Идея уволить мэра время от времени посещает любого горожанина, который в очередной раз проезжает по ямам к себе во двор или греет воду на газовой плите из-за прорыва на канализационном коллекторе. Любого городского голову теоретически можно отправить в отставку. На практике все несколько сложнее.
Что записано в законе
Способов уволить мэра существует несколько. Первый — формальный. То есть если он сам подает прошение об отставке, если умирает, пропадает без вести, выходит из гражданства, либо против него вступает в силу обвинительный приговор. К слову, в Европе первая позиция — самая распространенная. Эксперты утверждают: бургомистры, замешанные в коррупции хотя бы приблизительно, уходят в отставку добровольно. Прежде всего потому, что пекутся о репутации выдвинувшей их партии, которая в результате может потерять голоса и на парламентских, и на президентских выборах.
Второй способ уволить мэра в Украине — через местный совет. Согласно законодательству, если городской голова получает на сессии недоверие двух третей депутатов, он считается уволенным. Третий — по решению местного референдума, результаты которого он обязан выполнять. Кроме того, Верховная Рада по инициативе губернатора области либо по инициативе местного совета может назначить выборы мэра, однако закон умалчивает, кто при этом отправит его в отставку.
Конкретно каждый случай достаточно сложен для исполнения. С одной стороны, говорят эксперты, законодатель хотел обезопасить мэров от ответственности, дабы те смогли спокойно накапливать капиталы на еле живом коммунальном хозяйстве. Однако есть и другое объяснение — чтобы мэра не могли уволить за любую мелочь и чтобы жизнь города не превратилась в сплошную избирательную кампанию. Это может надоесть избирателям и не будет способствовать развитию города. Яркий пример — перевыборы в Черкассах. На «третью» попытку пришло немногим более 20 тысяч избирателей.
Итак, из первой ситуации наиболее интересна позиция «вступает в силу обвинительный приговор». Особенно сложно уволить мэра таким образом, если все силовые структуры находятся «под» ним и прокуратура «сама по себе» дело не возбудит. Однако процесс можно катализировать. То есть подать заявление о нарушении мэром прав конкретного гражданина. А с другой стороны, инициатором может выступить Минфин, распоряжающийся субвенциями и распределением налоговых поступлений. Если центральная власть захочет показать, что тот или иной городской голова ей неугоден, именно такой способ давления, скорее всего, будет применен, отмечает эксперт корпорации стратегического консалтинга «Гардарика» Константин Матвиенко.
Местный совет — отдельная история. Эксперты говорят: пока в Украине должность мэра приравнивается к должности распределителя земель города, здесь экономический фактор будет играть решающую роль. Депутаты, которые в большинстве своем являются представителями местного бизнеса, с легкостью — и без оглядки на политические формальности — смогут собрать две трети голосов, чтобы мэр, мешающий развитию их предприятий, ушел заниматься чем-нибудь другим. Но если мэр с советом — с экономической точки зрения — живут в мире и согласии, об отставке — независимо от партийных цветов — можно забыть. Яркий пример — поселок Козин под Киевом, где два десятка народных избранников распоряжаются гектарами стоимостью в миллионы долларов.
Третий — и самый, казалось бы, реальный вариант — это местный референдум. Закон прописывает следующую процедуру: инициативная группа регистрируется в горсовете, собирает подписи не менее 1/10 избирателей населенного пункта.
Но кроме контроля за регистрацией инициативной группы городской голова имеет право наблюдать и за процедурой сбора подписей. Повторное нарушение этой процедуры влечет за собой прекращение деятельности инициативной группы, признание недействительным свидетельства о ее регистрации, удостоверений ее членов, самих подписных листов или подписей отдельных граждан по решению (единоличному!) председателя горсовета. Также без составления акта по результатам проверки подписных листов и подведения итогов с подписью мэра проведение референдума не может считаться легитимным. А следующий этап кажется совсем нереальным: после сбора необходимого количества подписей вопрос о проведении местного референдума выносится на рассмотрение сессии соответствующего совета, который может или поддержать, или отклонить предложение о проведении референдума.
Как правило, система не срабатывает еще на этапе регистрации инициативных групп. Эксперты уверены: если обратиться в окружной административный суд, он обяжет горсовет зарегистрировать группы. Более того, такие судьи менее зависимы от отцов города, потому что зачастую работают для нескольких регионов одновременно. Но в любом случае это дополнительное время и расходы.
В общем, говорят юристы, на законодательном уровне полномочия всех субъектов системы местного самоуправления на сегодняшний день регламентированы достаточно четко. «Это, в свою очередь, позволяет создать четкий, сбалансированный механизм подконтрольности и подотчетности органов местного самоуправления перед территориальной (городской) общиной, обеспечить эффективность и слаженность работы всей системы. Но, к сожалению, когда речь заходит о политике и эффективности в ней законов, то здесь, прежде всего, следует констатировать кризис политической морали и правосознания, который присутствует в настоящих условиях становления Украины», — говорит юрист ЮФ «Ильяшев и партнеры» Денис Рабомизо.
Подпиши себе увольнительную
Уволить мэра через референдум пока не удалось ни одной городской громаде в Украине. Самый известный пример — попытки сместить мэра Харькова Михаила Добкина.
Общественная организация «Харьковчанин», которая попыталась дважды инициировать отставку г-на Добкина, наткнулась на типичный и самый главный пробел украинского законодательства в части возможности контроля общественности за действиями городского головы. Собрав подписи, инициаторы так и не смогли зарегистрировать инициативные группы у мэра. Первый раз в регистрации было отказано по причине якобы неправильного оформления документов. Тем же окончилась и вторая попытка. Собрание, в котором принимали участие 450 человек, присутствовавший на мероприятии представитель властей объявил нелегитимным. «Харьковчанин» подал на действия городских чиновников иск в райсуд. Но рассмотрение дела несколько раз переносили. Одновременно организация подала иск в окружной административный суд Харьковской области. Он, согласно законодательству, должен был обязать горсовет зарегистрировать инициативные группы. Но дело к рассмотрению не принял. Теперь общественные активисты ждут решения апелляционной инстанции.
Всего один пункт
Советник президента Украины по вопросам местного самоуправления Анатолий Ткачук обещает, что уже в ближайшее время глава государства будет инициировать внесение принципиальных изменений в законодательство, которые позволят облегчить процедуру отстранения мэра громадой от исполнения обязанностей. «Мы упорядочим пункт о регистрации инициативных групп. Теперь проводить или не проводить референдум не будет зависеть от прихоти и волюнтаризма городского головы или горсовета», — уверяет он. Очевидно, что такая норма должна касаться и ограничения других возможностей надзора мэра за процессом подготовки референдума. Однако кому передадут эту функцию и будет ли она вообще, говорить до того, как законопроект попадет в парламент, отказывается.
«Нужно передать эти полномочия Центральной или территориальным избирательным комиссиям — они более профессионально смогут проверить легитимность проведения собраний, сбора подписей», — говорит лидер «Харьковчанина» г-н Протас. По его словам необходимо также предусмотреть возможность вносить исправления в документы инициативных групп, а не сразу отказывать.
Первый заместитель председателя Фонда содействия местному самоуправлению при президенте Украины Александр Власенко и вовсе предлагает, чтобы инициативные группы не регистрировались. «Они могут просто заявлять о начале своей деятельности и собирать подписи», — утверждает он.
По мнению г-на Власенко, также необходимо расширить полномочия президента в части отстранения городского головы от обязанностей. «Конечно, мы не предлагаем, чтобы глава государства смещал избранного горожанами мэра. Однако по инициативе граждан он может приостанавливать полномочия градоначальника до того момента, пока судьбу дела не решит суд», — отмечает эксперт.
Еще одна проблема, которая вызывает недовольство горожан, — к руководству городом (если только мэр не избирается в третий, четвертый, пятый раз) приходят люди неподготовленные. Если в региональных центрах эту проблему еще можно решить за счет большего количества людей с высшим образованием, то в районах профессионалов найти сложно. Поэтому, говорит г-н Власенко, нужно задуматься над тем, чтобы — как в некоторых городках Швейцарии — законодательно свести полномочия мэров лишь к представительским функциям. «Таким образом, реальное положение дел в городе будут контролировать сильный совет и исполком. Мэру мы повесим ленту через плечо и большой орден. И он будет лишь возглавлять колонны горожан на праздниках. Исполком же может нанять управляющего делами», — рассуждает г-н Власенко.
Пока такой вариант возможен лишь гипотетически — швейцарские топ-сити-менеджеры получают по 6—10 тыс. евро в месяц и нанимаются на год. В Украине внедрить эту систему нельзя по одной простой причине, указанной выше: должность мэра выгодна прежде всего экономически и у нас на нее идут желающие пополнить в первую очередь свой счет. Однако Александр Власенко не теряет оптимизма: «Сейчас зарождается и уже начала себя проявлять новая формация мэров. Это люди, которые и до избрания были достаточно состоятельными и которые могут себе позволить жить как рантье. Они могут согласиться на то, чтобы городом управляли профессиональные менеджеры, либо сами будут становиться таковыми».
В ожидании коммунальных кризисов
Впрочем, эксперты считают, что повысить эффективность своего влияния на городского голову никто, кроме самой громады, не может. Конечно, для этого нужны экстремальные факторы. К примеру, застройка детской площадки. Все документы у застройщика формально законны. Но, как правило, в таких случаях к свежевыставленному строительному забору выходят соседи, которые еще утром не здоровались. И незадачливым инвесторам приходится отступить или урегулировать вопрос с жителями района. «Вот на ул. Малышко возле Детского мира люди вышли, и строители отказались от застройки сквера. А на Горького — не сопротивлялись и получили трещину в доме», — рассказывает г-н Власенко. Кроме того, говорит г-н Ткачук, громаде обязательно нужно добиваться прозрачности работы городских властей. К примеру, зафиксировать механизм собрания граждан по месту проживания, принятия ими тех или иных инициатив в уставе. Лишь это даст легальные основания для громады реализовывать свои полномочия, в первую очередь контрольные. Кроме того, обязательность решений собраний граждан для местных властей нужно закрепить законодательно.
Следует отметить, что сегодня контрольные механизмы для громады уже существуют, но, опять же, не выполняются местными властями. Закон «Об основах государственной регуляторной политики» предполагает предварительное обсуждение нормативных актов и процедуру их подготовки с горожанами. «Если будет нарушена процедура, не было реакции на предложения, в судебном порядке эта процедура может быть обжалована», — говорит г-н Ткачук. Но зайдите на сайт Киеврады и попробуйте отыскать там нужное постановление или распоряжение. Если не знаете всех запятых, точного названия, номера и прочих исходных данных — ваши попытки обречены на провал. То есть считайте, что вы никогда так и не узнаете, кому в этот раз достались земельные участки.
Но все опрошенные нами эксперты акцентируют внимание именно на малых городах. Бердянск, Каменец-Подольский, Славутич, Комсомольск — почему-то могут добиться доверия у громад. К примеру, на сайте Каменец-Подольского горсовета выполнение бюджета можно посмотреть в режиме он-лайн. Однако новых примеров почему-то не добавляется.
Если так будет продолжаться, прогнозирует г-н Матвиенко, буквально в эту зиму большие города ожидают коммунальные кризисы. Число поводов растет, количество недовольных — тоже. Строители торгового центра пробили тюбинг киевского метрополитена. Возникает вопрос: контролирует ли власть эту отрасль? Следующие — эвакуаторы. Их, кажется, скоро начнут просто опрокидывать. Печальные примеры Алчевска и Александрии продемонстрировали, сколько зависит от ответственности мэра. «Законодательство предохранителя от дураков, преступников и недобросовестных чиновников не предусмотрело», — разводит руками г-н Власенко.
Решить проблему, безусловно, можно. В начале этого текста мы изложили и теорию, и практику. Но одним референдумом тут не обойтись. Граждане должны активнее защищать свои позиции и задумываться не только над тем, какие партии пройдут в Верховную Раду, но и над тем, кто завтра вкрутит в подъезде лампочку, кто положит асфальт и кто уволит из ЖЭКа пьяного сантехника.