"Этот день мы отдаляли, как могли" - так могут "пропеть" свою позицию по крымскотатарскому вопросу украинские политики всех каденций по всей вертикали. Отдаляли, зная, что наступит время, когда отложить его решение преемникам уже не удастся, но не особенно об этом беспокоясь. Как и о многом другом, что касалось Крыма. И теперь исторический шаг по определению политического статуса полуострова согласно принципу международного права - права крымскотатарского народа на самоопределение - украинский политикум будет делать, не имея контроля над самим Крымом.
"Вы делите шкуру неубитого медведя", - звучит со стороны противников изменения статуса крымской автономии с административно-территориальной на национально-территориальную и сейчас, и вообще.
"Крымскотатарская автономия ускорит деоккупацию Крыма, - отвечают ее приверженцы. - Потому что не может кто угодно решать судьбу территории против воли ее коренного народа, а крымские татары видят Крым и свое будущее в составе Украины".
И в принципе, почему бы не сделать это сейчас? Если уже заявлена политическая воля президента и, надо понимать, парламентской коалиции. Никаких правовых ограничений, не позволяющих сегодня вносить изменения в Конституцию Украины (в отличие от Конституции АРК, но об этом ниже) по политическому статусу Крыма, нет.
Как нет и аргументов против того, чтобы наконец-то исправить ошибку, допущенную в 1991 г., когда была образована административно-территориальная по форме, но российская по сути автономная республика. Задуманная в ЦК КПСС, в подобной форме она выполняла две задачи: ставила заслон крымским татарам, массово возвращавшимся из мест сталинской депортации, в создании (восстановлении) национальной автономии и стимулировала сепаратистские процессы в Украине, двигавшейся к независимости от Москвы. И им это удалось, согласитесь.
К сожалению, надлежащих, с учетом важности темы, дискуссий, профессионального разбора и экспертных оценок в публичной плоскости практически нет. Шумных шоу политиков, которые 25 лет повторяют выплюнутую из российских телевизоров жвачку-страшилку, к счастью, тоже немного. Поскольку обсуждать, по большому счету, до сих пор нечего.
Но, как нам стало известно, проект изменений в Конституцию по статусу автономии (раздел Х "Автономная Республика Крым"), подготовленный рабочей группой, - документ на сегодняшний день закрытый. Рабочая группа выбрала тихий формат работы, и, конечно же, в этом был смысл: чем меньше эмоций в публичном пространстве, тем эффективнее работа специалистов, которых не дергают политики. Работа над предложениями изменений в Конституцию продолжалась ровно год. Собственно, такой шаг во времени по этой теме выдерживает президент Петр Порошенко: в 2016-м он пообещал создать рабочую группу, обещание сдержал через год, Конституционная комиссия создала группу из авторитетных ученых - специалистов по конституционному праву и народных депутатов, которая 11 мая 2018-го утвердила предложения изменений и дополнений в Конституцию Украины относительно АР Крым, переданные в секретариат Конституционной комиссии. (Паршивая традиция украинской власти подгонять решения под 18 мая - день памяти жертв депортации крымских татар, чтобы было что сказать на траурных мероприятиях, к сожалению, сохраняется.)
Не имея возможности опубликовать предложения рабочей группы как документ, ZN.UA получило возможность рассказать о нем близко к тексту. Руководитель рабочей группы - заместитель председателя Конституционной комиссии Владимир Буткевич, находящийся на больничном, попросил предоставить нам информацию главу ОО "Крымский институт стратегических исследований" и советника главы Меджлиса крымскотатарского народа Арсена Жумадилова.
Пять простых ответов на вопросы-занозы
Прежде чем перейти к собственно предложениям изменений в Конституцию, есть смысл ответить на извечные вопросы, которые, как занозы, засели в сознании и политиков, и рядовых граждан и на которые надо дать четкие и понятные, но юридически выверенные ответы.
Их Арсен Жумадилов сформулировал следующим образом:
"1. Не является ли формирование автономии нарушением унитарности Украинского государства?
Нет, унитарность как государственное устройство остается незыблемой:
- государственная власть остается централизованной - автономия не получает признаков государственного суверенитета;
- законодательство принимается единственным законодательным органом, Верховной Радой Украины, и является универсальным по всей территории Украины включительно с автономией, а особенности функционирования органов автономии определяются законами Украины;
- система государственных органов является единой и неизменной по всей территории Украины включительно с автономией;
- не создается отдельный институт гражданства.
2. Почему крымские татары считаются коренным народом, а другие этнические сообщества, например, в Западной Украине, - нет?
Крымские татары являются коренным народом в Украине, поскольку они сформировались исключительно на территории современной Украины и не имеют других государственных образований за ее пределами.
3. Почему крымские татары имеют право на самоопределение?
Право народов на самоопределение является краеугольным принципом международного права и естественным правом любого народа, в том числе и коренного. Исходя из этого права, они свободно устанавливают свой политический статус.
4. Почему эта автономия будет считаться национально-территориальной?
Автономный статус предоставляется Крыму путем самоопределения крымскотатарского народа как коренного народа в Украине. Поэтому такая автономия является национальной по признаку оснований ее формирования.
Крымские татары имеют четкое и однозначное понимание своей Родины, которой является Крымский полуостров. Территориальность автономии означает, что особенности правового режима в Крыму распространяются на всех людей и лиц, которые живут/находятся там, а не только на носителей соответствующей этнической идентичности.
5. Не нарушает ли автономия для крымскотатарского народа права граждан других этнических групп в Крыму?
Нет, вопрос использования других языков, сохранения национальных культур не является предметом регулирования Конституции Украины. Эти и другие вопросы должны рассматриваться с учетом мнения представителей этнических сообществ на этапе разработки и принятия Конституции собственно автономии, а также других нормативно-правовых актов".
Название, органы власти и полномочия
"Крымская автономия" - такое простое название рабочая группа предлагает предоставить переформатированной автономии вместо существующего "Автономная Республика Крым". Надо сказать, что за время своего существования с февраля 1991 г. автономия трижды меняла название, но примечательно здесь другое.
"В статье 134, в первой статье раздела Х, закладывается основа для всего раздела: "Источником особого статуса Крымской автономии является право крымскотатарского народа на самоопределение как коренного народа в Украине". Упоминание об источнике особого статуса указывает на то, что автономность Крыма связана исключительно с крымскотатарским народом, его правом на самоопределение. Однако мы в рабочей группе согласовали название автономии, в котором слово "крымскотатарская" отсутствует", - рассказал Арсен Жумадилов.
В Конституцию предлагается ввести новую статью - 135-1, устанавливающую, что в Крымской автономии наряду с государственным языком используется крымскотатарский.
Представительным органом Крымской автономии является Крымская Рада, состав которой, как и до аннексии, предлагается оставить в количестве 100 депутатов.
По предложению рабочей группы, в состав Крымской Рады входят 34 представителя крымскотатарского народа как коренного народа в Украине. Избирать их будут в национальных многомандатном или одномандатных округах. Кандидаты в депутаты от Курултая или Меджлиса крымскотатарского народа в парламент Крыма не будут делегироваться, потому что норма о прямых выборах сохраняется для всего состава Рады.
Представительным органом Крымской автономииявляется Крымская Рада, состав которой, как и до аннексии, предлагается оставить в количестве 100 депутатов.
По предложению рабочей группы, в состав Крымской Рады входят 34 представителя крымскотатарского народа как коренного народа в Украине. Избирать их будут в национальных многомандатном или одномандатных округах. Никакого делегирования кандидатов в депутаты от Курултая или Меджлиса крымскотатарского народа в парламент Крыма не будет, потому что норма о прямых выборах сохраняется для всего состава Рады.
"Возникает вопрос: как объяснить квоту в парламенте Крыма "не менее трети", хотя реальная доля крымских татар в населении Крымского полуострова не превышает 15%? Современная демографическая ситуация в Крыму стала возможной вследствие продолжительной репрессивной политики российских колонизаторских режимов в отношении его коренного населения. Советский режим при этом выделился неприкрытым совершением уголовных преступлений массового характера, а именно: голодомора в 1921–1923 годах, депортации 1944 года, удержанием народа в режиме специальной комендатуры в местах ссылки в Сибири и Центральной Азии с 1944-го по 1956 год. Вследствие этих преступных действий, признанных Украинским государством геноцидом крымскотатарского народа, доля коренного народа в населении Крыма упала с 35,5%, по результатам последней досоветской переписи, до нынешних 12–15%. Если представительная квота просто отразит существующую демографическую ситуацию, в сущности, это будет согласием не возобновлять права, нарушенные вследствие преступления, и согласием с результатами нанесенного вреда", - объясняет позицию соавторов проекта Жумадилов.
Принципиально новым является и проект статьи 136-1, которая сейчас отсутствует.
"Статья предусматривает, что высшим представительным самоуправляющимся органом крымскотатарского народа является Курултай крымскотатарского народа, который формирует Меджлис крымскотатарского народа. А статью 135 предлагается дополнить следующей нормой: Крымская автономия имеет Конституцию, которую принимает Крымская Рада по согласованию с Курултаем крымскотатарского народа и которая утверждается законом ВР Украины", - сообщил Арсен Жумадилов.
Порядок формирования представительных самоуправляющихся органов крымскотатарского народа и порядок осуществления ими полномочий будут определяться законами Украины. Но еще одна новая статья - 138-1, собственно, уже устанавливает широкие границы полномочий: Крымская Рада и правительство, а также органы государственной власти и местного самоуправления в Крымской автономии принимают решения по вопросам, предусмотренным статьями 137–138 этой Конституции (нормативное регулирование и ведение автономии), "по предварительному согласию соответствующих представительных самоуправляющихся органов крымскотатарского народа, если это затрагивает его права и интересы".
Курултай крымскотатарского народа также предлагается наделить правом субъекта конституционного представления (статья 150) наравне с Крымской Радой.
Предохранители и старые шишки
Нормы Конституции, обеспечивающие контроль Киева над исполнительной властью в автономии, рабочая группа предлагает оставить. Например, премьера Крымской автономии, как это было и раньше, назначает на должность и увольняет с нее Крымская Рада по согласованию с президентом Украины.
Остается и норма, предусматривающая досрочное прекращение полномочий парламента автономии при наличии заключения Конституционного суда Украины о нарушении им Конституции или законов Украины.
Но есть и интересная новинка - статья 139-1. Она предусматривает, что в случае возникновения в Крыму ситуации, представляющей реальную угрозу государственному суверенитету или территориальной целостности Украины, "президент Украины вводит в Крыму особый режим управления путем назначения специального государственного представителя с одновременным прекращением полномочий органов власти Крымской автономии".
Может показаться, что речь идет, в сущности, о введении прямого президентского правления, то есть полномочий президента, которые Конституцией Украины сейчас не предусмотрены.
Арсен Жумадилов считает, что эта норма является предохранителем от повторения сценария февраля-марта 2014 года: "В случае повторения ситуации, представляющей реальную угрозу государственному суверенитету и территориальной целостности Украины, президент вводит особый режим правления с одновременным прекращением полномочий органов власти Крымской автономии".
Здесь следует заметить, что более реалистично будет выглядеть другой ход событий. Особый правовой режим на полуострове будет введен сразу же после его деоккупации - до полного вывода подразделений и вооружений ВС России, вслед за которыми должны выйти по Керченскому мосту все "понаехавшие" граждане России, до окончания фильтрационных, люстрационных и других специальных мероприятий. А следовательно, о каких-либо выборах в ближайшие три-пять лет после деоккупации Крыма речь идти не будет. И все эти вопросы жизни и правления при особом режиме следует отрабатывать уже сейчас. Что, собственно, и делает правозащитная общественность - Движение "Сила права", юристы которого разработали и проводят общественное обсуждение законопроекта "О прощении".
Вместе с тем вопросы, касающиеся формирования Крымской (крымскотатарской национальной) автономии, тоже нуждаются в пакетной разработке, пакетном принятии и одобрении разными сообществами Крыма. При этом важно критически осмыслить не только нововведения в "крымском разделе" Конституции, но и оставшиеся в нем устоявшиеся нормы. Поскольку это только первый подход к "снаряду", все детали которого нам еще неизвестны, и предметная дискуссия о новой крымской автономии только сейчас может начаться, остановлюсь на одной норме, о которой ZN.UA писало еще в 2008 году в материале "Как потерять Крым правовым путем" (№43 от 14 ноября).
Речь идет о статье 135 Конституции Украины, регламентирующей сейчас следующее: Конституция АРК принимается ВР АР Крым и утверждается украинским парламентом законом Украины. Вариант рабочей группы предусматривает, как уже цитировалось выше, что к этой процедуре добавляется согласование Конституции Курултаем.
Следовательно, коллизию, на которую мы обращали внимание еще десять лет назад, предлагается закрепить и дополнить. В чем же она заключается? В невероятной исключительности процедуры принятия Конституции АРК, ограничивающей законодательные права президента, Кабмина, Верховной Рады Украины и 450 народных депутатов. А именно: ВР Крыма принимает Конституцию АРК (постановлением) и, не имея права законодательной инициативы, подает ее в ВР Украины на утверждение, после чего та становится законом Украины. При этом ни президент, ни нардепы или ВРУ, ни Кабмин не наделены правом ни подавать такой законопроект, ни предлагать к рассмотрению изменения в действующую Конституцию автономии.
"Конституционный суд 18 сентября (2008 года) рассмотрел представление 50 народных депутатов о конституционности статьи 3 Закона Украины "Об утверждении Конституции Автономной Республики Крым" именно по поводу полномочий вносить изменения в Конституцию автономии. КС признал эту статью закона соответствующей Конституции Украины. При этом без ответа остался вопрос: куда же в таком случае девалось конституционное право законодательной инициативы народных депутатов Украины (а также президента и КМ), и откуда оно взялось у ВР Крыма?" - писала я десять лет назад, но ответа на этот вопрос нет до сих пор. Более того, теперь к обладателям эксклюзивного права на принятие Конституции АРК или изменений в нее предлагается добавить и Курултай крымскотатарского народа.
В чем здесь опасная загвоздка? А в том, что парламент автономии принимает ее Конституцию постановлением, которое может быть обжаловано кем угодно, даже иностранцем (как уточнил КСУ). И такой сценарий разыгрывался, но зависимость судов, можно сказать, сработала тогда государству на руку.
Что ж, надеемся, начало публичной дискуссии о статусе крымской автономии положено.