Со времени первой попытки реформировать административно-территориальное устройство (АТУ) прошло три года. Учитывая среднестатистическую цикличность возвращения к обсуждению обществом ранее отвергнутых идей, срок мизерный — обычно для этого в XIX—XX вв. нужна была смена поколения. Однако мы живем в эпоху глобализирующегося общества. Вызовы, предстающие перед Украинским государством, слишком велики, чтобы позволить себе роскошь ждать добрых два десятка лет, надеясь, что проблемы, в украинских традициях, «рассосутся». Можно было бы еще десяток лет говорить об административных казусах вроде «город в городе», если бы не требования экономического характера.
Нерациональное административно-территориальное устройство в Украине стало серьезно вредить инвестиционной деятельности. Ведь за последние три года стоимость земли резко возросла, большинство привлекательных земельных участков в городах давно проданы или сданы в долгосрочную аренду преимущественно под офисы, учреждения торговли и развлечений. Бизнес наконец-то стал интересоваться и производством. И вот тут он наталкивается на непростую земельно-административную ситуацию. Более или менее привлекательные участки можно найти только за городом, однако в непосредственной близости от него — производству нужны рабочая сила и инженерные коммуникации. Земля находится в юрисдикции сельсовета, однако за пределами застройки села, поэтому, согласно Земельному кодексу, распоряжается ею районный совет: считай — глава райгосадминистрации. Городской голова заинтересован по крайней мере в том, чтобы предприятие размещалось в городе, поскольку это — налоги в первую очередь — плата за землю. А изменение целевого назначения земли — прерогатива уже области. Интересы сторон, видимо, не совпадают, и для их сближения применяется традиционный способ «смазки» колесиков административного механизма. Отечественные и российские предприниматели привыкли к таким правилам игры, а вот стратегический инвестор удивляется, зачем высшее руководство страны призывает его вкладывать деньги в сомнительный бизнес.
Годы, отделяющие нас от «теплой» встречи автора предыдущего варианта административно-территориальной реформы Романа Безсмертного с земляками в Макарове, не прошли бесследно. Многочисленные рабочие группы, специалисты, политики работали над различными вариантами усовершенствования АТУ. Проанализированы и предложения отечественных политиков, и опыт реформ в других странах, причем не всегда и не во всем удачные. Вывод, который практически поддерживают все специалисты: изменения в административно-территориальном устройстве должны быть основаны на определенных концептуальных основах и не копировать слепо опыт ни одной из стран мира.
Но прежде всего об условиях, которые ставятся перед архитекторами реформы. Она должна быть максимально политически нейтральной, что в отечественном понимании означает: успехи или поражения не должны быть слишком очевидны, все политические мегаигроки должны получить свои выгоды. Во-вторых, она не должна быть дорогой, в минфиновском варианте — вообще бесплатной, хотя финансовое ведомство, пережившее успех бюджетной реформы, может выделить толику малую, незаметную на фоне социальных выплат.
Еще одно условие — изменения не должны быть болезненными для электората, ведь выборы у нас перманентные. Более того, желательно, чтобы избиратели и не особо-то заметили, что реформа состоялась. Крайне желательно нейтрализовать категорию чиновников, которые безусловно потеряют вследствие реформы. Поэтому очевидно, что проводить реформу сразу на всех уровнях административной лестницы равнозначно политической смерти. А вот привлечь на свою сторону региональную элиту — крайне желательно. С ней высокомерный Киев и так редко ведет разговор по-человечески, без императива и неосуществимых априори приказов. И наконец, «священная корова» — Конституция — должна остаться неприкосновенной. Поэтому политикам предстоит продемонстрировать свое умение пробежать между капельками.
Для построения рациональной системы административной власти необходимо прежде всего определиться с терминами. Для нужд административно-территориального устройства оперируют понятием «административно-территориальная единица» (дальше — АТЕ) — часть территории Украины, в которой создаются властные структуры: местные органы государственной исполнительной власти и органы местного самоуправления. В этом плане конституционные понятия «город», «поселок», «село» не всегда могут считаться АТЕ. Это является поселением, то есть территорией компактного проживания жителей, но это не значит, что на этих уровнях должны быть властные структуры. Например, в Украине более 27 тыс. сел и поселков, однако только 11 тыс. сельских советов.
Чтобы определить, каковы условия создания АТЕ, нужно рассмотреть вообще требования к организации административно-территориального устройства. Важнейшими являются:
— согласованность системы административно-территориальных единиц, созданных для осуществления местного самоуправления, с территориальной структурой местных органов исполнительной власти и других органов власти. Это значит, что когда органы самоуправления создаются на уровне района, то местная государственная администрация не может создаваться на уровне межрайонном (это к вопросу существования межрайонных судов). Система управления должна быть универсальной;
— повсеместность юрисдикции органов государственной власти и местного самоуправления на территориях соответствующих АТЕ. То есть границы одной общины должны быть границами другой. Исключение могут составлять лишь отдельные территории, получающие специальный статус в соответствии с отдельным законом, — на которых создаются специализированные администрации. Пример — Чернобыльская зона;
— территория административно-территориальной единицы может размещаться лишь в границах территории одной административно-территориальной единицы более высокого уровня. Сейчас есть ряд примеров несоблюдения этого принципа: город Славутич, входящий в Киевскую область, хотя территориально располагается в Черниговской. В Луганской области встречаются случаи, когда город, административно подчиненный другому городу, территориально находится в другом сельском районе;
— при определении полномочий для органов публичной власти в отношении каждого уровня АТЕ нужно применять принцип субсидиарности, то есть близости к потребителю социальных услуг;
— наличие для каждого уровня АТЕ полномочий, в т.ч. отраслевых, являющихся доминирующими в отношении других уровней в бюджетном, кадровом и политическом разрезах, что оправдывает создание такого уровня АТЕ;
— количество субъектов управления, координации или контроля со стороны государства, находящихся в сфере влияния каждого органа публичной власти, должно соответствовать критериям эффективного менеджмента. Оптимальное количество объектов управления или контроля — 7—20;
— административно-территориальное устройство должно максимально соответствовать рекомендациям ЕС относительно системы статистических единиц. Конечно, это только рекомендации, однако при принятии решения о финансировании региональных проектов из структурных фондов ЕС соответствие административно-территориальных единиц параметрам, заложенным в системе статистических единиц ЕС, играет важную роль. Наиболее используемая система в Европе — NUTS. В соответствии с ней, к NUTS1 относятся АТЕ с численностью населения более 3 млн. К NUTS 2 — региональные образования — АТЕ с более чем 800 тыс. чел. Административно-территориальные единицы численностью от 150 до 800 тыс. жителей относятся к NUTS3.
Если требования, выдвигаемые к системе административно-территориального устройства, довольно жесткие, то в отношении самих административно-территориальных единиц набор критериев их создания носит, скорее, рекомендательный характер, поскольку все их удовлетворить может не каждое административно-территориальное образование. Следовательно, при принятии решения об образовании административно-территориальной единицы должно приниматься во внимание соответствие ее следующим требованиям:
1) Полная и исключительная компетенция органов публичной власти одного уровня: местные органы исполнительной власти и местного самоуправления должны быть способны в кадровом, инфраструктурном, финансовом плане выполнять полномочия, определенные по соответствующему уровню АТЕ. Это означает, что если какое-то полномочие относится к определенному уровню, то созданная на территории административно-территориальная единица должна сама быть способной выполнять это полномочие, а не передоверять его другой АТЕ.
2) Территория административно-территориальной единицы неразрывна. В границах территории АТЕ не может быть других административно-территориальных единиц того же уровня. Не может быть анклавов и эксклавов. Административный центр АТЕ, как правило, должен быть максимально близко размещен к ее географическому центру.
3) Невысокий уровень дотационности местных бюджетов — дотации не должны понижать стимул к наращиванию налоговой базы, закрепленной за бюджетом АТЕ.
4) Универсальность АТЕ — диспропорции по территории не должны быть крупными в пределах одного уровня АТЕ. Это нужно для того, чтобы можно было сравнивать разные АТЕ и вырабатывать единственную трансфертную политику государства.
5) Устойчивость к политическим, демографическим, экономическим вызовам, отсутствие внутренних факторов собственной дезорганизации — одно из наиболее важных условий. Если АТЕ может исчезнуть вследствие уменьшения количества жителей или распасться вследствие политического или межэтнического противостояния, то средства, вложенные в бюджетную инфраструктуру такой АТЕ, окажутся бесполезными.
6) Согласованность количества получателей публичных услуг с отраслевыми нормами нагрузки на бюджетные учреждения и бюджетную состоятельность финансирования этих учреждений. Это одно из предотвращений против расточительства, когда, например, в селе с 200 жителями строится школа на 300 детей или Дворец культуры.
7) Организация органов местного самоуправления в административно-территориальной единице должна обеспечивать надлежащее представительство и политическую состоятельность принятия социально уязвимых решений (в части местных налогов и сборов, тарифов, штрафов, санкций). Местное самоуправление начинается там, где избранные депутаты не боятся брать на себя политическую ответственность за непопулярные, но необходимые решения, например, относительно штрафов, налогов или утверждения правил застройки.
8) Взаимодополняемость — в АТЕ, особенно высших уровней, должны придерживаться пропорции между богатыми и бедными составляющими, узкоспециализированными населенными пунктами и территориями с диверсифицированными функциями, что будет содействовать территориальной справедливости, обеспечению более равного доступа к публичным услугам. При применении такого критерия сглаживаются диспропорции между АТЕ, размывается почва для политических спекуляций на тему — кто кого кормит.
Каковы реальные последствия предоставления статуса АТЕ? Ко всем органам публичной власти как местного самоуправления, так и территориальных органов исполнительной власти, образованной на базе административно-территориальных единиц каждого уровня, применяются:
— единые требования как относительно компетенций, так и относительно применения социальных стандартов, определяемых непосредственно законом;
— прямые коммуникативные отношения с центральными органами власти;
— единая система статистической отчетности.
Для бюджетов органов местного самоуправления, созданного на базе АТЕ, применяются прямые межбюджетные отношения с государственным бюджетом.
Исходя из набора таких условий как для конкретных АТЕ, так и для самого строя, можно определить возможные варианты построения административной конструкции власти на территории. Политикум и экспертная среда пришли к соглашению, что это должна быть трехуровневая система. Базовый уровень — община, субрегиональный — район, региональный — область. Но если область вообще нет потребности трогать, а реформирование района как уровня самоуправления — неблизкая перспектива, то община как основной уровень организации местного самоуправления должна быть создана практически с нуля.
Эксперты и политики отработали несколько вариантов формирования общины. Первый вариант, условно говоря, социальная модель общины, предложенная группой Романа Безсмертного в 2005 году, предусматривала объединение сел в АТЕ базового уровня — общину — для достижения требования наличия джентльменского набора бюджетных учреждений, способных предоставлять услуги этого уровня: среднее образование, первичная и профилактическая медпомощь, благоустройство территории. Но при этом мало анализировались такие факторы, как жизнеспособность системы, устойчивость ее к вызовам, в первую очередь — демографических. Ведь надо учесть, что села стареют, молодежь в поисках работы выезжает — если не за границу, то по крайней мере в ближайший город. Еще один фактор, подрывающий устойчивость модели, — многовариантность образования таких общин. Ведь села можно объединить по-разному. Поэтому у политиков остаются варианты разжигания очагов противостояния для достижения своих, иногда далеко не благородных целей. Кроме того, реализация такого варианта очень затратна.
Вариант, взятый сейчас как базовый, — создание общин на базе социально-экономической модели. Это не объединение поселений, а скорее, разукрупнение нынешних районов в среднем на три. Центром общины выбирается город, городок, поселок, в котором есть экономическая активность, куда ездят люди на работу. Исследования показывают, что в пределах мегаполисов зона влияния — 30 км, вокруг городов — до 15 км. Далее люди не склонны ездить ежедневно, поэтому молодые семьи скорее предрасположены к переселению в город или ближе к нему, тем более что потребности большого количества рабочей силы в сельском хозяйстве не ощущается. Кстати, европейская и североамериканская статистика свидетельствует, что в агропромышленном комплексе занято не более 4% жителей. Но при этом свыше 20% живет в сельской местности. Украину ждет такой же расклад занятости, поэтому к нему надо подстраивать административно-территориальный строй.
Следовательно, базовая модель предусматривает, что община включает в себя центральное поселение — город, поселок — и ряд сел вокруг него в пределах 15—20 мин. достижимости автомобилем. Принципиальным является установление не ограничений в расстоянии, а ограничений во времени предоставления социальных услуг. Так, в качестве критерия необходимо взять время довоза детей до школы или время прибытия скорой помощи по вызову. Очевидно, что такие критерии будут стимулировать создание хороших дорог. Но что делать, если в сугубо сельской местности нет вблизи центров экономической активности? В таком случае создается сугубо сельская община с использованием социальной модели общины. Основная задача властных институтов в такой общине — предоставление социальных услуг, хотя стимулирование экономической активности тоже будет поощряться.
В обсуждаемой сейчас модели общины пределы ее юрисдикции распространяются далеко за черту города как населенного пункта. Это дает возможность решить ряд задач:
— развитие города, обеспечение его жизнедеятельности, прежде всего в части создания очистительных систем, полигонов обработки мусора, водозаборных сетей и т.п.;
— развитие сельской инженерной инфраструктуры, входящей в пределы общины;
— лучшее управление финансами — более 95% работников общины будут платить налог на доходы физических лиц в бюджет этой общины и будут жить на территории этой же общины;
— лучшее обслуживание населения, особенно в сельской местности;
— избежания эффекта «паразитирования» торговых комплексов, создаваемых в «умершей зоне» вокруг города для уклонения от налогообложения;
— возможность комплексного решения вопросов жизнедеятельности общины — организации зон проживания, промышленного, аграрного производства, торговых центров и зон рекреации.
Будет пересмотрена роль Генерального плана города, который пока кончается на его границе и слабо связан с планом развития территории за пределами города.
Ключевой вопрос — какие полномочия будут предоставлены органам власти АТЕ на разных уровнях. На уровне общины создаются только органы самоуправления. Однако и здесь должны быть подразделения органов исполнительной власти — прежде всего, милиции, МЧС, санитарно-ветеринарной службы, государственного казначейства, социальной защиты населения. Иначе присутствие государственной власти не будет ощутимо. Кстати, реформа Хрущева 60-х годов по укрупнению районов привела к деградации бывших районных центров и близлежащих сел: власть покинула эти территории, жители и бизнес это почувствовали.
Что касается компетенций самоуправления, то на базовом уровне будет обеспечено общее среднее образование (самое главное полномочие), оказание первичной и профилактической медпомощи (в том числе услуги скорой помощи), благоустройство территории, коммунальное хозяйство, содержание дорог местного значения, ведение земельно-кадастровой документации, ряд иных полномочий, которые законом не будут отнесены к ведению высших уровней АТЕ. На первом этапе, до создания полноценного самоуправления на районном уровне, к полномочиям общины будут относиться также оказание стационарной медпомощи (кроме специализированной — это на уровне области), содержание школ-интернатов.
Вопрос, который должен быть решен в ходе реформы, — возвращение власти в каждое село. Ведь, как уже отмечалось, сейчас в Украине свыше 27 тыс. сел, однако только 11 тыс. сельских советов. То есть села, в которых нет органов власти, по сути обречены на вымирание. Потому в каждом селе (кроме центра общины) избирается староста (войт, солтис, сельский председатель — политики выберут максимально приемлемый термин), реализующий отдельные управленческие и представительские функции общины. Основные полномочия старосты определяются законом. Однако, в зависимости от размера поселения, по решению совета общины в его ведение могут передаваться дополнительные полномочия, которые могут быть выполнены на уровне такого поселения. Со старостой община заключает контракт на предоставление публичных услуг, уровень оплаты его услуг, согласно контракту, зависит от количества жителей поселения. Таким образом, староста не является государственным служащим, что дает ему определенные преимущества: например, возможность работать в другом месте. Это важно, учитывая то, что именно сельские председатели сейчас чаще всего преследуются по статье закона Украины «О коррупции», запрещающей получать доходы от иной работы, кроме государственной службы. На уровне села может создаваться представительский орган самоорганизации, исполняющий роль совещательного органа при старосте. А чтобы совет общины ощущал свою ответственность не только за развитие города, но и всей территории общины, предлагается создать совет старост — совещательный орган при председателе общины, который предварительно будет рассматривать вопросы земли и бюджета до их подачи на рассмотрение сессии представительского органа общины. Если принять во внимание, что теперь у сельского председателя нет никакого влияния на районный совет, избранный по партийным спискам, такое нововведение — важный шаг к народовластию.
Можно ли произвести реформу без изменений Конституции? Предварительный анализ свидетельствует, что самый важный элемент — создание общины — действительно можно реализовать без изменений к Основному Закону. Конечно, крайне необходимо, чтобы основные политические игроки договорились не вставлять палки в колеса, поскольку все политические силы, кроме откровенно антиукраинских, объективно заинтересованы в упорядочении административной иерархии.
Кто еще заинтересован в проведении реформы АТЕ? Руководители городов, которые наконец-то получат землю за пределами застройки для комплексного решения проблем города. Особенно будут приветствовать нововведение мэры городов районного значения — закончится война компетенций между местным самоуправлением и районными государственными администрациями. Объективно заинтересован в реформе бизнес. Можно ожидать непринятия изменений сельскими председателями — они почувствуют определенное понижение своего статуса. Однако серьезное сопротивление будет только со стороны руководства сел, примыкающих к большим городам, где цена на землю и «стоимость вопроса» — важны. Есть повод задуматься председателям районных государственных администраций: блокирование реформы с их стороны может стоить им потери дальнейших перспектив. И, наоборот, активная поддержка изменений откроет перспективы — оставаться в системе местных государственных администраций, возглавив РГА более крупного района, или испытать судьбу, баллотируясь на должность новообразованной общины. И, наконец, определенную выгоду получит областная элита. Именно ей предлагается предложить конфигурацию нового админтерустройства в соответствии с условиями, определенными концептуальными документами. А это серьезная возможность заявить о себе как о реальных политиках.
В какие сроки может быть реализована административно-территориальная реформа? Идеальный вариант — это когда местные выборы будут проводиться уже в новообразованных общинах. Однако во время политической смуты на этот вопрос не даст ответа никто — слишком много политических рисков. Но когда-то политический ураган утихнет. И к тому времени как общество, так и руководство страны должны быть готовы к внедрению новаций. Временный промежуток будет небольшой — нужно успеть. В конце концов, дорогу осилит идущий.