Новая власть с энтузиазмом принялась реформировать государственные учреждения.
Сейчас трудно понять, какими именно профессиональными подходами руководствуются при этом "слуги народа". На первый взгляд, представляется, что окружение президента, будучи выходцами из бизнес-среды, являются приверженцами применения в государственном управлении известной теории нового публичного менеджмента. Признаки этого - курс на приватизацию государственных предприятий, введение контрактов для госслужащих, намерение отдать тюрьмы в управление бизнесу, а регистрацию браков - частным нотариусам. С другой стороны, ряд инициатив новой власти противоречат этой теории: отказ от проверки квалификации кандидатов на высшие должности государственной службы, слияние нескольких министерств в одно, намерение централизовать все вспомогательные функции центральных органов исполнительной власти (ЦОИВ) в одном юридическом лице.
Есть три базовых модели государственной службы. Первая - карьерная, когда поступление на государственную службу означает получение бессрочного статуса и гарантированное продвижение по службе на протяжении жизни, как во Франции и Германии. Вторая - должностная, когда происходит срочное назначение на конкретную должность без гарантированного продвижения, как в Британии и США. Третья - контрактная, или корпоративная, модель, впервые введенная в Новой Зеландии как модификация должностной модели на основе теории нового публичного менеджмента.
Несмотря на различия, все три модели объединяет общая основа - отбор государственных служащих на основании их профессиональной компетентности. Все три модели воплощают современную профессиональнуюсистему государственной службы - в противоположность патронажной системе, согласно которой состав государственных органов формирует правящая политическая сила, из своего окружения и приверженцев, преимущественно на началах личного доверия и лояльности, а не профессионализма.
В Украине ни первый Закон "О государственной службе" 1993 г., ни второй 2011-го, ни третий 2015-го не воплощали последовательно ни одну из этих трех моделей, а значит - оставили без ответа множество рисков для государственного сектора. В сентябре 2019 г., по инициативе руководителя государства, в Закон "О государственной службе" были внесены несколько десятков изменений, среди которых бросаются в глаза нормы о введении контракта для государственных служащих. Возможно, власть, наконец, определилась и хочет ввести корпоративную модель государственной службы? Попробуем разобраться.
Одной из целей новозеландской корпоративной модели было повысить эффективность государственной службы, привив ей управленческие методы частного сектора. Содержание реформы сводилось к пяти основным изменениям. Первое - ввести для высших управленцев министерств служебные контракты, потребителями услуг по которым являются министры, а заключение, мониторинг и оценивание выполнения их осуществляет независимая комиссия от лица министров. Второе - предоставить топ-служащим бЧльшую автономию в управлении финансовыми и человеческими ресурсами, в частности право нанимать государственных служащих низших звеньев по контракту и самостоятельно определять для них условия оплаты труда. Третье - сместить акцент в финансовой отчетности с освоения бюджетных средств на создание за их счет общественного блага. Четвертое - расщепить государственные органы на основе разделения функций по формированию и реализации государственной политики, финансированию и предоставлению услуг, корпоратизировать предоставление государственных услуг и ввести общий принцип контрактных отношений по оказанию любых услуг за государственный счет. Пятое - приватизировать почти все государственные предприятия.
Впрочем, не введение контрактов для госслужащих само по себе стало залогом повышения эффективности государственного управления в Новой Зеландии. Этому способствовали другие сопутствующие меры: прежде всего стратегическое планирование и четкое определение целей государственного сектора и его высших управленцев; введение стандартов деятельности высших управленцев; предоставление топ-менеджерам управленческой автономии; мониторинг и оценивание достигнутых ими результатов органом, не зависимым от министров; изменение философии финансовой отчетности в государственном управлении.
Введение только служебных контрактов, без этих комплементарных инструментов, приводит к чрезмерной технократизации, когда высшие государственные управленцы, вместо того чтобы работать на достижение масштабных средне- и долгосрочных целей государственной политики и защищать общественные интересы, больше озабочены мелкими краткосрочными результатами. Эти проблемы возникают вследствие фрагментации тела государственной службы и ее высшего корпуса как единой институции, а также нехватки горизонтальной межведомственной координации и слаженной работы государственной службы на общие коллективные цели правительства.
Вернемся же снова к Украине: действительно ли президентские изменения в Закон "О государственной службе" вводят корпоративную модель, и если так, то учитывают ли они возможности и ограничения этой модели? К сожалению, ответ на оба вопроса - нет. Не становится важной роль государственной службы как института в профессиональном формировании государственной политики. Не решаются проблемы целеполагания, стратегического планирования, горизонтальной координации и профессионального развития высшего корпуса государственной службы, который должен быть основной движущей силой государственной политики. Руководители государственной службы в государственных органах остаются скованными предельной штатной численностью и ограничениями внутренней организационной структуры, жестко регламентированными условиями оплаты труда госслужащих, чрезмерной детализацией классификации расходов госбюджета, рамками законодательства о публичных закупках при осуществлении текущих операционных затрат и отсутствием профессиональной поддержки в управлении персоналом. Не решается проблема централизованного мониторинга и оценивания деятельности высшего корпуса государственной службы. Не меняется философия государственной службы: она и в дальнейшем будет осваивать публичные средства, вместо того чтобы создавать публичное благо с эффективным использованием для этого имеющихся ресурсов.
Самый свежий пример последнего - то, как премьер-министр объяснил свое поручение от 17 декабря 2019 г. государственному казначейству приостановить регистрацию и оплату финансовых обязательств распорядителей бюджетных средств: "Ежегодно государственный аппарат старается перераспределить средства, сэкономленные в течение года, на какие-то мелочи. Проектируя бюджет на следующий год, государство очень ошибается, и потом в конце года эти ошибки нужно исправлять в ручном режиме. Ничего чрезвычайного не происходит". По данным министра финансов, стоимость этих ошибок в прошлом году составила 21,7 млрд грн. Действительно ли ничего чрезвычайного? Первым от такого решения премьер-министра пострадает частный бизнес, ведь за поставленные по государственным договорам товары и услуги предприниматели оплату не получат. Кроме того, как оказывается, 21,7 млрд грн просто по ошибке отобрали у налогоплательщиков и по ошибке заложили в расходную часть бюджета без необходимости, то есть огромные ресурсы были выведены из экономики и заморожены на год! При этом в бюджете в следующем году на 201,73 млн грн сокращены расходы на закупку лекарств для больных гемофилией, на 37,577 млн грн - для детей, больных муковисцидозом. Такова цена неэффективной государственной службы. И она чрезвычайно высока.
К сожалению, президентская "реформа" в том виде, в котором ее приняла Верховная Рада, провоцирует еще большую депрофессионализацию государственной службы и превращает государственный аппарат в придаток правящей политической силы - в слугу, который действует по принципу "чего изволите?" Теперь закон дает политикам возможность назначать и увольнять государственных служащих по собственному усмотрению, не считаясь с уровнем их профессиональной пригодности. Такая патронажность может иметь для Украины роковые последствия.
Что делать? Если власть действительно твердо намеревается ввести корпоративную модель государственной службы, но за недостатком профессионализма после первых шагов целостно не завершила начатое, тогда было бы логичным в 2020 г. осуществить следующие девять шагов.
1. Освободить Кабмин и ЦОИВ от управления имуществом - государственные предприятия приватизировать, управление предприятиями с долей государственной собственности передать независимым наблюдательным советам.
2. Диджитализировать государственные услуги и передать их предоставление органам местного самоуправления и частным субъектам.
3. Сузить объем государственной службы - ограничить ее институциональные рамки системой органов исполнительной власти.
4. Ограничить деятельность государственной службы формированием государственной политики, оцениванием ее возможного влияния и результатов реализации.
5. Определять в служебных контрактах персональные задачи для государственных секретарей министерств и руководителей других ЦОИВ (высшего корпуса государственной службы), сроков и критериев выполнения этих задач - на основе программы деятельности Кабмина.
6. Ввести механизмы горизонтальной межведомственной координации и беспрерывного обучения высшего корпуса государственной службы:
6.1. Ввести институт главы государственной службы в лице государственного секретаря Кабмина.
6.2. Наделить Секретариат Кабмина полномочиями по стратегическому планированию и координации государственной политики в пределах компетенции Кабмина.
6.3. Учредить Школу высшего корпуса государственной службы, подотчетную главе государственной службы.
7. Управлять персоналом на государственной службе - как это понимают в бизнесе:
7.1. Реформировать службы управления персоналом органов исполнительной власти и объединить их в единую горизонтальную функциональную сеть.
7.2. Диджитализировать процессы управления персоналом на государственной службе.
7.3. Учредить центр управления персоналом на государственной службе с целью предоставления консультационной, методической и учебной поддержки службам управления персоналом органов исполнительной власти, подотчетный главе государственной службы.
8. Предоставить управленческую автономию руководителям государственной службы в органах исполнительной власти в отношении самостоятельного определения штатной численности и условий оплаты труда госслужащих, оргструктуры, упрощенного осуществления публичных закупок для обеспечения текущей деятельности в пределах утвержденной сметы и служебного контракта.
9. Учредить конституционный независимый государственный орган (по аналогии с Высшей квалификационной комиссией судей и Высшим советом правосудия) на постоянной и профессиональной основе для качественного отбора государственных служащих высшего корпуса государственной службы и администрирования контрактов с ними, в том числе мониторинга и оценивания результатов их служебной деятельности.
В рамках внедрения корпоративной модели государственной службы таким образом можно хотя бы минимизировать очевидные негативные последствия уже принятых новой властью решений. Оставлять ситуацию без изменений, а государственную службу - без эффективных рычагов и предохранителей безответственно.