Cозданием Национального конституционного совета президент Украины дал старт важнейшей из реформ, которые так необходимы Украине. Без создания политической системы, способной формировать эффективную власть, страна обречена на стагнацию. Без опоры на государственную политику точечные успехи украинского интеллекта и менеджмента не создают широкого фронта модернизации. Мы отстаем от наших европейских соседей, и существенные предпосылки для опережающего развития в стране не создаются.
Граждане Украины по-разному формулируют свое понимание нынешней ситуации. Но ощущение непорядка в стране, неудовлетворенность властью и необходимость изменений четко просматриваются в результатах социологических исследований общественного мнения.
Отсюда поддержка конституционной реформы со стороны общества, которая реально существует и которую не могут не чувствовать политики. Отсюда позиция президента Украины Виктора Ющенко, уже неоднократно им озвученная, начиная с ежегодного президентского послания в Верховную Раду в 2006 году.
Но отечественный политикум в целом оказался неготов перейти от общих слов к предметной работе над Основным Законом.
Одни политические силы говорят о конституционной реформе исключительно как об угрозе узурпации власти, другие — ищут повод для абстрактных дискуссий о большей или меньшей демократичности той или иной формы правления.
К сожалению, в этих подходах не чувствуется желания содержательно ответить на сформулированную в Указе о создании Национального конституционного совета позицию необходимости «усиления конституционных гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина, создания сбалансированной системы государственной власти, повышения роли местного самоуправления и наработки предложений относительно системного усовершенствования конституционного регулирования общественных отношений в Украине».
Эти задачи реформирования государственной и общественной жизни не могут сводиться к примитивному выбору — наделить тот или иной государственный орган абсолютной властью. Их нельзя решить путем «косметического ремонта» Конституции, исправлением отдельных положений. И, тем более, невозможно дать серьезный импульс развитию страны, сохраняя несовершенство и противоречия, заложенные в действующем тексте Конституции.
Озвучивание таких упрощенных взглядов на проблему конституционной реформы преследует цель дискредитировать конституционный процесс в глазах общества. Украинских граждан хотят убедить в том, что нынешняя ситуация незащищенности прав граждан, конфликтности между органами власти, слабости местного самоуправления является только проблемой выполнения Основного Закона. Соответственно, стране предлагают ждать прекрасного будущего, когда руководящие должности будут заполнены исключительно ответственными людьми, которые будут заботиться только об общественном благе.
Это не ответ. Это трата времени, которая угрожает потерей шансов для страны и ее граждан. Необходимо начать предметную работу над содержанием конституционной реформы в Украине.
Контраргументы: испытание фактами
Принятие Основного Закона и внесение изменений в него всегда и везде сопровождается политической борьбой. Украина — не исключение. Украинская специфика — только в экстремальности условий работы над ее окончательными формулировками.
Это дважды накладывало серьезный отпечаток на качество текста. Сегодня в Украине есть условия для стабильной и взвешенной конституционной реформы. Но ее противники явно склонны вести дело к повторению цейтнота.
В качестве аргументов в поддержку своей позиции оппоненты президентской инициативы выдвигают несколько тезисов.
Первый тезис — процесс усовершенствования Конституции называют причиной роста напряженности в обществе. На самом деле принятие Конституции и внесение изменений в нее уже дважды позволило разрешить политические кризисы.
Если бы в 1996 году Конституцию не приняли, то продолжал бы действовать Конституционный договор, а Верховную Раду могли бы распустить в результате референдума о недоверии. На фоне существовавшей тогда социально-экономической ситуации это угрожало бы риском скатывания к суперпрезидентской республике и росту авторитаризма.
В 2004 году внесение изменений в Конституцию обеспечило мирный выход из острого противостояния, открыв возможности для честного и справедливого народного волеизъявления.
Политическое же противостояние 2007 года было разблокировано без конституционных изменений — решением о проведении парламентских выборов. Системные причины, способные порождать кризисы, остались.
Второй тезис оппонентов конституционного процесса — якобы в целом наша Конституция — одна из лучших в Европе. Часто при этом ссылаются на мнение Венецианской комиссии (Европейской комиссии за демократию через право).
Но ознакомление с текстами выводов этой комиссии вооружает аргументами именно в пользу внесения серьезных системных изменений в Конституцию.
В ее выводе от 7—8 марта 1997 года находим целый ряд существенных замечаний. Например, отмечается проблемность раздела о правах, свободах и обязанностях человека и гражданина. Эксперты говорят о слабости конституционной схемы защиты прав человека в суде вследствие неразделенности понятий социальных, экономических и экологических прав, с одной стороны, и фундаментальных свобод — с другой. На суды возлагается имплементация всех без исключения прав, в том числе тех, которые могут быть реализованы только через законодательные акты и решения исполнительной власти.
Замечание не было учтено. Сейчас пожинаем последствия — вопросы государственного бюджета у нас сегодня решаются в Конституционном суде. Пусть падет мир, но торжествует закон?
И таких существенных замечаний к тексту нашей Конституции уже тогда набралось на десятки страниц.
Пространство для замечаний экспертов Венецианской комиссии увеличилось после внесения изменений в Конституцию. Эксперты указывали на опасные подводные рифы в вопросах формирования коалиции депутатских фракций, статуса депутата, полномочий президента Украины и Кабинета министров. Вывод от 13 июня 2005 года говорит о высокой вероятности «политических конфликтов и подрыве укрепления верховенства права в стране».
Во второй раз Совет Европы указал на проблемы уже в резолюции Парламентской ассамблеи (№1549 (2007)): «Кризис в Украине является также результатом поспешной и незавершенной конституционной и политической реформы 2004 года, в соответствии с которой в Конституцию Украины внесен ряд изменений без учета предостережений Венецианской комиссии и без проведения широкой публичной дискуссии в стране».
Следовательно, отсрочка процесса реформирования Конституции при наличии четко видимых признаков ее несовершенства не предотвращает, а углубляет и обостряет политические конфликты. В условиях неразрешимого конфликта невозможно достичь реализации стратегических целей и национальных задач. Противостояние приводит только к девальвации демократических ценностей.
Еще один тезис, который перекликается с предыдущим: Конституцию надо не усовершенствовать, а выполнять. В том числе развивать ее положения путем принятия конституционных законов.
Слабость этого тезиса — в отсутствии ответа на вопрос: если не выполняются прямые нормы Конституции, то откуда возьмется выполнение законов?
Самое интересное, что обвинения в невыполнении Конституции в адрес главы государства, Кабинета министров и судебной власти зачастую звучат со стороны представителей парламентских сил. Тиражируется мнение, что только парламент выполняет и защищает Конституцию. Предлагается и вывод — необходимость проведения конституционной реформы исключительно в стенах Верховной Рады.
Верховная Рада и Конституция — сложные отношения
Чтобы ввести в действие спорные декабрьские изменения 2004 года, политические силы в Верховной Раде с 2005 года начали системно нарушать Основной Закон. С этой целью, например, была искусственно заблокирована присяга новых судей Конституционного суда.
Именно тогда Верховная Рада начала процесс не просто политизации, а прямой партизации Конституционного суда и Центральной избирательной комиссии. Формирование этих важных органов по принципу партийной лояльности уничтожило в обществе доверие к их решениям. Сегодня уровень недоверия к КСУ равен уровню недоверия к Верховной Раде.
Социологические опросы свидетельствуют: нынешний стиль работы парламента украинцы не поддерживают. Блокирование работы — с одной стороны, пакетные голосования — с другой стали распространенной практикой. Мотивацию к качественному законотворчеству парламент в больше мере утратил.
Смысл деятельности фракций сводится к борьбе за свою часть (большую или меньшую) в исполнительной власти. Контроль за правительством не очень интересует оппозицию. Ведь его результат проявится (или не проявится) только во время следующих выборов. Закулисные же торги могут позволить войти в исполнительную власть намного раньше. Как следствие, мы видим бесконечную борьбу за формирование или переформатирование коалиций. Мы становимся страной, в которой выборы никогда не заканчиваются.
Даже в этой не слишком оптимистической ситуации хочется верить, что в зале Верховной Рады может быть принята эффективная Конституция, которая так необходима стране. Это право парламента, а из прав вытекают обязанности. В частности, обязанность действовать в интересах государства и общества. Проблема только в том, чтобы эта обязанность была выполнена.
Возвращается ли власть к своему источнику?
Принцип народного суверенитета заложен в статье 5 Конституции Украины, которая определяет народ как «единственный источник власти в Украине» и предоставляет ему исключительное право «определять и изменять конституционный строй». От этого принципа отталкивался и Конституционный суд в своем решении о толковании этой статьи: «Из нормативно-правового содержания положений части второй, третьей статьи 5 Основного Закона Украины, в соответствии с которыми народ является носителем суверенитета и единственным источником власти в Украине и народу принадлежит право определять и изменять конституционный строй в Украине, вытекает, что народ имеет право принимать новую Конституцию Украины».
Но в последние годы все заметнее проявляется недемократическая тенденция: граждан понемногу отстраняют от права непосредственно решать свою судьбу.
Например, действующая избирательная система содержит ряд положений, фактически ущемляющих политические права избирателей.
Во-первых, принятие закона о пропорциональных выборах по партийным «закрытым спискам» уничтожило пассивное избирательное право гражданина — «быть избранным». Во-вторых, избиратели фактически не могут влиять на персональный состав Верховной Рады. В-третьих, благодаря закону о выборах партии и их парламентские фракции демонстрируют тенденцию к преобразованию в закрытые, непрозрачные системы, послушно выполняющие волю своих лидеров.
В этом же ряду тревожных примеров — стремление исполнительной власти «подмять» местное самоуправление, неготовность органов власти слышать позицию гражданского общества.
Никто не может запретить ни президенту, ни Верховной Раде сформулировать свое видение Конституции Украины. Но решающее слово должно принадлежать народу. Если ему начнут отказывать в этом праве, это будет первым признаком того, что действующая система власти уже не служит ни защите прав, ни безопасности, ни благосостоянию украинцев.
Понять Украину
Конституция Украины не может быть набором «вечных истин» из юридического учебника. Она должна отражать понимание того, что представляет собой страна и какое время она переживает. В свое время Гегель открыл пространство для политической философии, сформулировав «Философия есть... современная ей эпоха, постигнутая мыслью». Что абсолютно справедливо и для новой украинской Конституции — это должна быть современная Украина, постигнутая с помощью критического и непредубежденного мышления. Не Украина для Конституции, а Конституция для Украины.
Отсюда вытекает, на мой взгляд, миссия Национального конституционного совета — обеспечить процесс понимания нашей страны. Процесс, который преследует цель сформулировать обновленное видение Украины и ее перспективы. Направленность на достижение этой цели сделает результативным диалог между властью и оппозицией, президентом и парламентом, политическим классом и обществом. Лишь при таком содержательном диалоге можно создать политическую систему, которая будет укреплять и развивать Украину как современную европейскую нацию.