"В проведение местных выборов на оккупированных территориях вроде бы никто не верит. Но почти все к этому готовятся…" Схожую фразу на истекшей неделе услышал от трех очень разных политиков. События последних дней убеждают: сомнения моих собеседников небеспочвенны. Резкое ускорение, приданное конституционной реформе, отчасти это подтверждает. Лишь на первый взгляд, речь идет о несвязанных между собой явлениях.
Возвращаясь к ненапечатанному
Впервые о реальности проведения местной кампании на неконтролируемых Киевом территориях (но под его эгидой) заговорили в середине мая. После визита Виктории Нуланд, заглянувшей в украинскую столицу после сочинской встречи с Путиным. Во время встреч с нашими политиками официальная посланница Госдепа не только ритуально призывала блюсти Минские договоренности и столь же ритуально напоминала об обещании Киева конституционно закрепить децентрализацию, но и ненавязчиво рекомендовала охватить грядущими местными выборами мятежные территории. Как рассказал участник одной из встреч, на вежливый упрек о нереалистичности подобного сценария высокая американская гостья с улыбкой ответила: "Ищите сильные фигуры, способные выиграть там кампанию…" Другой политик убеждал, что госпожа Нуланд называла свободный доступ любых СМИ и наличие иностранных наблюдателей достаточными условиями для волеизъявления в де-факто оккупированных регионах. По словам нашего источника, проведение местных выборов на этих территориях, по мнению представителя американской администрации, должно служить, с одной стороны, демонстрацией доброй воли Киева, готовности идти на компромиссы, гибкости и реалистичности (что может быть по достоинству оценено западными партнерами). С другой, являлось бы реальным шагом к деэскалации и мирной реинтеграции отторгнутых территорий.
Собеседники официального уполномоченного Госдепа по делам Европы и Евразии были несколько озадачены. До сих пор подобную риторику им приходилось слышать преимущественно от ряда европейских политиков и чиновников.
Ваш покорный слуга был удивлен несколько меньше. В декабре 2013-го мне довелось стать невольным свидетелем общения г-жи Нуланд с узкой группой формальных лидеров Евромайдана в Доме профсоюзов. Услышанное там дает право с особой иронией относиться к разговорам о роли США и особой роли Нуланд в известных событиях. Тогда опешившим, исполненным революционного духа вождям гостья так же подробно рассказывала о гибкости, реалистичности и ответственности. Мягко упаковывая предельно жесткие формулировки. Призывая к переговорам с Януковичем, к уступкам, формированию совместного правительства. Вежливо рекомендуя, по возможности, приложить все необходимые усилия к роспуску Майдана. И настоятельно призывая не делать резких движений и сделать все возможное, чтобы избежать обострения. Нуланд заявила, что Янукович пообещал ей не применять силу и хотела услышать такое же обещание от руководителей оппозиции. По завершении разговора я обменялся мнениями с практически всеми отечественными участниками встречи. И только один полностью поддержал сказанное Нуланд. Угадайте кто? Правильно, Петр Порошенко. Будущий президент мира.
Любопытная деталь. Встреча состоялась вечером 10 декабря. А ночью была осуществлена первая попытка зачистить Майдан. И уже днем 11-го миротворец Нуланд раздавала пресловутые "печеньки". Которые на самом деле были бутербродами. И оделяла она ими не только митингующих, но и бойцов ВВ. Но кто об этом помнит? И кто знает об описанной мною встрече?
Две недели тому, комментируя нынешнюю ситуацию в Украине, Нуланд сказала: "Ситуация может быть разрешена за день, неделю, месяц одним правильным решением". Думаю, что знаю одного человека, который с ней согласится.
Ночь перед экзаменом
Конституционная комиссия была создана указом президента еще в марте. Рабочая группа по подготовке проекта изменений Основного закона касающихся децентрализации, главой КК Владимиром Гройсманом, названа приоритетной. Результатов работы именно этой группы ожидали в первую очередь ибо Киев взял на себя соответствующие обязательства в Минске. Спикер парламента и по совместительству главный "комиссар" обещал, что основная работа будет завершена чуть ли не в мае. До прошедшей недели группа собиралась… один раз. Запланированные заседания неоднократно переносились. 17 июня группу собрали в экстренном порядке, предложив оперативно согласовать… уже подготовленный проект. На вопрос одного из членов КК "Кем подготовленный?", Владимир Гройсман ответил просто: "Секретариатом группы". Кем конкретно и когда, осталось за кадром. Члены группы - известные политики и авторитетные юристы - выразили сдержанное неудовольствие и оперативно приступили к обсуждению НЕ ИМИ разработанного проекта. ИЗМЕНЕНИЙ В КОНСТИТУЦИЮ, на минуточку. Спешка была понятной. Следовало поспеть к заранее объявленным срокам, проект должен был попасть в Венецианскую комиссию, вывод которой мы обязались получить, и которая собиралась 19 июня. Члены группы высказали свои замечания, касавшиеся, в частности, неоправданной концентрации полномочий главы государства не вязавшихся с самим понятием "децентрализация". Замечания обещали учесть. Но уже через два дня "венецианцы" невероятно оперативно обнародовали свой вывод (обычно рассмотрение подобных документов у них занимает недели две, как минимум). Что навело на мысль: консультативный орган по конституционному праву при Совете Европы был участником игры, правила которой оказались неизвестны членам отечественной Конституционной комиссии.
Никто из них толком не мог объяснить, какой именно документ повез в Венецию Владимир Гройсман, официально презентовавший проект. Какие конкретно замечания, прозвучавшие 17-го, были внесены в документ, а какие - нет, и почему. Кто-то возмущался сдержанно, кто-то (как вице-спикер Оксана Сыроид) громко и публично. Проект уже снабжен выводом европейской ВК, но при этом не был утвержден ни отечественной КК, ни даже профильной рабочей группой. Это к разговору о его легитимности на тот момент и о максимальном учете мнений авторитетных экспертов и широком общественном обсуждении, обещанном официальными лицами начиная с президента.
Вечером 25 июня рабочую группу КК по децентрализации собрали еще раз. Предложили обсудить свежую версию проекта, учитывающую замечания Венецианской комиссии. Обсуждали долго. Утром 26-го собрались еще раз. Чтобы на заседание Конституционной комиссии отправить полностью утрясенный документ. Разработанный, по сути, за считанные дни после долгого необъяснимого простоя. Студенческая ночь перед экзаменом. Только экзамен слишком уж ответственный. В пятницу, 26 июня, КК уже одобрила проект. С тем, чтобы в День Конституции глава государства мог торжественно объявить о передаче документа в Раду. После чего проект должен до конца лета получить предварительное одобрение парламента (спикер предусмотрительно предложил отказаться от каникул по такому случаю), затем - обязательный вывод Конституционного суда и осенью Рада должна выйти на итоговые 300 голосов.
В этом случае власть не выбивается из графика и успевает выполнить обещания по конституционному закрепленнию децентрализации, взятые в Минске. Но был еще один повод спешить. Некоторые конституционные новшества нужно было успеть озвучить до старта местной кампании.
Два в одном
Примерно с мая многие известные политики, а также лица так или иначе вовлеченные в конституционный процесс, обратили внимание на два обстоятельства. Во-первых, западные дипломаты и еврочиновники все чаще стали говорить о конституционной децентрализации в привязке к возможным местным выборам на оккупированных территориях. О которых ранее говорили скорее как о теоретически возможном, чем практически осуществимом. Во-вторых, лица, которые ранее не позволяли себе ярко выраженной политической заангажированности, в частных беседах стали выдвигать неприличествующие статусу предложения. В частности, председатель Венецианской комиссии Джанни Букиккио и секретарь ВК Томас Маркет высказывали пожелания, чтобы особый статус неконтролируемых Киевом территорий был закреплен не только в специальном законе, но и в Конституции. Все чаще в пользу мирного урегулирования проблемы Донбасса путем конституционно закрепленной децентрализации стал высказываться генсек Совета Европы Турбьерн Ягланд.
По сути, Киев и, в первую очередь, президент стали заложниками собственной излишней сговорчивости. Не разработав четкого плана разрешения конфликта, не обладая желанием воевать и не умея добиваться мира, Украина шла на поводу у западных партнеров, не имевших другого плана урегулирования кроме утвержденного в Минске. Идя на уступки и принимая неподъемные обязательства, Киев загнал себя в ловушку. Закон об особом порядке местного самоуправления, обязательство предоставления широких полномочий неконтролируемым территориям, обещание в конкретные сроки провести конституционную децентрализацию сделало власть Украины уязвимой. Если ранее Киев мог опереться хотя бы на теоретическую поддержку партнеров и обещал реализовать свои обещания только после того, как противоположная сторона выполнит свою часть обязательств, то сегодня Запад все чаще настаивает, чтобы Киев шел навстречу, не дожидаясь ответных шагов.
На днях Леонид Кучма заявил, что глава немецкого МИД Франк-Вальтер Штайнмайер убеждал Украину первой пойти на уступки: "Вы давайте, украинцы, сделайте выборы на этих территориях, измените Конституцию, а те постепенно тоже изменятся". Не правда ли, очень похоже на аргументы Нуланд, приведенные выше? По нашей информации (подтвержденной другими СМИ), убеждал украинскую власть предоставить Донбассу специальный статус не дожидаясь соблюдения "ДНР-ЛНР" Минских договоренностей еврокомиссар Йоханнес Хан. Европейский Союз в письме "Европейской правде" подтвердил, что действительно выходил на Киев с подобными предложениями.
Европа, а с недавних пор и Соединенные Штаты, судя по всему, не видят в обозримом будущем иного выхода из сложившейся ситуации, чем тот, который предложен Минскими соглашениями. В конституционной децентрализации они видят путь локализации, замораживания конфликта, что позволит на некоторое время освободиться от головной боли по поводу Украины.
Не думаю, что Петра Порошенко радует перспектива фактического узаконивания бандитской власти части Донбасса, предоставление им бюджетного финансирования, сохранение российского контроля над этой территорией. Но, вполне вероятно, у него нет другого выхода.
В первом, рабочем варианте изменений в Конституцию "особый статус" неконтролируемых территорий вообще не фигурировал. Затем (в мае) было предложено внести изменения в 92-ю статью Основного Закона, согласно которой особенности статуса любых административно-территориальных единиц определяются законом. Однако из проекта, отправленного на экспертизу в Венецианскую комиссию, эта норма была вычеркнута, что не осталось без внимания ВК. В своем выводе она предложила, чтобы особые условия для некоторых категорий административно-территориальных единиц определялись законом. Некоторые считают, что в данном случае "венецианцы" несколько вышли за пределы своей компетенции, предложив политическое решение вместо правового.
Идя навстречу пожеланиям Венецианской комиссии, рабочая группа по подготовке изменений в Конституцию 25 июня предложила разрешить определять особенности статуса территориально-административных единиц законом, оговорив при этом, что для принятия подобного нормативного акта требуется не менее двух третей голосов от конституционного состава парламента. Очевидцы утверждают, что присутствовавший на заседании рабочей группы первый заместитель главы администрации президента Виталий Ковальчук предложил вписать в текст изменений к Конституции названия конкретных территорий, якобы ссылаясь при этом на обязательства, закрепленные Минскими соглашениями. Однако это предложение изначально не было встречено с пониманием. Глава Конституционной комиссии Владимир Гройсман заявил, что найденная формула оптимальна. Однако вчера (как следует из текста конституционных изменений, попавшего в наше распоряжение), норма об особом статусе:
- перекочевала из 92-й статьи в Переходные положения;
- утратила предохранитель в виде обязательных 2/3 голосов, поданных за закон;
- "обогатилась" конкретным упоминанием о районах Донецкой и Луганской областей.
Неспособный на собственную инициативу и лишенный должной внешней поддержки Петр Порошенко, судя по всему, уже в мае понял, что конституционные изменения, предполагающие предоставление более широких прав регионам и особых прав неконтролируемым территориям неизбежны. Отказ от этого обязательства мог лишить его любой помощи со стороны Запада, изрядно уставшего от украинского вопроса.
Пытаясь минимизировать возможные потери, Петр Алексеевич попробовал вытребовать дополнительные полномочия. В частности, отправленный в Венецианскую комиссию проект изменений в Конституцию предполагал:
- право президента досрочно прекращать полномочия выборных местных органов власти с возможностью введения прямого президентского правления (путем назначения специального уполномоченного) сроком на один год;
- право президента увольнять уполномоченного представителя государства в регионе (префекта) без представления правительства;
- право президента отменять решения префектов в случае нарушения ими Конституции и законов.
Однако глава государства и в этом не преуспел. Венецианская комиссия обратила внимание на его незатейливые ухищрения по возможности сохранить контроль над регионами и настоятельно рекомендовала ликвидировать правовые излишества. Что, в основном, и было сделано в ходе двух заседаний рабочей группы.
Фиксация выборами
Первая часть западного плана по "умиротворению Донбасса" почти выполнена - конституционный процесс запущен. Теперь следует ожидать реализации второй части - проведения местных выборов под эгидой Киева на неконтролируемых территориях.
Примечательно, что несколько дней назад представители ОБСЕ (до того достаточно туманно говорившие о возможности делегирования наблюдателей на выборы на оккупированных территориях), выразили готовность сделать это. Директор Бюро по демократическим институтам и правам человека (ОБСЕ) Михаэль Линк объявил, что его структура может предоставить необходимую помощь для организации проведения и мониторинга местных выборов в регионах, неконтролируемых Киевом.
Вполне очевидно, что ускорение конституционной реформы было придано Украине извне. Оперативность Венецианской комиссии и сговорчивость ОБСЕ - тому свидетельство.
По некоторым сведениям, версия закона об особенностях применения закона о местных выборах на неконтролируемой Киевом территории пишется за пределами Украины. Запад, очевидно, торопится закапсулировать наши проблемы, оставив Киев наедине с его бедами и, по крайней мере на некоторое время, забыть о нас.
Логика проста: особый статус территорий будет закреплен в Конституции. Вступление этого закона в силу напрямую связано с проведением на неконтролируемых территориях местных выборов. Именно к этому будут Киев сегодня склонять и Брюссель, и Берлин, и, судя по всему, Вашингтон. Не говоря уже о Москве. Для Кремля подобное решение вопроса является очевидным благом. Ибо оно открывает путь к возможному снятию санкций. Но это лишь один из призов…
Для Киева же подобный вариант - самый скверный из всех возможных. Легитимизация бандитской власти, дополнительное бюджетное бремя, узаконивание постоянно тлеющего очага напряженности внутри страны - не самый лучший путь для государства, переживающего жесточайший экономический и социальный кризис. Но без этих уступок Киев, судя по всему, не сможет получить даже то финансовое вспомоществование, которое обещано ему Западом и без которого экономика может рухнуть.
Дополнительным поводом для излишней сговорчивости Киева стал фактический тупик, куда зашли участники переговорной группы в Минске. Позиция ОБСЕ во многих вопросах практически совпадает с позицией России. А о самостоятельности позиции "ДНР-ЛНР" говорить смешно. Чрезмерную "гибкость" Киева подтверждает его готовность "демилитаризовать" Широкино. Именно украинская власть настаивает на "свободном" статусе этой территории. Настаивает Киев, но, увы, явно с чужого голоса. То, что боевики не выйдут из Широкино и получат выгодный плацдарм для атаки на Мариуполь - очевидно.
Надежда на то, что Киев проявит необходимую инициативу и заставит Запад и Москву учитывать свои интересы, слабая, но еще остается. Об организационной слабости власти свидетельствует хотя бы то, что Банковая не обеспечила должную коммуникацию руководителей различных групп, задействованных в Минских переговорах. Вследствие чего системного прогресса в этих переговорах не наблюдается.
Большинство экспертов убеждено, что принятый вчера подавляющим большинством голосов членов Конституционной комиссии проект изменений в Конституцию будет одобрен Верховной Радой до конца лета и достаточно быстро получит положительный отзыв Конституционного суда и повторное одобрение Венецианской комиссии. Куда сложнее будет отыскать 300 голосов для окончательного утверждения конституционной корректировки и убедить значительную часть депутатов узаконить проведение местных выборов на оккупированных территориях Донбасса до выполнения противоположной стороной всех условий Минских соглашений.
Вероятность того, что "план мирного урегулирования" по западно-российскому рецепту будет сорван, сохраняется. Тем более что экономические, имиджевые, репутационные, психологические и политические потери очевидны. Легализация сепаратистов на Донбассе серьезно ослабит доверие к власти, приведет к обострению внутренних противоречий и создаст оптимальные условия для дальнейшего раскачивания ситуации изнутри. Будет создан опасный прецедент, способный вдохновить сепаратистов других регионов. Будет очень трудно объяснить, за что было пролито столько крови. Это будет выглядеть унижением. Как верно заметил кто-то из политиков, "мы запускаем заразу в дом".
Повторимся: изначально взяв неподъемные обязательства, не навязывая собственной инициативы и собственной повестки дня, власть оказалась в своеобразном политическом тупике. И даже та часть депутатского корпуса, которая осознает пагубность решений, открывающих путь к узакониванию воинствующего сепаратизма, скорее всего, может проголосовать и за изменения в Конституцию, и за возможность проведения местных выборов на оккупированных территориях, и за вступление в силу закона об особом порядке местного самоуправления на отдельных территориях Донецкой и Луганской областей.
Скорее всего, это произойдет так же, как происходило ранее: эскалация конфликта, угроза очередного военного поражения - и очередная уступка, как "единственно возможный" способ достижения "мира". Опять будут в ходу разговоры о необходимости собраться с силами, укрепить армию, провести жизненно важные реформы и т. д., и т.п. Участившиеся заявления западных политиков, чиновников, военных и дипломатов о возможном масштабном наступлении поддерживаемых Россией сепаратистов, а также о нарушении Киевом Минских договоренностей (о прекращении огня и отводе тяжелого вооружения) наводят именно на эту мысль.
Минска-3, скорее всего, не будет. В Берлине, Вашингтоне, Москве, Брюсселе и Киеве уже признают, что этот путь - тупиковый. Центр ответственности переносится в Киев. Нас принуждают сегодня создавать себе дополнительные трудности, чтобы завтра героически их преодолевать.