В Украине с 1991-го по 2012-й было зафиксировано 178 инициатив относительно проведения местных референдумов. Однако отсутствие закрепленного механизма их проведения делает невозможным такую форму осуществления власти народом в правовом государстве.
Конституция Украины (ст. 38) гарантирует каждому гражданину право участвовать во всеукраинском и местных референдумах. Но в 2012 г. вступил в силу Закон Украины "О всеукраинском референдуме", в котором исчез законодательно закрепленный механизм инициирования и проведения местных референдумов. Направленная на децентрализацию и дерегуляцию власти, региональная политика предполагает расширение прав граждан на решение вопросов местного значения, в том числе инициированием и проведением местных референдумов. В рамках этого курса политики в Законе Украины "О добровольном объединении громад" местный референдум является необходимой составляющей этого процесса. Однако нехватка законодательной базы относительно механизма проведения референдумов остается одной из краеугольных проблем.
Количество инициированных и проведенных референдумов согласно статусу вынесенных на голосование решений
Подавляющее большинство инициированных референдумов были реализованы, а решения, вынесенные на голосование, одобрены.
Сравнительно малое количество инициатив, которые признаны недействительными, незаконными, или случаев, когда принятые решения не выполнялись, позволяет считать механизм применения местного референдума в Украине довольно действенным.
Отношение одобренных решений к отклоненным очень высоко: 92% решений, вынесенных на референдум, были одобрены, тогда как лишь 8% - отклонены по результатам голосования. Следует при этом заметить, что только 3,5% (из 8%) референдумов были признаны недействительными по результатам проведения народного голосования, учитывая более низкую, чем закрепленный законом кворум, явку (менее 50% от зарегистрированных избирателей). Это является основанием считать, что неодобренные решения - это сознательно высказанная позиция граждан по части предложенного вопроса, а не следствие игнорирования инициативы как таковой. В большинстве случаев украинцы демонстрировали высокий уровень солидарности и высокую явку на местных референдумах.
При этом большинство референдумов были проведены относительно решений, которые, согласно закону, могли быть приняты исключительно в результате местного референдума. Так, по требованию закона были инициированы 75 местных референдумов.
Известны случаи ликвидации учебных заведений без вынесения этого вопроса на местный референдум. Например, решение Глуховской районной рады "О реорганизации Улановской ООШ ІІ–ІІІ степеней Глуховской районной рады Сумской области путем преобразования в коммунальное учреждение "Улановский УПК: общеобразовательная школа ІІ–ІІІ степеней, дошкольное учебное заведение "Джерельце" Глуховской районной рады Сумской области" от 29.04.2011.
Проблемные аспекты функционирования института местного референдума в Украине
В общем, больше всего нереализованных местных референдумов, которые, к тому же, были инициированы гражданами, касались вопросов благоустройства территорий. Эта тенденция также иллюстрирует проблемы обратной связи граждан и их представителей в органах местного самоуправления (ОМС), но уже со стороны ОМС, поскольку свидетельствует об игнорировании инициатив граждан.
Для примера, в 2004 г. референдум в с. Гранитное (инициированный гражданами) касался переименования села и восстановления бывшего названия - Гарань. Большинство граждан поддержали инициативу, однако на сессии Гранитненской сельской рады решили принять к сведению результаты референдума, но не ходатайствовать перед районной радой о переименовании села, и название села не изменилось. Поскольку переименование и наименование населенных пунктов могло происходить, согласно закону, лишь путем местного референдума, сельская рада не имела права лишь "принять к сведению" решение граждан. Здесь мы имеем дело с превышением полномочий со стороны ОМС и нарушением процедуры, предусмотренной законом "О всеукраинском и местных референдумах" 1991 г.
В целом невыполнение решений, принятых на референдумах, - один из наиболее проблемных аспектов функционирования механизма местных референдумов. В частности, 16 решений, одобренных местными референдумами, не были исполнены, что составляет 12%. Следует отметить, что процент довольно высокий, поскольку из всех решений принятое на местном референдуме решение имеет высшую юридическую силу и вступает в силу сразу после обнародования результатов голосования (см. ст. 44 Закона Украины "О всеукраинском и местных референдумах").
Незаконные
Одним из таких случаев стал референдум 1998 г. в с. Пляшева Ровненской области "Об административно-территориальном подчинении сельской рады Демидовскому району" (решение местного референдума положительное). Радивиловская районная рада приняла решение признать не имеющими законной силы результаты местного референдума. Решение не поддержали на районном и областном уровнях, поскольку оно касается не только одной сельской громады. В решении также речь идет о нарушении ст. 22, 41, 45 Закона Украины "О всеукраинском и местных референдумах". Такое решение должны были принять на уровне района с одновременным проведением народных голосований в соседних громадах.
Дополнительно рассмотрим случаи вынесения на референдум вопроса о статусе русского языка, которые были в АРК и Харькове.
22 февраля 2006 г. Верховный Совет Автономной Республики Крым принял постановление "О назначении республиканского (местного) консультативного референдума по инициативе граждан Украины, постоянно проживающих в Автономной Республике Крым". Этим решением было назначено проведение 26 марта 2006 г. республиканского (местного) консультативного референдума по инициативе граждан Украины, постоянно проживающих в Автономной Республике Крым, с вынесением на этот референдум вопроса: "Вы за предоставление русскому языку статуса второго государственного языка?".
В юридическом выводе Министерства юстиции Украины относительно соответствия Конституции Украины и законам Украины постановления Верховного Совета Автономной Республики Крым "О назначении республиканского (местного) консультативного референдума по инициативе граждан Украины, постоянно проживающих в Автономной Республике Крым" (№1578-4/06) говорится: "Таким образом, положение ст. 6 Закона Украины "О всеукраинском и местном референдумах" полностью исключают юридическую основу для назначения и проведения в Автономной Республике Крым местного референдума, предметом которого было бы принятие решения по вопросу предоставления статуса государственного языка".
Аналогичный случай был в 2002 г. в Харькове, когда Харьковская городская рада назначила консультативный референдум относительно применения в г. Харькове русского языка наряду с государственным. В этом случае аргументация Министерства юстиции - в приведенном выше юридическом выводе. Очевидно, нормативно-правовые акты Харьковского местной рады также не должны противоречить Конституции и законам Украины, а перечень вопросов, которые могут быть вынесены на местные референдумы, не должен выходить за рамки того, что содержится в ст. 6 Закона Украины "О всеукраинском и местном референдумах". Так что консультативный референдум в Харькове относительно функционирования русского языка наряду с украинским - незаконный. Несмотря на это, он состоялся, а решение, вынесенное на голосование, поддержали граждане.
За несколько лет решением Харьковской городской рады №43/06 от 06.03.2006 г. русский язык определен в г. Харькове региональным языком, в определении Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств. Хартия была ратифицирована 15.05.2003 г. и гарантирует "содействие использованию региональных языков или языков меньшинств в устной и письменной форме, в общественной и частной жизни и/или поощрение такого использования".
Учитывая центробежные тенденции и случаи проведения незаконных референдумов в 2014 г. и инициирование такого референдума в Херсонской области, основным проблемным аспектом права громады на референдум является угроза территориальной целостности Украины.
Фактически, единственным прецедентом изменения в статусе административно-территориальных единиц Украины был местный референдум, проведенный 20 января 1991 г. в на то время Крымской области. По данным исследования 2009 г., на голосование был вынесен вопрос "Относительно воспроизведения Крымской АССР как субъекта Союза ССР и участника Союзного договора". По данным исследования, "за" проголосовали 93,26%, "против" - 6,74%. По результатам проведенного референдума Верховная Рада УССР приняла Закон УССР "О восстановлении Крымской Автономной Советской Социалистической Республики", №712-ХІІ от 12 февраля 1991 г.
Следует заметить, что и сама необходимость специального закона для проведения местного референдума не всегда подтверждается международной практикой. Его, например, нет в таких странах, как Бельгия, Люксембург, Италия, Португалия, Финляндия и Швеция. В этих странах достаточно конституционного закрепления и отдельных разделов в национальном законодательстве по организации власти на местах. Учитывая это, отсутствие исчерпывающе выписанной процедуры инициирования и проведения местных референдумов (при наличии конституционного закрепления и закрепления законом полномочий рады местных депутатов их проводить) не может считаться исчерпывающим основанием для легитимации крымского плебисцита.
Украинский опыт применения института местного референдума свидетельствует, что ни отсутствие исчерпывающе выписанного механизма, ни даже отсутствие законных оснований не является достаточным предохранителем от незаконных плебисцитов. Референдум как универсальный механизм легитимации решений всегда будет привлекательным средством для осуществления политических переворотов и установления незаконной власти. Так, при определенных политических условиях отсутствие законного механизма не сможет помешать подобной акции. Зато предусмотренный четкий механизм инициирования и проведения местных референдумов даст достаточные основания, чтобы остановить незаконные решения.
Данные собраны Лабораторией законодательных инициатив с июля по ноябрь 2016 года.