В последние несколько недель в системе публичных закупок происходят чрезвычайные изменения. Верховная Рада приняла закон, который выводит из-под действия Закона «О публичных закупках» строительство Большой кольцевой дороги вокруг Киева (85 млрд грн), а также подготовку к празднованию 30-й годовщины независимости Украины (5,5 млрд грн).
Причем в план мероприятий по празднованию независимости входят не только торжества и церемонии, но и модернизация и строительство шести аэропортов в Виннице, Днепре, Одессе, Ровно, Херсоне и Закарпатском регионе, завершение строительства Охматдета и целый ряд других масштабных инфраструктурных проектов. Их общая стоимость превышает 5 млрд грн.
Это означает, что все эти инфраструктурные объекты, строительства, работы, товары и услуги будут куплены вне прозрачных тендеров и без конкуренции со стороны бизнеса. Любой предприниматель, желающий работать с государством на этих проектах, не сможет предложить свои услуги на открытых торгах, а государство не сможет сэкономить деньги благодаря конкуренции во время аукциона.
Напомню, что в целом речь идет о закупках на сумму свыше 90 млрд грн, или более 10% ежегодных расходов государства на публичные закупки.
Но и это еще не все. Недавно в Верховной Раде был зарегистрирован законопроект, которым предлагается вывести из-под действия закона закупки некоторых товаров, работ и услуг для научных учреждений и заведений высшего образования. Кроме этого, звучат призывы вывести из-под действия закона закупки маркетинговых услуг.
Инициаторы этих изменений обычно объясняют их тем, что, дескать, через Prozorro слишком сложно купить качественный товар или услугу. Поэтому лучше, чтобы заказчик на свое усмотрение выбирал поставщика. Говоря проще, тендеры тогда не нужны.
В ответ напомню только, что именно так Украина и жила до 2015–2016 годов, то есть до реформы Prozorro. Десятки лет сфера закупок считалась едва ли не самой коррумпированной в нашей стране, и именно поэтому ее принялись реформировать одной из первых. Но сейчас не об этом. Поговорим о сложности Prozorro.
Почему система Prozorro настолько сложная
Как человек, выстраивающий систему Prozorro уже почти пять лет, я понимаю боли государственных заказчиков. Мы в Prozorro часто слышим, что проводить открытые тендеры сложно и долго, что вследствие демпинга на них побеждают недобросовестные предприниматели, что качественный результат тендера не гарантирован.
Но вспомним, для чего создавалась система Prozorro. Пять лет назад, когда она появилась, удалось закрыть множество дыр в публичных закупках, через которые вытекали государственные средства. В первую очередь государственные закупки перестали быть закрытой территорией для своих, — бизнес получил доступ к информации обо всех тендерах и возможность подать документы для участия в них онлайн. Документы поставщиков при подаче предложений перестали волшебным образом исчезать, так же, как и решения тендерных комитетов: информация на Prozorro не «горит». В целом полная прозрачность тендеров и конкуренция помогли начать неплохо экономить деньги налогоплательщиков.
При этом в публичных закупках усиливаются правила игры. Порог для закупок без проведения тендеров был снижен с 200 тыс. грн до 50 тыс. Это дополнительная работа для заказчиков, поэтому я их хорошо понимаю. Но за решением полисимейкеров (а именно — Минэкономики и Верховной Рады) усилить правила игры стояла абсолютно конкретная цель.
На самом деле с тех пор, как Prozorro начала действовать для всех госорганов, мы регулярно наблюдали, как участники закупок придумывали все новые и новые способы обойти ее. В эти годы дробление закупок на суммы до 200 тыс. грн (а особенно 199 999 грн) было одной из самых распространенных коррупционных практик.
Именно для уменьшения количества злоупотреблений полисимейкеры снизили порог с 200 тыс. грн до 50 тыс. Теперь дробить закупки стало намного сложнее, и таких случаев мы видим меньше. Даже больше, снижение порога сэкономило в прошлом году для государственной казны 3 млрд грн.
Почему выведение отдельных отраслей из-под Prozorro — это путь к коррупции
Почему выведение каких-то товаров, работ или услуг из-под Prozorro наносит ущерб государству? Потому что уже есть яркое этому подтверждение — коронавирусные закупки. В марте 2020 года правительство разрешило публичным заказчикам покупать товары и услуги, необходимые для борьбы с COVID-19. Уже более года такие закупки осуществляются вне системы Prozorro и на любые суммы. При этом закупщики должны отчитаться в системе Prozorro о том, что они купили, на какие суммы и кто получил подряд.
Так вот, теперь под отметкой «COVID-19» на портале prozorro.gov.ua можно найти не только лекарства, тесты, аппараты ИВЛ и т.п., но и мебель, текущие ремонты помещений, офисную технику и многое другое, не имеющее никакого отношения к средствам борьбы с пандемией. И все это непрозрачно, без конкуренции и с потерей государственных средств.
Впрочем, недавно эту щель действительно попытались закрыть, приняв законопроект №3715, существенно ограничивающий то, что можно покупать для борьбы с COVID-19 без аукционов. Таким образом власть пытается остановить расходование публичных средств не по назначению.
Меньше денег у государства — больше контроля
Зачем Украине прозрачные конкурентные закупки — действительно философский вопрос. Объясню на простых примерах из нашей жизни.
Представьте себя на месте обычного покупателя.
Ситуация №1: вы идете в магазин и тщательно подсчитываете, сколько вам придется потратить на покупку товаров.
Ситуация №2: в магазине вы кладете в корзину много товаров и только на кассе узнаете сумму к уплате.
Чем отличаются эти ситуации? В первой вы экономите деньги, а во второй — нет. Кстати, несколько лет назад твит канадской блогерки Эрин Брук стал виральным как раз с таким же тезисом: «Вы перестаете быть бедным тогда, когда перестаете считать деньги в продуктовом магазине».
Эти принципы работают и в публичных закупках. Но это не означает, что за государственные средства надо обязательно закупать самое плохое и дешевое.
Если у вас в государственном и местных бюджетах достаточно денег, чтобы не экономить, вы просто разрешаете госучреждениям покупать любые мелкие и даже немелкие товары напрямую. И заставляете их проводить тендеры только на очень крупные суммы, где потери от возможных злоупотреблений будут чувствительными для бюджета. То есть вы начинаете считать деньги только при крупных покупках.
Если у вас в государственном и местных бюджетах достаточно денег, чтобы вообще не думать об экономии, а у граждан есть доступ ко всем благам, то в такой (несколько утопической) картине мира можно вообще не проводить тендеры. На небольшие суммы так точно.
Если же денег в бюджете нет, то следует считать каждую копейку. А лучшего способа добиваться экономии, чем проводить конкурентные торги между участниками, мир еще не придумал.
Какой путь выберет Украина?
Во время Революции Достоинства Украина определилась не только с внешнеполитическим курсом, но и с необходимостью следить за каждой копейкой. Учитывая, что за последние 12 лет у нас ни разу не было профицита бюджета, это вполне разумная идея. Да, контроль в сфере закупок пока оставляет желать лучшего, — мы почти не видим ни громких дел от контролирующих органов, ни судов о нарушениях в сфере закупок. Но это не означает, что государство не должно видеть все свои закупки или должно выводить из-под прозрачных тендеров целые отрасли и крупные объекты. Тем более что прозрачность тендеров позволяет журналистам проводить громкие расследования, выводить коррупционеров на свет и останавливать нарушения.
В прошлом году украинский бюджет сэкономил более 55 млрд грн наших с вами налогов благодаря системе Prozorro. Это 25% прошлогоднего дефицита бюджета. И я готов поспорить, что если бы не было тендеров, то и экономии от ожидаемой стоимости тоже не было бы. Потому что заказчики тратили бы все, что заложили в бюджет. То есть если бы заказчики не проводили тендеры, у нас было бы +55 млрд грн расходов...
Поэтому для меня вопрос выведения отдельных отраслей из-под действия Закона «О публичных закупках» очень простой. Если мы как страна решим, что для нас не имеет значения экономия средств, тогда и правила публичных закупок можно будет облегчить и упростить.