255 голосов на табло парламента за закон о государственной службе завершили более чем десятилетнюю эпопею с его принятием. Не в обиду нынешним лоббистам, которые готовили последний вариант законопроекта и продвигали его в парламенте, скажу, что свою первую поздравительную смс отправила экс-главе государственной службы Украины Тимофею Мотренко. Его команда, собственно, и заложила основы принятого в четверг закона.
Еще два месяца назад мы имели возможность наблюдать, казалось бы, непреодолимые противоречия во взглядах на реформу госслужбы со стороны Кабмина и администрации президента. Кому и как удалось запрячь в одну упряжку коня и трепетную лань? Что ждет многотысячную армию чиновников, когда закон вступит в силу? Станет ли он ключевым шансом для перезагрузки системы государственного управления? Сможет ли создать реальную основу для того, чтобы поломать систему коррупции и чинопочитания в стране?
Об этом и многом другом мы и говорили с главой Национального агентства по вопросам государственной службы Константином Ващенко.
- Константин Александрович, после скандала с нынешним заместителем главы АП Александром Данилюком и его громких заявлений в адрес законопроекта №2490 прошло почти два месяца. Тем не менее закон о государственной службе принят. Как удалось?
- Если мы ведем речь о европейских стандартах, то их нужно не декларировать, а придерживаться. В дискуссии в том числе. Посредством аргументов, фактов и конструктивных предложений. И если во всем цивилизованном мире политические и административные должности четко разделены, если есть государственные секретари и прозрачные конкурсы на должности, то логично перенять этот проверенный позитивный опыт. На самом деле за это время прошло достаточное количество многочасовых дискуссий в разных форматах. И с Александром Данилюком, который в итоге занял конструктивную позицию, и с администрацией президента, и с Кабмином. Два согласительных совета провел Владимир Гройсман.
Как это ни странно, но сейчас я даже рад, что ситуация сложилась именно так. В результате жесткого столкновения позиций на проблему обратили внимание ключевые представители власти. Активизировались экспертное сообщество и общественность, получили повод для окончательного формирования позиции парламентарии. Мы с Аленой Шкрум - председателем профильного подкомитета работали с каждой фракцией. Я лично обзвонил и встретился с более чем сотней депутатов. На последнем этапе активно подключилась министр Кабинета министров Анна Онищенко, которая приходила на каждое заседание комитета и отстаивала позицию правительства.
Основная проблема была в том, что, на момент известного провального сигнального голосования, никто из первых лиц, кроме Владимира Гройсмана, публично и четко не обозначил свою позицию. Ни премьер-министр, ни президент. А ведь они, как известно, имеют ключевые фракции в парламенте, где всегда есть несколько групп влияния.
- С какой фракцией было сложнее всего?
- Самая сложная история была как раз с БПП. Если в "Народном фронте", "Самопомочі", во фракции Радикальной партии были конкретные депутаты, которые глубоко изучали закон и отвечали за его продвижение, то в пропрезидентской фракции этого не было. Как не было и единого лидера мнений и центра принятия решений. Еврооптимисты - "за", "Антикоррупционная платформа" - "за", группа УДАРа - "за". Депутаты, ориентирующиеся на Юрия Луценко, с которым мы дважды беседовали по этому поводу, - "за". Ну, вот, собственно, на какой-то момент и все.
Однако полторы недели назад Арсений Яценюк с трибуны парламента попросил депутатов поддержать закон. Что касается президента, то после вышеупомянутой истории и последовавшей реакции экспертной среды, а также позиции наших европейских партнеров Яна Томбинского и еврокомиссара Иоханнеса Хана, Петр Порошенко сделал заявление, что закон должен быть принят. Свою финальную роль здесь сыграл, конечно же, и визит вице-президента США Джо Байдена. Вопрос о принятии закона о государственной службе стоял в его повестке дня.
- С европейцами вы довольно давно и тесно общаетесь. А вот американских партнеров как достали?
- В свое время мне пришлось слетать в Штаты, где мы получили экспертизу по законопроекту от Исполнительного секретариата офиса по управлению персоналом США. При этом шел постоянный обмен информацией с американскими коллегами. Безусловно, мы приложили много усилий для того, чтобы эта информация в итоге трансформировалась в позицию вице-президента.
- Но поправки в закон вносились в последний момент буквально с голоса. Не вымарал ли компромисс суть законопроекта?
- Работа над законом шла практически год. Однако традиционно все основные "хотелки" начинают появляться за два-три дня до голосования. Фракции и группы дружно начинают отстаивать свои политические интересы, связанные с реализацией закона. Было достаточно много желаний - поменять состав (баланс) в комиссии назначения руководителей высшего корпуса, изменить процедуру назначения руководителей местных администраций и пр. Но мы выстояли и сняли большинство вопросов.
Последнее ключевое согласительное заседание состоялась поздно вечером накануне голосования. Как результат, основной докладчик с трибуны озвучила несколько поправок, которых изначально не было в сравнительной таблице, но они стали своего рода компромиссом для фракций.
Речь идет о поправке премьера, касающейся создания механизма доплат государственным служащим за счет Европейского союза. Но вряд мы здесь что-то потеряли. Скорее, наоборот. Во время последней поездки премьера в Брюссель четко прозвучала мысль о готовности ЕС помочь, в том числе и с доплатами госслужащим, входящим в реформаторские команды министерств. Только дайте механизм. Такой механизм сегодня появился.
- Прозрачный? Кто, на каком основании и по каким критериям будет определять границы привилегированных команд и величину доплат?
- Здесь нужно будет все четко расписать в нормативных подзаконных актах. Сейчас идут переговоры с ЕС на этот счет. Но мы убиваем двух зайцев. С одной стороны, за счет донорской помощи существенно повышаем зарплату части госслужащих, с другой - экономим средства бюджета и перераспределяем их остальным чиновникам. Плюс мы четко расписали гарантии повышения зарплаты всем без исключения. Процесс будет происходить поэтапно.
- Со стороны президента много было пожеланий?
- Достаточно, и два из них были учтены. Первое касается процедуры назначения главы аппарата администрации президента. Он будет назначаться без конкурсной процедуры, что вполне логично. Вторая поправка закрепляет норму, когда на членов конкурсных комиссий всех уровней, в том числе отбирающих кандидатов на высшие государственные посты, будет распространяться антикоррупционное законодательство. Как на представителей госслужбы, так и на представителей общественности и экспертной среды. За что я сам бы проголосовал двумя руками. Потому как на этих участках будет весьма легко сформировать отдельные каналы продвижения "своих кандидатов".
- Но в наших условиях эта норма может стать как способом создания прозрачного механизма отбора госслужащих, так и инструментом давления со стороны власти на общественность и экспертов.
- Любая норма даже самого прогрессивного закона в наших условиях может быть использована в пользу чьих-либо корыстных интересов. И здесь никакой закон не поможет. Тем не менее мы закладываем фундамент для будущего, который в других, возможно более осознанных условиях и обстоятельствах, даст возможность строить новую страну. Вероятно, такая наша миссия.
- Поправка Юрия Шухевича, касающаяся отмены спецпенсий чиновникам, а также категоричная позиция на этот счет Виктора Пинзеника и Олега Ляшко, фракция которого, собственно, потом и не голосовала за закон, признаюсь, насторожила.
- Был момент. Но закон закрепляет общую систему пенсионного обеспечения. Никаких специальных пенсий. Никаких льгот. Но как быть с теми людьми, которые уже проработали 10–20 лет по старому закону, платили в два раза больше социальный взнос и рассчитывали на определенную пенсию? Тем более что закон обратной силы не имеет. В противном случае мы создадим прецедент с отстаиванием госслужащими своих прав в украинских и европейских судах. Новая норма все-таки должна касаться уже тех чиновников, которые придут на госслужбу после вступления закона в силу. Зал не поддержал поправку Шухевича, однако до мая, когда закон вступит в силу, думаю, у парламента будет время подискутировать на эту животрепещущую тему.
- Отсрочка аж до мая - это тоже компромисс?
- Это необходимость. Закон настолько масштабный и системный, что для его обеспечения нужно принять около 30 подзаконных нормативных актов. Более того, есть ряд нюансов, требующих дополнительной дискуссии. В этом ряду - вопрос о порядке назначения глав местных администраций. Также вопрос состава комиссии, которая будет подбирать чиновников на высшие должности, где, действительно, можно еще поискать представительский баланс. Но главное, что уже создан механизм прозрачного конкурса.
- В четверг многотысячная армия чиновников смотрела новости и получила стресс. Чего им ждать от закона в первую очередь?
- Ключевым принципом закона является разграничение политических и административных должностей на государственной службе и появление института государственных секретарей. То есть процесс перезагрузки государственной службы пойдет с самого верха. Мы надеемся, что он будет сопряжен с изменениями в законе о Кабинете министров и центральных органах власти. У нас также, согласно предстоящим изменениям Конституции в части децентрализации, появятся префекты. Подготовленный законопроект о префектах коррелируется с законом о госслужбе - предусмотрен прозрачный конкурсный отбор.
Однако, возвращаясь к госсекретарям, стоит сказать госслужащим страны главное: им больше не придется паковать чемоданы с приходом очередного министра, уступая свое место его куму, брату или свату. Институт госсекретарей гарантирует это. Более того, единственным критерием оценки работы госслужащего будет профессионализм, а единственным способом продвижения по службе - конкурс. У чиновника появится реальная возможность планировать свою карьеру.
- Вы на самом деле думаете, что норма об обязательном владении одним из трех официальных языков ЕС для госслужащих категории "А" даже через два года станет для нас реальностью?
- А нам деваться некуда. Автор сингапурского чуда Ли Куан Ю назвал английский первым языком в стране и первой реформой.
- Бизнес таки получил доступ во власть? На чем, кстати, и настаивал Данилюк.
- Бизнес ни при каких обстоятельствах не может и не должен иметь доступ во власть. А вот менеджер, имеющий опыт работы на ключевой должности в крупной компании, согласно принятому закону, может претендовать на пост госсекретаря профильного этой компании министерства. Такой логичный компромисс.
- Алена Шкрум на итоговом брифинге заявила о предстоящем сокращении количества государственных служащих на 30% и выше. До этого премьер и глава АП говорили о предстоящей административной реформе - слиянии и сокращении ряда министерств. Мы, конечно, тут же обратились с просьбой прояснить позиции, однако, как оказалось, на сегодня процесс варится на уровне слов.
- Функциональная дерегуляция необходима. Просто уменьшить количество чиновников, оставив за министерствами все существующие на сегодня полномочия и функции, - это абсурд. Сокращение госслужащих только как результат сокращения функций. Вот наша задача.
- Часть знающих экспертов предполагают, что одной из главных задач является еще и освоение 1 млрд 800 млн евро, заложенных ЕС на реформу. Мол, отсюда и весь сыр-бор между институциями. Реформаторы гибнут за потоки.
- Как ни крути, а главный распорядитель финансов в стране - Кабмин, который представил закон в парламент, и которому отвечать за использование средств перед ЕС. Поэтому все инсинуации в этой части считаю надуманными. Другой вопрос, откуда мы вообще собираемся черпать деньги на реформу? Есть несколько источников.
Во-первых, бюджет. Поскольку сегодня декабрь, бюджет уже практически сверстан, очевидно, что в 2016 г. у нас не будет возможности изыскать какие-то серьезные суммы. Что не означает, что мы будем сидеть и ждать года 2017-го. Как я уже сказал, нам предстоит оптимизировать Кабмин, убирая лишние министерства и функции, параллельно сокращая количество государственных служащих. Но есть один ключевой нюанс: при этом будет сохранен фонд оплаты труда министерств. Сегодня общий фонд оплаты труда составляет 14 млн грн. И он уменьшен не будет, что даст возможность повышать заработные платы оставшимся чиновникам за счет внутренних резервов министерств. Этот принцип кардинально изменит подход к реформе тех же министров, которые всегда как огня боялись сокращения и, дабы не потерять финансирования, держались за каждую пустую единицу. Надо сказать, что процесс оптимизации функций и сокращения аппарата уже запущен в министерстве экономики, и в министерстве финансов, к примеру. Они потеряли уже до 40% штата. При этом фонд оплаты труда остался тот же, и уже сегодня заработная плата работников этих министерств существенно отличается от заработной платы остальных госслужащих.
Во-вторых, средства ЕС. Как я уже сказал, речь идет о реформе государственного управления в целом и доплатах к заработной плате. На счет последнего сейчас в ходе переговоров озвучиваются достаточно разные цифры - от 30 до 50 млн евро в год. Вроде бы и не много, но мы ведь не уповаем только на эти ресурсы. Но в любом случае, надеемся, они будут.
В-третьих, средства громад. В ходе децентрализации большое количество функций и полномочий уйдет на места. Вместе с функциями туда уйдут и чиновники. У территориальных громад появится право, исходя из уровня своего экономического развития, самостоятельно определять как количество необходимых им чиновников, так и уровень их заработной платы. То есть уровень заработной платы в органах местного самоуправления будет напрямую связан с тем, насколько эффективно громада работает и развивается. Что весьма важно. Потому что сегодня, к примеру, у главы районной администрации прямых стимулов привлекать инвестиции нет. А завтра такие стимулы появятся.
На самом деле, заработная плата - это только часть программы. Определенная доля средств пойдет на создание ряда информационных ресурсов. Нам, к примеру, нужно будет создать единый веб-портал вакансий государственной службы. Чтобы каждый желающий мог увидеть любую вакансию, условия конкурса, его результаты и пр. Это достаточно серьезный ресурс.
- Так сколько на него миллионов надо потратить? И как проконтролировать все-таки освоение средств?
- Пока трудно оперировать конкретными цифрами. Идут переговоры. ЕС определил, что 1 млрд 800 млн евро запланированы на строительство государства вообще. И здесь (помимо реформы системы госуправления) речь идет о налоговой реформе, децентрализации и других реформах. 600 млн - на реформу государственного управления в целом. Что включает админреформу, реформу административных услуг, Кабмина и ЦОВ, электронное самоуправление, заработную плату.
- Ваша функция на эти ближайшие пять месяцев?
- Ключевая задача - оперативно подготовить всю нормативную базу для внедрения закона, без которой он не заработает. Это и положение о конкурсных комиссиях, и порядок оценивания госслужащих, и новая формула оплаты труда, и пр. Плюс - начать масштабную разъяснительную работу, проинформировать людей о предстоящих изменениях. Причем как самих государственных служащих, так и граждан, которым они предоставляют услуги.
Принятие закона - это еще не реформа. Сам по себе закон о госслужбе решает только часть проблем. Новый закон о Кабмине и ЦОВ, децентрализация, оптимизация всех административных процедур - все это в комплексе и называется реформой государственного управления. Но ключевой шаг парламент, безусловно, сделал.
- Кто-то уже работает над этими законами? Как быстро вообще мы сможем перезапустить систему?
- Это вопрос продуктивной работы правительства, Министерства юстиции. Комплексная реформа системы государственного управления внесена в коалиционное соглашение.