Народный депутат, академик НАН Украины Владимир Семиноженко убежден: у нынешнего парламента есть шанс войти в историю автором новой Конституции независимой Украины
- Владимир Петрович, в данном случае я обращаюсь к вам не как к ученому, а как к народному депутату Украины. Не кажется ли вам, что излишние эмоции вокруг проекта Конституции и процедуры ее принятия затягивают конституционный процесс и политическое выздоровление страны?
- У меня, особенно в последние недели, складывается устойчивое впечатление, что сегодня слишком много желающих затянуть конституционный процесс. Давайте задумаемся: ради чего, а, главное, ради кого принимается Конституция. Давайте вспомним, что мы живем в условиях Конституционного договора, который не может заменить Конституцию, в чем неоднократно убеждались в течение последнего времени.
Нынешний вариант проекта Конституции, подготовленный Конституционной комиссией, чаще всего «примеряют» на себя представители либо исполнительной, либо законодательной власти - т.е представители политической элиты. Именно с их стороны наиболее резкие суждения о поданом в парламент проекте Конституции. Но ведь не ради парламента и его депутатов принимается Конституция! А ради народа Украины, гражданского мира и политической стабильности в обществе.
Другими словами, Конституция должна закрепить демократические права и свободы граждан, стабильность государственного устройства и создать такие политические механизмы, которые обеспечат преодоление кризиса управляемости экономикой, а также легитимное и справедливое проведение реформ.
Нравится это кому-то или нет, соответствует каким-либо партийным интересам или не соответствует, но, на мой взгляд, предложенный Конституционной комиссией проект Конституции отвечает указанным выше требованиям. Хотя множество позиций требуют существенной доработки. Еще раз хотел бы подчеркнуть, что под углом зрения избирателя как бы «снизу» обсуждаемый проект воспринимается, возможно, тоже, как несколько противоречивый, но в целом - достаточно логичный. Оценивая проект Конституции, безусловно, необходимо учитывать: на какой срок мы ее принимаем. На многие годы или на некоторый ограниченный переходный период?
Безусловно, это будет Конституция переходного периода. И в связи с этим важен следующий момент: обеспечит ли такая Конституция достижение компромисса, консолидации в обществе?
- Вы затронули проблему стабильности в государстве. Однако, не несет ли угрозу этой стабильности идея двухпалатности парламента? Ведь многие политики и политические силы, мягко говоря, сомневаются в целесообразности создания еще одной палаты парламента. При этом приводятся аргументы, что возможное противостояние палат парламента - это усиление и без того большой власти Президента. Не говоря уже о том, как в середине срока полномочий Президента и парламента создать еще одну законодательную палату...
- Кстати, у меня тоже временами возникало категорическое неприятие идеи двухпалатности, о чем, например, я высказывался на одной из встреч представителей фракций с Президентом. Кроме существующих вопросов, можно назвать и другие, например, не начнется ли между ними борьба: кто «главнее» в законодательной власти. И стоит ли вообще создавать еще один орган, который, понятно же, будет отягощать госбюджет? Это, безусловно, так. Но давайте вспомним, что в первую очередь мы должны смотреть на Конституцию под углом зрения, какие именно государственные проблемы она решает. И тогда рассуждения о «вреде» двухпалатности уже можно трактовать, как поверхностный взгляд на проблему.
На самом деле, если присмотреться внимательнее, и Украина в целом, и каждый ее житель выиграют намного больше, чем, по мнению некоторых политиков, могут потерять. Благодаря созданию еще одной палаты мы получим стратегический выигрыш: значительное повышение конституционных гарантий стабильности политической системы.
Представим ситуацию.
В силу объективных политических обстоятельств Президент вынужден пойти на роспуск Нижней палаты парламента. Что, кстати, предусматривается в проекте Конституции. Но в этом случае Верхняя палата будет продолжать функционировать. При этом она следит за легитимностью избрания новых депутатов в Нижнюю палату, и в период между роспуском и избранием будет должным противовесом Президенту и исполнительной власти, а также обеспечит преемственность законодательного процесса. А если учесть достаточную легитимность, значительные возможности, а также личностные качества будущих сенаторов, то любой Президент вряд ли отважится на какие-то резкие, а тем более авторитарные действия...
- Получается, что именно сторонники сильного парламента должны быть заинтересованы в двухпалатности намного больше, чем Президент?
- Да! И в этом есть даже некий парадокс. Именно двухпалатность значительно укрепляет парламент как политический институт государства. Причем, одновременно лишает его возможности стать вотчиной одного, пусть и самого выдающегося политика.
- Вы имеете в виду Александра Мороза?
- Знаете, не хотелось бы «зацикливаться» на персоне спикера, но в общем-то законодательный процесс в нынешнем Верховном Совете затянут именно монополией председателя парламента на проведение заседаний и обсуждений, а также монополией однопалатности законодательного органа, к тому же и усиленной партийными пристрастиями.
- Вы хотите сказать, что монопалатность приводит к монополии на законодательство?
- Совершенно верно! Разве мы можем похвастаться высоким качеством принимаемых законов? Или не видим зачастую исскуственного затягивания законодательного процесса?
Многие нормы и статьи проекта новой Конституции позволят распрощаться с этой «генетической наследственностью» советской системы государственного устройства. В рамках законодательной власти это искореняется введением двухпалатности, а рамках исполнительной - ее подконтрольностью парламенту, особенно в сфере финансово-бюджетного законодательства, а также конструированием своеобразной системы разделения исполнительной власти между Президентом и премьер-министром. Если сформулировать юридически более точно, то все, о чем я сказал выше, входит в сферу парламентского права. И во всех правовых демократических государствах Конституция должна определять основные нормы парламентского права. Мне кажется, что хотя в проекте и содержатся некоторые нормы этого права, они должны быть более подробно и точно обозначены, особенно с учетом имеющегося негативного опыта молодого украинского парламентаризма. Сошлюсь, в частности, на опыт Франции, где большинство норм парламентского права содержатся именно в Конституции, а не отданы «на откуп» регламентам палат парламента...
- Многие критикуют прoект Конституции за то, что он нарушает принцип разделения власти в пользу Президента. Это не однажды подчеркивал и сам спикер. В частности, в выступлении в Верховном Совете во время представления проекта Конституции он сделал особый упор на необходимость отражения в проекте полного разграничения полномочий между исполнительной и законодательной ветвями власти. А ведь и впрямь: без этого построить правовое государство невозможно.
- Вы знаете, по форме Александр Александрович, пожалуй, прав. Но вот прав ли он по существу - позвольте усомниться... Если уж говорить о полном разделении власти, то тогда следует говорить и о разделении внутри законодательной власти: в виде двухпалатного парламента. В рамках американской конституционной традиции разделение власти невозможно без существования двух палат. Если же попробовать перевести ваш вопрос в более теоретическую плоскость, то замечу: в вопросах конституционного строительства и учреждения новых государственных институтов нужно быть более точным. Например, может показаться, что только парламентская форма правления дает сильную законодательную власть. Но на самом деле все обстоит как раз наоборот: в парламентских демократиях соотношение имеет перевес в пользу именно исполнительной власти. Да, я не оговорился. Так как, согласно парламентской модели, партия или партии, получившие на парламентских выборах большинство и сформировав правительство, фактически получают гарантированную и практически неограниченную возможность для проведения своих решений через законодательный орган. В то же время, в президентских республиках - особенно американского образца - формируется сильная законодательная власть. Давайте вспомним влияние в США Конгресса - как органа законодательной власти.
- Что вы скажете относительно различных форм правления в представленном проекте?
- Преобладающая его часть базируется на французской смешанной или президентско-парламентской форме правления. Хотя, если быть более точным, это скорее президентско-премьерская форма.
- В чем ее характерные особенности?
- Главная, на мой взгляд, особенность - многочисленные ограничения и сбалансированность полномочий различных органов власти, их взаимный контроль и сдерживание, но при этом отсутствует полное разделение между ветвями власти по американскому образцу: между Президентом как главой федеральной исполнительной власти и законодательной властью Конгресса. В частности, в рамках смешанной модели допускается право законодательной инициативы со стороны Президента и правительства.
То есть органы центральной исполнительной власти получают возможность осуществлять часть полномочий законодательной власти. А право парламента отправить правительство в отставку уравновешивается правом Президента на роспуск парламента, объявившего правительству вотум недоверия, и правом на назначение новых выборов парламента.
Как видите, все очень логично. И ныне действующая французская конституция, кстати поначалу принятая насторожено, оправдала себя: дала Франции стабильность, сильную и эффективную государственную власть, не ущемив в то же время прав парламента. Это признано большинством французских политиков и политологов.
Смешанная или президентская модель, предложенная проектом, возможно, не самый лучший вариант.
Конечно, наиболее демократическая форма государственного устройства - это парламентское правление, принятое во многих европейских странах, и, соответственно, правительство, которое формируется победившими на выборах в парламент партиями, а поэтому полностью подотчетное парламенту. Но, пожалуй, сегодня наиболее оптимальный для нас вариант - смешанная модель, позволяющая совместить гарантии гражданских прав и демократических свобод, стабильность государства и эффективность государственных решений. Когда многие пытаются оценить проект новой Конституции с точки зрения конституционного и демократического идеала, то мне кажется, что они забывают о том, на каком этапе развития мы находимся, из какой экономической системы выходим и с какими трудностями и проблемами ныне сталкивается молодая Украинская держава. Обсуждают Конституцию так, будто речь идет о стабильном государстве с уже реформированной рыночной экономикой, с высоким уровнем жизни, с консолидированной нацией, с высокой политической культурой. В ближайшем будущем в Украине вряд ли все это осуществимо.
Короче говоря, реалии таковы, что сегодня стране необходимо сфокусированное руководство, общий реформаторский и консолидирующий центр власти. А обеспечить его - подчеркиваю, что речь идет не о личности нынешнего или будущего Президента Украины, а о Президенте как о конституционной должности, - может только Президент с широкими конституционными полномочиями. Представим ситуацию - конкретный вариант экономической политики исчерпал себя и требует существенной корректировки. Но! Без ущерба для общей политической стратегии и политической стабильности. Каким может быть оптимальный выход из этого противоречия? Премьер и правительство могут быть отправлены в отставку (а это, согласно проекту, может сделать не только Президент, но и при определенных ограничениях парламент), однако общеполитическая стратегия сохраняется.
В то же время не могу согласиться с теми, кто утверждает, что Президент находится вне конституционного и демократического контроля. Ведь именно Президент несет наивысшую политическую и нравственную ответственность за тот или иной политический курс - на всенародных выборах перед избирателями. И правительство несет ответственность не только перед Президентом, но также и перед Нижней палатой парламента - в частности это предусмотрено, если не ошибаюсь, статьями 85, 86, 90 проекта. К тому же, Нижняя палата парламента имеет возможность влиять на Президента и правительство при утверждении бюджета. А без этого, как известно, исполнительная власть нормально функционировать не может. Хотя меня смущают, так сказать, белые пятна в триаде Президент - премьер - Национальное собрание. При определенных условиях это вполне может привести к дестабилизации государственного управления.
- Вы имеете в виду критику проекта за слабые контрольные функции Национального собрания относительно деятельности правительства и Президента?
- На мой взгляд, соответствующие нормы нашего конституционного проекта не сильно отличаются от аналогичных норм вполне эффективно действующей французской Конституции. В первую очередь, хочу обратить внимание на некоторую неопределенность поста премьер-министра. Коль в проекте взят за основу французский вариант государственной исполнительной власти, то необходимо учесть, что конституционный статус премьера во Франции гораздо выше. В частности, за счет наделения премьера правом законодательной инициативы.
В нашем проекте право на законодательную инициативу имеют Президент и депутаты Национального собрания. Не вижу, согласно проекта, что этим правом наделяется премьер. По крайней мере, из ст.93, которая определяет субъектов законодательного процесса, этого не следует.
И это весьма существенно. Ведь может же возникнуть ситуация, когда подготовкой законопроектов от исполнительной власти будет заниматься исключительно администрация Президента? И не будет ли именно этим провоцироваться напряжение во взаимоотношениях внутри исполнительной власти: между администрацией Президента и Кабинетом министров? Во всяком случае, не стоит категорически исключать такую возможность. Тем более, что разного рода неясности в их взаимоотношениях мы уже могли наблюдать.
Думаю, что разработка текущего законодательства и особенно в области финансов (относительно бюджета, налогов и т.п.), а также инициатива по их внесению в парламент должны быть конституционно закреплены за премьер-министром. Ведь фактически именно правительство несет ответственность за финансово-экономическую политику. А вот Президенту и его организационно-политическому штабу - администрации - это дало бы возможность полностью сосредоточиться на выработке общеполитической стратегии державы, разработке фундаментальных законов, определяющих будущее нашего государства.
- Вы выдвинули идею о консолидирующем и компромиссном характере проекта новой Конституции и самого конституционного процесса. Но не кажется ли вам, что сегодня очень трудно будет достичь компромисса, а тем более консолидации между различными политическими силами?
- К сожалению, вы правы. И тем более обидно осознавать это мне, как одному из инициаторов принятия Конституционного договора. Вспомните: летом прошлого года, когда достигли компромисса при подписании договора, определенный потенциал консолидации был накоплен. Досадно, что все это растрачено.
И не в последнюю очередь, «благодаря» нынешнему руководству парламента... Сейчас придется снова преодолеть этот нелегкий путь к компромиссу.
Мне не нравятся появившиеся в парламентской среде разговоры, что, мол, Конституционный договор будет действовать в любом случае - даже если новая Конституция не будет принята в июне текущего года. Это может окончательно преградить путь к достижению компромисса для принятия Конституции Верховным Советом. Ведь когда принимали Конституционный договор, то лично я аргументировал такую необходимость именно тем, что договор денонсируется ровно через год, даже если не примем Конституцию. Именно благодаря этому аргументу достигли тогда окончательного компромисса. По сути то был, так сказать, джентльменский договор, который мы облекли в форму закона... И поэтому политическая этика требует от нас держать данное друг другу слово.
Считаю, что каждая из сторон просто обязана проделать свой путь к компромиссу. Вообще, кажется, все недостаточно осознаем ту ответственность, которую мы, народные депутаты, несем перед народом Украины за принятие Конституции независимой державы. Конечно, нужно понимать, что в нынешних условиях вряд ли можно создать безупречный конституционный документ. Ситуация осложняется еще и тем, что различные группы внутри нынешней отечественной политической элиты нередко рассматривают Конституцию с точки зрения своих корпоративных интересов и не прочь использовать ее как способ легитимного закрепления собственных привилегий. И это, как ни прискорбно, тоже объективная реальность...
Повторяю, я вижу один выход - искать компромисс. И пусть эта Конституция войдет в нашу историю, как Конституция компромисса и консолидации. Тем более, что представленный проект уже является хорошей, вполне приемлемой основой для начала такого компромисса. Я - безусловный сторонник того, чтобы Конституцию принимал нынешний Верховный Совет. Это крайне важно, в первую очередь, для него самого.
Сегодня часто сетуют на отсутствие общеукраинской объединительной идеи. Так, общественные силы, условно говоря, национально-патриотической ориентации в качестве таковой выдвигают идею единой соборной Украины; прагматики и центристы видят объединяющее начало нации преимущественно в сильной экономике. Все это, безусловно, важно... Но мне вспоминается пример, достойный всяческого подражания, который постоянно демонстрируют всему миру американцы, французы, немцы, - их отношение к своей Конституции. Может быть, как раз идея конституционного патриотизма, гордость за свое независимое государство, построенное на основах действительно демократической Конституции, и даст возможность, наконец, консолидировать политическую элиту, различные ветви власти, Восток и Запад Украины в единую украинскую нацию! Мне кажется, что Верховный Совет Украины, приняв новую Конституцию, всемерно поспособствовал бы этому великому объединительному процессу. И показал личный и коллективный пример конституционного патриотизма.