут реальные основания поднять вопрос о возможностях учредительной власти народа. Риск дальнейшего расшатывания ситуации очень серьезен. Выводы должны быть сделаны.
Хрупкий лед федерализации
Говорят, что во время подготовки и Декларации, и Комплекса мероприятий по выполнению Минских соглашений от 15 февраля сего года сначала речь шла об использовании в их тексте устойчивых понятий и категорий, но из-за сложности задач и нехватки времени ограничились перечнем мероприятий. И в отношении сути, содержания и приоритетов будущего конституционного процесса возникло больше вопросов, чем ответов. Это общая профессиональная и незаинтересованная оценка положений, в частности п. 11 упомянутого выше Комплекса мероприятий, о проведении конституционной реформы в Украине (с вступлением до конца 2015 г. в действие новой Конституции), который ключевым элементом предусматривает децентрализацию (с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов), а также принятие постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей до конца 2015 г. Не меньше вопросов вызывают и сами меры, которые при этом должны быть обязательно учтены. В частности, речь идет о праве на языковое самоопределение; участии органов местного самоуправления в назначении глав органов прокуратуры и судов в отдельных районах Донецкой и Луганской областей; возможности для центральных органов исполнительной власти заключать с соответствующими органами местного самоуправления соглашения об экономическом, социальном и культурном развитии отдельных районов Донецкой и Луганской областей; государственной поддержке социально-экономического развития отдельных районов Донецкой и Луганской областей; содействии со стороны центральных органов власти трансграничному сотрудничеству в отдельных районах Донецкой и Луганской областей с регионами Российской Федерации; создании отрядов народной милиции по решению местных советов для поддержания общественного порядка в отдельных районах Донецкой и Луганской областей; о том, что полномочия депутатов местных советов и должностных лиц, избранных на досрочных выборах, назначенных Верховной Радой Украины, не могут быть досрочно прекращены и т.п.
В этой связи есть, по крайней мере, две базовых исходных позиции, которые надо иметь в виду, начиная эту сложную работу.
Первая. Украина является унитарным государством.
Вторая. Украинское государство, учитывая социальное, экономическое, культурное, национальное многообразие, имеет довольно сложную переходную модель административно-территориального устройства и местного самоуправления. И проблемы, связанные с этим, в Украине на конституционно-институциональном уровне пытались решить неоднократно - без внешнего вмешательства и стимулирования. Страна самостоятельно искала консенсус и мирные пути. Снова, не углубляясь в историю, замечу, что по крайней мере с 2005 г. было несколько активных попыток реформировать эти сферы. С главным акцентом на необходимости реформировать именно территориальную общину как основу будущего административно-территориального устройства государства и системы местного самоуправления. Именно в связи с этим предлагается привести нормы Конституции Украины в соответствие с положениями Европейской хартии местного самоуправления и ряда протоколов к ней, определить конституционно-правовые условия реализации права членов территориальных общин принимать участие в формировании и осуществлении местной политики, решать соответствующие задачи местного и регионального значения по обеспечению прав, свобод и устойчивого развития. Предлагается на уровне Конституции закрепить базовые европейские принципы субсидиарности и общей ответственности, полноты полномочий и повсеместности местного самоуправления и т.п. Расширение предмета ведения территориальных общин и вообще системы местного самоуправления худо-бедно, но началось - с бюджетной децентрализации при принятии Государственного бюджета на 2015 г. Местное самоуправление может осуществляться на уровне общины, района, региона и не предполагает, по сути, других, кроме этих, унифицированных по соответствующим законодательным стандартам, субъектов будущего административно-территориального устройства и местного самоуправления. По крайней мере, такого субъекта как "отдельные районы отдельных областей", о чем говорится в Минских договоренностях-1 и 2 и положениях Закона Украины "Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей", точно не предполагалось.
Именно так в целом видится децентрализация в Украине, исходя из содержания Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине, утвержденной правительством весной прошлого года, Закона Украины "О сотрудничестве территориальных общин", а также недавно принятых парламентом, но еще не подписанных президентом Законов Украины "О принципах государственной региональной политики" и "О добровольном объединении территориальных общин". И Концепция, и законы приняты при новой власти. Хотя к слову скажу, что все документы подготовлены значительно раньше.
Итак, на сегодня и в разработанных рабочих изменениях в Конституцию в части "децентрализации" власти, и в действующем законодательстве Украины, и в недавно принятых реформаторских законах в сфере местного самоуправления украинское видение децентрализации основывается на необходимости реформировать, прежде всего, территориальные общины и существенно отличается от того, что закреплено Минскими договоренностями-1 и 2 как формализованное правовое представление об одном из ключевых элементов этой децентрализации с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей. При этом украинская сторона при достижении этих договоренностей взяла на себя обязательство принять постоянное законодательство об особом статусе отдельных районов указанных областей. То есть речь идет не просто о регионализации, а о еще более сложной модели - возможности наряду с общим конституционным порядком существовать квазисубъекту в виде "отдельных районов отдельных областей". Причем с расширенными полномочиями, преференциями, обязательствами государства Украина в политической, правоохранительной, социально-экономической и культурной сферах. Примером этих суперпреференций является, например, требование статьи 7 Закона Украины "Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей", которой уже предусмотрено, что в законе о государственном бюджете Украины ежегодно будут предусматриваться расходы на государственную поддержку социально-экономического развития отдельных районов Донецкой и Луганской областей, объем которых не может изменяться при сокращении утвержденных бюджетных назначений. Но, беря на себя такие обязательства, украинская власть не может не понимать: при том, что на этих территориях живут наши люди, украинские граждане, руководство этих "отдельных районов" прогнозируемо будет иметь, по сути, если не анти-, то точно не проукраинские настроения по многим субъективным и объективным причинам. Очевидно, что глубокого осознания комплекса проблем не произошло, поскольку с одной стороны Украина недавно признала их формально террористическими организациями и призывает к этому мир, а с другой - предоставляет суперпреференции во всех сферах местного и государственного управления.
Объективный политико-правовой анализ дает основания утверждать, что, несмотря на все публичные властные рефрены: "никакой автономии", "никакой федерации", "все супер и будет о чем рассказать", - украинское государство фактически все-таки ловко завели на поле "федерализма". Поскольку в комплексных исследованиях на стыке политических и правовых областей науки давно проступает тенденция к дифференциации, выделению - как на уровне правового регулирования, так и на уровне практики - понятия, категории "федерация" как реально закрепленной формы территориального устройства и переходного состояния к, например, унитарному государству с федералистскими идеями, признаками, чертами. Такой подход культивировался для Украины во времена Северодонецка еще в 2004-2005 гг. Тогда не удалось. Однако теперь этот тренд умело навязали украинской власти. На этот хрупкий лед она уже ступила. И завела всех нас. Потому что перечень гарантий и преференций, закрепленный на уровне Закона Украины "Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей" и продублированный для отдельных районов Донецкой и Луганской областей в Комплексе мероприятий по выполнению Минских соглашений от 15 февраля 2015 года, по многим признакам соответствует признакам федерализма, хотя прямо о "федерации" речь и не идет.
Очередной вывод напрашивается однозначно - это будет один из тупиков будущего конституционного процесса. В этом контексте очень важно услышать ответ еще на один, возможно, неожиданный вопрос: насколько готова украинская центральная власть в отношениях со всеми территориальными общинами и регионами применить, так сказать, формулу пакета гарантий для отдельных районов Донецкой и Луганской областей, чтобы, по крайней мере, минимизировать центробежные тенденции в нашей стране.
Итак, указанные трудности, а также понимание того, что Украина действительно неодинакова по своим социокультурным в широком смысле особенностям в разных регионах нашего государства, должны побудить украинскую власть к продуманной и филигранно тонкой работе. В конституционном процессе иначе нельзя. Здесь нужен интеллект, знания, институциональная память. Наскоком, второпях ничего не получится. Следует реализовать европейскую прагматичную логику децентрализации, реформ административно-территориального устройства и местного самоуправления и вместе с тем сохранить нашу идентичность и самобытность, ведь это залог сохранения нашего государства - Украины.