Опять тупик
Тема реформирования Конституции уже давно превратилась в элемент обязательной программы украинской политики. От представителей практически всех без исключения политических партий, ветвей и институтов власти уже прозвучало множество лозунгов и обещаний на эту тему. Это совершенно естественно: ведь именно конституционная реформа сохраняет ключевое значение для дальнейшего демократического развития.
Однако представители украинского истеблишмента по большей части воспринимают эту тему исключительно как ритуальную. В ходе недавних избирательных кампаний они были согласны с тем, что без внесения поправок в Конституцию невозможно вернуть мир в Украину и гарантировать демократическое развитие страны. Практически все говорили о децентрализации, необходимости преодоления конфликта полномочий между центром и регионами. Обещали украинским гражданам реформирование судебной системы, чтобы гарантировать неподкупность, справедливость и доступность украинских судов. Многие заявляли о важности устранения конфликта полномочий между парламентом, правительством и президентом. При этом большинство политиков делали акцент на необходимости широкого диалога по конституционной реформе, говорили о необходимости поиска консенсусных решений. И общество им поверило.
Тем не менее, поставленные вопросы остаются без ответа. Нет целостного согласованного проекта, который прошел бы публичные общественные слушания и квалифицированную экспертизу. Для того, что есть, в парламенте не хватает голосов. Возник очередной политический тупик, который пытаются разрешить путем давления. При этом в эфирах телеканалов, в прессе ширятся разнообразные спекуляции на тему "зрад" и "перемог". Вместо содержательной помощи эксперты заняты комментированием разнообразных "уток" и "утечек". Закономерно, что общество не понимает, что предлагается и как к этому относиться.
Складывается очень странная ситуация. При всей общенациональной значимости, тема конституционных изменений остается закрытой и непубличной. Идея организации широкой общественной дискуссии и привлечения экспертов напрочь отброшена. Полностью игнорируется позиция местного самоуправления. На местах сегодня узнают о предлагаемых новациях из СМИ или, в лучшем случае, из редких и обрывочных лекций представителей "круга посвященных". Из процесса выпали даже партии-участницы коалиции. Судя по реакции депутатов парламентских фракций, они понятия не имеют, откуда взялись те или иные новации. Свое отношение к реформаторским предложениям парламентарии формируют исключительно исходя из текущей политической конъюнктуры.
Само содержание предлагаемых изменений крайне обрывочно. В наскоро ретушированном виде подаются поправки, направленные на расширение полномочий президента, усиление его влияния на местную власть и суды. Это пытаются преподнести как необходимые и достаточные изменения и для дальнейшего развития страны в целом, и для урегулирования конфликта на Востоке в частности.
Вокруг Конституции опять возник тугой узел конфликтов и противоречий. Представители многих социальных и политических групп не находят отражения своих интересов. Количество недовольных увеличивается и политическая конфликтность нарастает. В конечном итоге, конституционная реформа вместо того, чтобы стать ключевым механизмом стабилизации ситуации в стране и снятия противоречий в обществе, наоборот, их только усиливает.
Целенаправленно создается повод для закручивания гаек ввиду очевидного политического кризиса.
Политики от власти не хотят делиться властью с гражданами. Они не хотят осознавать, что провал реформы - это не крах чьей-то административной или политической карьеры. Это поражение для государства и общества.
Совершенно ясно, что этим провалом тут же воспользуются противники украинской демократии. Снова начнутся спекуляции вокруг "несостоятельности" украинского государства. Стоит ли в этом случае сетовать на кризис доверия к Украине наших партнеров или ожидать позитивных для нас итогов референдума в Нидерландах в апреле этого года?
Менять подход
Базовой проблемой конституционного реформирования в Украине является его конфликтный, состязательный характер. Раз за разом содержание конституционных реформ приносится в жертву политической конъюнктуре. Какой бы из предшествующих проектов изменений мы ни брали, постоянно оказывается, что он изначально задумывался и реализовался как инструмент политической борьбы. Усилить полномочия института, который контролируешь. Ослабить институт, который контролируют оппоненты. Все. Никаких выходящих за эти рамки задач не ставилось.
Это тупиковый путь. Мы пережили уже целую серию конституционных переформатирований. И ни разу эти важнейшие решения не привели к успеху. Политическая модель все так же нестабильна. Конфликт полномочий сохраняется на всех уровнях. И главное, надежно защитить права и свободы граждан, преодолеть политическую отчужденность украинского общества так и не удалось.
Сегодня ситуация повторяется. Нынешние проводники конституционных изменений повторяют все старые ошибки. Что будет, если президент сможет продавить свою версию изменений? Он, безусловно, станет сильнее в противовес парализованному и безвольному парламенту. Станет ли это фактором оптимизации для политической системы? Скорее всего, нет. Потому что опять речь идет о влиянии, но не о работоспособности и преодолении конституционных проблем, значимых для общества, а не только для Банковой.
Пришло время кардинально менять сам подход к реформированию этой сферы. На смену логике конфронтации должна прийти логика урегулирования. Хватит думать о том, как занять более выгодную позицию в политическом конфликте. Усилия надо направить на формирование модели, в которой любые политические конфликты будут эффективно регулироваться. Без насилия и принуждения, на основе диалога и компромисса. Только это даст шанс украинскому государству не оказываться раз за разом на грани краха.
Но для этого придется руководствоваться интересами общества, а не сиюминутными желаниями политиков, спешащих насладиться своим временно господствующим статусом.
Для начала нужно видеть весь спектр проблем политической системы, которые передаются по наследству от одной команды конституционных реформаторов к другой.
Во-первых, это несоразмерность ответственности и влиятельности президента. Для Украины как-то стало привычным, что глава государства вмешивается кругом и везде - в кадровую политику, в законотворчество, в формирование курса правительства. Но при этом он не менее привычно скромно отходит в сторону, когда приходится нести политическую ответственность. Украину буквально трясет от хронических политических кризисов, но вопрос о действительных виновниках этого положения остается за скобками.
Продолжать в том же духе - значит сознательно приговаривать наше государство к политической нестабильности с перспективой будущего краха. Сейчас необходимо либо открыто заявить о том, что глава государства должен стать главой исполнительной власти, убирая должность премьер-министра. Либо радикально обрезать полномочия президента.
Я совершенно убежден, что второй вариант более адекватен стоящим перед украинским обществом задачам. Сторонники президентской власти утверждают, что глава государства - это единственная надежда сохранить контроль над ситуацией в кризисное время. Но не будем лукавить, именно президентский волюнтаризм обычно становится причиной кризисов.
Не менее остро стоит проблема недостаточной легитимности парламентского большинства. Кого представляла и представляет парламентская коалиция? Максимум - половину активных избирателей. Это менее 30% граждан. Поэтому практически постоянно мы сталкиваемся с проблемой, что через парламент свою непреклонную волю всей Украине диктует политическое меньшинство. А это крайне опасно для общества, только нащупывающего пути развития. Ведь напряженность дискуссий и конфликтов здесь очень высока. И превращать парламент в дубинку активного меньшинства - это опасно и непредусмотрительно. Украина ощутила это уже в полной мере. Поэтому необходимо искать механизмы, которые обеспечат парламентской коалиции максимально возможную легитимность. Иначе парламент чаще будет выступать раздражающим фактором, а не полноценным органом, формирующим государственный курс, как это положено.
Пока же парламентская коалиция раз за разом проигрывает не только главе государства, который произвольно перекраивает государственную политику, но и "коалиционному" правительству. Сейчас Кабинет министров парламент в лучшем случае игнорирует, а в худшем - принуждает к решениям, прямо противоречащим интересам избирателей.
Следует отметить, что "зенит" и "падение" украинских правительств - это особая тема. Для украинских экспертов уже стало традицией жалеть этот сидящий на растяжке между президентом и Верховной Радой институт. Мол, что можно требовать от "слуги двух господ"? Это же просто "разменная монета", "жертва обстоятельств", "козел отпущения" и все в таком роде. Но реальность выглядит немного иначе. Имея два указующих перста и гарантированную перспективу будущей отставки, правительство получает все возможности и мотивы не следовать вообще ничьим указаниям. Действовать на свой страх и риск, распоряжаясь государственными ресурсами и активами.
Скажем честно, сегодня правительство совершенно сознательно игнорирует все предписания. Не важно - это коалиционное соглашение или президентское видение реформ. Единственная задача - как можно дольше удержаться на должностях. Ирония в том, что это не определяется эффективностью правительства. Оно до сих пор на месте, потому что шантажирует всю систему перерастанием назревшего правительственного кризиса в парламентский. А далее - во всеобъемлющий политический кризис. Правительство бестолково, неэффективно, коррумпированно. Но, будучи коалиционным, оно в полной мере использует все недостатки украинской политической модели, заявляя о своей безальтернативности. Не думаю, что продолжать наблюдать за этой красотой игры в интересах общества.
Необходимо действовать в двух направлениях: первое -- выводить правительство из "зоны комфорта", делая его полномочным при формировании и реализации государственного курса и ответственным за его исполнение; второе -- формировать условия, в которых смена правительства не будет раз за разом приводить к политическим кризисам.
И наконец - конституционная судьба местного самоуправления. Принимая во внимание качественно отпиаренную президентскую модель децентрализации, можно было бы говорить о том, что "гордиев узел" разрублен. Можно, но не получается. Потому предложенный подход не разрешает, а воспроизводит весь букет существующих на местном уровне проблем. Это - смешение компетенций государства и самоуправления, отрезанность правительства от возможности проводить самостоятельную государственную политику на региональном уровне, зависимость и несамостоятельность местного самоуправления в распоряжении своими ресурсами. Все это помножено на политические конфликты, которые буквально взрывают всю Украину.
Президент хочет учредить институт префектов, которые фактически будут подчиняться ему, а не правительству. Президент хочет возложить на исполнительные органы местных советов выполнение государственных функций, подчиняя их в этой части префектам. Президент хочет получить возможность блокировать работу органов самоуправления. При этом система государственного контроля над доходами и расходами на местном уровне сохраняется. Однако полностью игнорируются региональные особенности управления значимыми для громад сферами. Согласитесь, считать этот план благом для самоуправления, да и для страны в целом можно с большой натяжкой. Стоит ли удивляться, что он не находит достаточной поддержки, а его продвижение устойчиво ассоциируется с переламыванием через колено.
Беда в том, что несмотря на понимание всех трудностей и тупиков конституционного строительства в Украине, их никак не получается преодолеть. Конституционное реформирование приобрело черты "родовой травмы" и раз за разом превращается в кампанейщину, которая призвана прикрыть кулуарный характер и узкопартийную направленность этого процесса. Каждый раз источником базового проекта, разработанного в строжайшем секрете, становится администрация президента. Даже формирование "общественных" конституционных комиссий не может сломать эту практику. Но ломать ее необходимо. Иначе выбраться из конституционного порочного круга не удастся.
Во-первых, надо обеспечить открытую и равноправную конкуренцию максимально широкого круга разработчиков конституционных проектов, не создавая искусственных преференций для "официальных" проектов.
Во-вторых, необходимо обеспечить их результативное рассмотрение общественными институтами. Речь идет об опыте конституционных ассамблей и учредительных собраний, результат работы которых становится руководством к исполнению.
И, в-третьих, необходимо обеспечить высокий уровень легитимности принимаемых изменений. Они должны опираться на волю украинских граждан непосредственно. Я говорю о референдуме как способе принятия конституционных изменений.
В соответствии с действующей редакцией Закона Украины о Всеукраинском референдуме возможны два сценария конституционного референдума о принятии нового текста Конституции Украины.
Первый. Формирование инициативной группы по проведению референдума по народной инициативе и ее регистрация в ЦИК:
- сбор подписей в течение 40 дней с момента регистрации ЦИК инициативной группы. Должно быть собрано не менее чем 3 миллиона подписей, не менее чем в 2/3 областей и не менее чем 100 тыс. подписей в каждой области;
- передача подписных листов и собранных подписей в ЦИК для их подсчета и верификации;
- после сбора и подсчета голосов президент или ЦИК обращаются в Конституционный суд для выяснения конституционности вопросов, которые предлагается вынести на референдум;
- после получения вердикта Конституционного суда президент подписывает Указ о проведении всеукраинского референдума. Референдум проводится в пятидесятидневный срок после публикации Указа о его назначении;
- в случае одобрения новая редакция Конституции вступает в действие со дня провозглашения ЦИК результатов всеукраинского референдума.
Кроме того закон предусматривает и второй сценарий - референдум по инициативе парламента на основе ст. 14, 24, 27 закона Украины о Всеукраинском референдуме. В этом случае процедура будет предполагать:
- внесение группой депутатов проекта Конституции на рассмотрение парламента. Обеспечение голосования 226 голосов для направления законопроекта на экспертизу Конституционного суда;
- рассмотрение проекта реформы КСУ;
- принятие 226 голосами постановления ВРУ о назначении общенационального референдума. Согласно ст.26 Закона о Всеукраинском референдуме президент обязан в пятидневный срок подписать Указ о проведении референдума;
- проведение общенационального референдума;
- в случае одобрения новая редакция Конституции вступает в действие со дня провозглашения ЦИК результатов всеукраинского референдума.
Хватит недооценивать мудрость украинского народа. Люди намного мудрее и лучше. Власти должны, наконец, признать значение Конституции как Общественного договора, а не как "ведомственной инструкции".
Контуры новой модели
Данная статья, безусловно, не охватывают всех аспектов конституционного реформирования. Многие из них представляются не менее, и даже более важными, чем рассуждения об организации собственно политической системы. В первую очередь, речь идет о новых конституционных механизмах гарантий прав и свобод украинских граждан, адекватном отражении целей и задач, стоящих перед украинским обществом и украинским государством. О создании механизмов предотвращения узурпации власти и обеспечения необратимости демократического развития государства. Тем не менее, именно политический блок постоянно становится камнем преткновения, который блокирует любые реальные конституционные изменения. Именно поэтому на этих вопросах заострено внимание. И чтобы не быть голословным, предлагаю собственное видение разрешения ключевых содержательных вопросов политического реформирования.
Опыт построения демократических политических систем и наших собственных неудач говорит о необходимости окончательного перехода Украины к парламентской форме правления. Это позволяет четко разделить функции, полномочия и ответственность между ветвями и институтами власти. Именно такой подход должен найти отражение в проекте реформирования и Конституции.
Украина должна стать парламентской республикой. Верховная Рада должна быть наделена полномочиями утверждать состав и программу деятельности правительства, контролировать его работу, выражать недоверие всему правительству, премьер-министру и отдельным членам Кабинета министров. По представлению премьер-министра парламент будет проводить назначения руководства правоохранительной системы и силового блока. В компетенцию парламента также будет передан вопрос назначения всеукраинского референдума, всеукраинских и местных выборов.
Структура парламента - одно- или двухпалатный - является предметом для обсуждения. Оптимальным видится сохранение одной палаты и сокращение депутатского корпуса до 300 человек. Срок полномочий Верховной Рады также должен быть сокращен с пяти до четырех лет. Это отвечает неоднократно проверенному правилу: чем больше полномочий, тем меньше срок. Оптимальной системой выборов в этом случае будет пропорциональная система. Парламент должен превратиться в полноценный законодательный орган, а не в ансамбль ярких личностей. Ослабление его представительской функции компенсируется расширением полномочий местных советов. По результатам выборов в парламенте оформляется коалиция. Упрощается и механизм роспуска парламента, в зависимости от его способности сформировать коалицию и назначить правительство.
Важный момент: на 5-10 летний переходный период парламентская коалиция должна обеспечивать максимальный консенсус разных регионов, политических и социальных групп. Это позволит за эти переходные 5-10 лет восстановить соборность, политически и гуманитарно сшить восток и запад, снять конфликтность и обеспечить продуктивную законотворческую работу. Поэтому в проект Конституции предлагается заложить новый принцип образования коалиции. Ее формируют фракции партий, которые в совокупности набрали наибольшее число голосов не менее чем в трех четвертях регионов Украины.
Институт президентства должен сохраниться, но только в качестве стабилизатора системы, который активируется в ситуации политических кризисов. Объем его полномочий должен быть существенно пересмотрен. Шанс на проведение авторитарной политики в государстве нужно свести к нулю.
В отличие от действующей редакции Конституции, президент не должен иметь влияния на принятие социально-экономических решений и деятельность КМУ. "Конкуренцию" за полномочия между президентом и премьер-министром нужно устранить. Это обеспечит не только реализацию принципа разделения властей, но и их полноценное функционирование в рамках своей компетенции.
Кабинет министров Украины становится высшим органом в системе исполнительной власти. На правительство возлагается вся полнота ответственности за реализацию внутренней и внешней политики государства. Премьер-министр усиливает влияние на сферы внешней политики, безопасности и обороноспособности. Чтобы избежать узурпации полномочий, ответственные решения премьер-министра в этих сферах принимаются коллегиально на заседании Кабинета министров и по представлению профильных ведомств.
Для того чтобы повысить эффективность и содержательность работы исполнительной власти, в Конституцию вводится новая модель формирования коалиционного правительства - на конкурентной основе. Кандидаты в премьер-министры предлагают свои варианты правительственной программы и персонального состава правительства, которые утверждает парламент. Помимо прочего, это облегчит преодоление правительственных кризисов, поскольку всегда будет присутствовать альтернатива.
В новой Конституции должны быть четко регламентированы полномочия центральной и местной власти. Контроль над деятельностью власти на местах должен быть передан Кабинету министров. Для реализации функций исполнительной власти в административно-территориальных единицах должны быть созданы представительства правительства, а кандидатура главы представительства должна согласовываться с местным советом.
Появление на местах представительств КМУ сделает реализацию государственной политики более оперативной и успешной, чем в нынешних условиях. Главы местных государственных органов перестанут быть "слугой двух господ" - президента и Кабинета министров.
В то же время, предварительное согласование руководителей представительств правительства на местах с местным советом соответствующей административно-территориальной единицы позволит решить несколько задач. Во-первых, создать институциональный механизм учета позиции органов местного самоуправления, представляющих интересы соответствующих громад. Во-вторых, позволит снизить вероятность противостояния между соответствующим местным советом и правительством в дальнейшей работе.
Функции представительств КМУ на местах будут значительно уже, чем функции местных государственных администраций. Их функции не должны дублировать функции структур самоуправления. Ситуация, когда государство и самоуправление перекладывают ответственность друг на друга, будет невозможна. Это позволит в полной мере реализовать принципы децентрализации власти и одновременно гарантировать ответственность реализации государственной политики на местах.
В проект новой Конституции должен быть заложен и новый подход к организации судебной системы. Будут предоставлены дополнительные гарантии доступности правосудия для граждан, в частности упрощение порядка осуществления судопроизводства. Также должна быть конституционно гарантирована широкая самоуправляемость судебной власти.
Вместе с тем, необходимо существенно расширить полномочия Конституционного суда. КСУ нужно предоставить право рассматривать конституционные жалобы граждан или юридических лиц на судебные решения, проверять на соответствие Конституции акты органов местного самоуправления.
Уверен, что предложенная мной версия не единственная. Подходов и точек зрения есть очень много. Считаю крайне важным, чтобы все они стали предметом обсуждения. В этом вижу одной из основных условие успешности работы над новым Общественным договором, которого уже давно ждет от политиков украинское общество.