Новый закон о санкциях против России, подписанный Дональдом Трампом 2 августа, запретил ему без согласия Конгресса предпринимать шаги, которые "существенно изменяют внешнюю политику Соединенных Штатов в отношении Российской Федерации".
Эта политика теперь де-факто определяется этим самым законом. Нынешний хозяин Белого дома, который привык считать себя "козырным", а Трамп переводится с английского как "козырь", потерял часть своих полномочий и оказался втиснутым в более узкие политические рамки. В то же время, оказались затронутыми "бубновые" интересы США, Европы и России.
Закон о санкциях против недругов США (оппонентов, неприятелей, противников - слово adversary можно перевести по-разному) принимался дважды. 15 июля Сенат США 98 голосами против двух принял закон о санкциях против России и Ирана. С процедурной точки зрения его прохождение было проблематичным, законы такого рода должны инициироваться в Палате представителей. Но стала очевидной решимость американских элит принять закон.
За время, прошедшее до повторного принятия, уже в нижней палате, закон претерпел изменения в двух аспектах. Во-первых, КНДР напомнила, что она тоже недруг США, осуществив запуски баллистических ракет, которые претендовали на межконтинентальную дальность. Соответственно, новая версия закона географически расширилась. Во-вторых, США и европейские союзники провели интенсивные переговоры для сглаживания наиболее острых углов. Участие самой России в этих переговорах в сколько-нибудь официальной форме было невозможным. Но через европейских и американских лоббистов интересы могли обозначаться. Вопрос мог также подниматься на встречах Д.Трампа и В.Путина на саммите "большой двадцатки" в Гамбурге в начале июля.
Повторное принятие закона заняло неделю. 25 июля он был принят Палатой представителей 419 голосами против трех, 27 - одобрен Сенатом в прежней пропорции 98 против двух, 2 августа - подписан Д.Трампом. Президент США мог наложить вето, но не стал, поскольку оно было бы легко преодолено в Конгрессе. Вместо этого он сопроводил подписанный закон двумя заявлениями. Оба они о том, что депутаты и сенаторы вторглись в сферу полномочий президента относительно проведения внешней политики. Первое было больше политическим: Трамп - большой бизнесмен и лучше Конгресса знает, как вести переговоры. Второе содержало достаточно глубокое юридическое обоснование. Пообещав максимально использовать выторгованный диапазон свободы действий для нивелирования негативных последствий, Трамп согласился с общей полезностью нового закона. Хотя российский фактор в колебаниях Трампа присутствовал, главными были именно полномочия.
Закон есть закон
России посвящен второй, наиболее обширный раздел закона о санкциях против недругов США. Там содержится довольно пестрый набор процедур, цифр, рекомендаций и оценок. Охватить его парой абзацев текста невозможно. Но в целом политика определена вполне ясно. Россия помещена где-то между Ираном и КНДР. Теперь это не только факт географии, но и декларация американского политического восприятия. Закон говорит о причинах санкций: Россия сознательно нарушает суверенитет Украины, Грузии и Молдовы (не забыты ни Крым, ни Абхазия с Северной Осетией, ни Приднестровье), подкупает политические партии и осуществляет агрессивную дезинформацию в странах Европы и Евразии, организует кибератаки, пытается влиять на процесс выборов в США и других странах, поставляет вооружения сирийскому режиму.
Есть в разделе о России и еще один намек. В него включен подраздел "Противодействие терроризму и скрытому финансированию". Никаких упоминаний России и конкретных эпизодов, только набор методов противодействия, включая введение министра финансов в состав Совета национальной безопасности США. Но, тем не менее, весь этот список мер изложен в разделе о России, не об Иране и не о КНДР.
Цель санкционной политики в отношении России обозначена в первом из упомянутых заявлений Д.Трампа в связи с подписанием закона. Она, в общем, многократно называлась, но сейчас еще раз подтверждена - "видеть Россию, делающей шаги по улучшению отношений с Соединенными Штатами". Политика РФ должна измениться по обозначенным в законе направлениям, и других вариантов улучшения отношений нет.
Основное содержание закона - кодификация уже введенных санкций с их углублением и расширением. В 2014 г. президент США издал административные указы №13660, 13661 и 13685, вводившие персональные санкции против россиян, причастных к аннексии Крыма и войне в Донбассе, а также №13662, устанавливающий секторальные санкции против ряда российских предприятий и банков. В конце 2014 г. вступил в силу закон о поддержке свободы в Украине, наделяющий американского президента полномочиями в отношении дальнейших персональных и секторальных санкций, однако не обязывающий его это делать.
Новый закон повысил статус положений, содержащихся в этих документах, и сделал их обязывающими. Санкционные указы президента США теперь не могут быть отменены по его собственному решению. Более того, узаконены директивы Офиса по контролю над иностранными активами (Office of Foreign Assets Control, OFAC) Министерства финансов США.
Здесь нужно понимать, что именно директивы OFAC являются главным инструментом экономических санкций США. Эта малоизвестная ввиду засекреченности структура (известно только, что она существует, входит в управление финансовой разведки и обладает большими полномочиями) имеет большой послужной список, берущий начало с корейской войны. Санкции против КНДР действуют уже 64 года, Кубы - 54 года, Ирана - 30 лет. Санкции активно применялись против режимов Саддама Хусейна в Ираке и Муаммара Каддафи в Ливии, и эти режимы пали. Среди новых санкционных программ - Беларусь и Россия. Без лицензии OFAC невозможны никакие финансовые трансакции между США и лицами, организациями и предприятиями из действующего санкционного списка, насчитывающего в настоящее время 291 российский субъект (включая 278 в рамках секторальных санкций). Список является открытым.
Секторальные санкции, которые раньше включали банки, предприятия оборонной промышленности и структуры безопасности России, такие как ГРУ и ФСБ, усилены и распространены на энергетику, добычу полезных ископаемых и российские железные дороги. Максимальный срок кредитования российских банков сокращен с 30 до 14 дней, энергетических предприятий - с 90 до 60 дней, усложнились условия кредитования. Для нефтедобычи установлен более жесткий критерий принадлежности предприятий к российскому государству, являющийся также критерием введения санкций. Практика OFAC состояла в том, чтобы относить к государственным предприятия с 50-процентной государственной долей. Для нефтедобычи законом установлен порог 33%. Смягчающим обстоятельством является то, что под санкции попадают только проекты нефтедобычи на арктическом шельфе, глубоководных и сланцевых месторождениях. С другой стороны, эти санкции не ограничиваются российской территорией. Введены запреты на инвестиции в экспортные трубопроводные проекты России с прямым упоминанием газопровода "Северный поток-2". Правда, санкции в этой сфере могут вводиться только после консультаций с европейцами.
Важной формой усиления санкций является изменение формулировок о полномочиях президента, в основном в законе о поддержке свободы в Украине, но не только. Во многих положениях фразы "президент уполномочен" и "президент может" заменены на "президент должен".
Вводятся новые санкции, либо снижаются пороги применения старых в связи с кибератаками со стороны России и нарушением ею прав человека. Помимо лиц и субъектов, непосредственно причастных к этим нарушениям, санкции вводятся против тех, кто аффилирован с российским оборонным сектором и спецслужбами, а также против поставщиков вооружений для Сирии. В рамках этих мер до минимума ограничено американское участие в приватизации российских предприятий. Разрешенный порог с точки зрения инвестиций практически нулевой - 10 млн долл. в течение года.
Новшеством являются экстерриториальные (вторичные) санкции. Они могут быть применены к иностранным субъектам (не обязательно российским), являющимся причиной нарушения санкционного режима со стороны США. Санкции возможны против тех из них, кто поддерживает российские экспортные трубопроводные проекты или действует от имени российского оборонного сектора и спецслужб. Закон предусматривает целое меню возможных вторичных санкций - запрет экспортно-импортных операций, отказ в лицензиях, запрет финансовых заимствований, препятствование заимствованиям со стороны международных финансовых учреждений, ограничения для финансовых учреждений под санкциями, запрет закупок, конвертации валюты, банковских транзакций, покупки собственности, инвестиций, запреты для менеджеров и высших менеджеров санкционных субъектов.
Далеко идущими могут быть последствия специальных отчетов, подготовка которых обязательна по новому закону. Через 180 дней после принятия закона министр финансов в сотрудничестве с директором национальной разведки и госсекретарем США должен представить Конгрессу отчет о деятельности высших российских политиков, олигархов и связанных с российским государством субъектов (parastatal entities), включая степень близости к Владимиру Путину, источники доходов их и их семей, роль в российской экономике, структуру управления активами, связи вне России. В этом же отчете должен содержаться анализ уязвимости к российскому влиянию ключевых секторов американской экономики, возможный эффект введения вторичных санкций на российских олигархов, государственные компании и parastatal entities для российской экономики, а также экономики США и их союзников. В том же авторстве и в те же сроки должен быть подготовлен еще один отчет - о возможном эффекте расширения санкций на ценные бумаги российского суверенного долга и их деривативы.
Не позднее чем через год после принятия закона, и затем каждый год до 2021 г., министр финансов должен представлять Конгрессу отчет о скрытых финансовых потоках, связанных с Россией. В течение 90 дней и затем ежегодно президент должен представлять отчет о деятельности СМИ, контролируемых российским правительством, и еще один отчет - о российском влиянии на выборы в Европе и Евразии. Кроме того, предусмотрено создание фонда противодействия российскому влиянию с финансированием в 250 млн долл. в 2018-м и 2019-м бюджетных гг.
Все упомянутые отчеты должны быть открытыми, но могут иметь секретные приложения. Можно ожидать, что чтение этих отчетов станет как минимум более увлекательным занятием, чем чтение российского Forbes и РБК, в том числе для лиц, принимающих решения относительно санкций в отношении России.
Сглаженные углы
В связи с подготовкой в США нового санкционного закона в Европе звучали недовольные голоса, в том числе со стороны министра экономики Германии и президента Еврокомиссии. Недовольство вызвали санкции против российских экспортных трубопроводных проектов в сочетании с экстерриториальными мерами. Под их ударом могут оказаться европейские энергетические компании Wintershall и Uniper (Германия), Royal Dutch Shell (Великобритания-Нидерланды), OMV (Австрия), Engie (Франция). Стоит заметить, что как минимум три из них, помимо вовлеченности в российские проекты, поставляют газ на украинский рынок, действуя в этом отношении против российских интересов.
И все же, европейские демарши маловероятны. Острую реакцию вызвали положения пробного закона, проголосованного в американском Сенате в июне. В подписанном законе многие острые углы были сглажены, в том числе в ходе переговоров с европейцами.
В отношении российских экспортных трубопроводов появилась норма обязательных консультаций с европейцами при введении санкций. Фразеология полномочий президента сменилась с "должен" на "может". США, безусловно, и дальше заинтересованы в выдавливании России с европейского газового рынка и расширении собственных поставок. Но они, вероятно, не будут предпринимать форсированных действий. Правда, и европейцы теперь при переговорах с Россией по газу вынуждены будут консультироваться со США в обязательном порядке.
Из первоначальной версии новых секторальных санкций против России исчезли морские перевозки. Максимальные сроки кредитования российских энергетических компаний уменьшились не столь сильно, как планировалось - с 90 до 60 дней (первоначальный вариант - до 14 дней). Критерий государственной принадлежности нефтяных компаний снизился с 50% государственной доли до 33%. Но первоначальная идея была считать государственными компании с любой долей государственного участия. Идея не получила поддержки, поскольку под санкциями могли оказаться некоторые американские дочерние компании, работающие в России и Европе. Дополнительным смягчающим обстоятельством стало введение нормы запрета только на новые проекты глубоководной, арктической и сланцевой нефтедобычи.
Вообще, это общий принцип санкций - они преимущественно не ретроспективны. Существенным стало увеличение переходного периода для введения новых санкций с 60 дней после вступления в силу закона до 90 дней.
Шкура неубитого медведя
Владимир Путин назвал новые санкции "хамством", когда они только готовились. Момент подписания закона он встретил ловлей щук в предгорьях Алтая, а через несколько дней после принятия закона отправился с первым визитом в отторгнутую у Грузии Абхазию, демонстрируя безразличие к санкциям и неизменность российской политики. Комментировал принятие закона пойманный информационными киллерами на ношении трусов Calvin Klein премьер Дмитрий Медведев. Написанный им в Facebook английский текст, прозрачно намекающий на политический конец Дональду Трампу, унизительно проигравшему Конгрессу свои полномочия, как бы намекает, что "великому Путину" больше нечего обсуждать с "лузером Трампом". На роль переговорщика сойдет кто-нибудь попроще.
Пока что из очевидных первых результатов введение санкций - резкое снижение уровня дипломатического представительства США в России. Кремль решил реализовать старую угрозу ответа на высылку российских дипломатов из США в конце прошлого года. В связи с этим завис вопрос взаимного назначения новых послов - американского в Москве и российского в Вашингтоне.
Нельзя сказать, что Россию не беспокоит усиление санкционного режима, но она не воспринимает угрозу как смертельную. Российские эксперты склонны считать, что российскую экономику может убить только энергетическое эмбарго Запада, а оно невозможно в близкой перспективе. Даже новые нефтяные санкции касаются проектов и без того замороженных ввиду низких цен на нефть.
Тем не менее, эффект санкций признается. Стоимость кредитов еще более возрастет, технологическое отставание ключевых отраслей ускорится. Если будут введены санкции против российских ценных бумаг, они способны существенно дестабилизировать финансовую ситуацию, также как введение адресных санкций против ведущих политиков, олигархов и parastatal entities. У них есть еще несколько месяцев, чтобы подготовиться к публикации отчетов, которые могут катализировать новые ограничения. Но это будут сложные месяцы.
Очередная бомба может взорваться как раз к началу активной фазы президентских выборов. Вряд ли этот взрыв будет смертельным, но многие в России могут вздрогнуть - отдельные важные люди, элиты и даже слои электората.