Украина в мировом рейтинге конкурентоспособности всегда находилась довольно низко (в девятой десятке стран). По такому показателю, как эффективность публичных институций, у нас всегда были проблемы. Так, если в 2019 году в общем рейтинге Украина была на 85-м месте, то по показателю институций — на 104-м, по инфраструктуре — на 57-м (2019 год взят потому, что доковидный).
И вот мы снова получаем очередное изменение в системе украинских публичных институций. Постановление правительства №1343 от 2.12.2022, наверное, еще неоднократно будут анализировать не только украинские эксперты, но и европейские партнеры. И этот анализ может иметь довольно неожиданные для Украины последствия.
Но вернемся к упомянутому постановлению. Здесь есть несколько вещей, которые следует осмыслить и попытаться спрогнозировать последствия для крайне важной государственной политики, которая является ключевой для Европейского Союза и еще более важной — для Украины: государственной региональной политики. Итак, читаем Постановление:
- «Переименовать Министерство инфраструктуры в Министерство развития громад, территорий и инфраструктуры Украины.
- Реорганизовать Министерство развития громад и территорий путем присоединения к Министерству развития громад, территорий и инфраструктуры».
Кажется, здесь все нормально — или почти нормально. Создается «Большой Минрегион», который будет заниматься не только региональной политикой и региональным развитием как таковым, но и инфраструктурой — необходимой для регионального развития. К сожалению, это не так, ведь далее постановлением Кабинета министров Украины № 1400 от 17 декабря 2022 г. утверждается новая редакция Положения о Мининфраструктуры, которое, в соответствии с Постановлением №1343, должно называться «Министерство развития громад, территорий и инфраструктуры Украины». И в этом новом Положении написано «1. Министерство развития громад, территорий и инфраструктуры Украины (Мининфраструктуры) является центральным органом исполнительной власти, деятельность которого направляется и координируется Кабинетом министров Украины.
Мининфраструктуры является главным органом в системе центральных органов исполнительной власти, который обеспечивает формирование и реализует государственную политику:
в сфере автомобильного, железнодорожного, морского и внутреннего водного транспорта, предоставления услуг почтовой связи, а также обеспечивает формирование и реализацию государственной политики в сфере авиационного транспорта и использования воздушного пространства Украины, туризма и…» — куча всего прочего, кроме «государственной региональной политики» или «политики регионального развития». То есть Мининфраструктуры остается Мининфраструктуры, а Минрегион просто исчезает, растворяется в километрах, мостах и автомобилях.
Следовательно можно предположить, что эпоха формирования и реализации государственной региональной политики в соответствии с правилами и лучшей практикой Европейского Союза и нашего желания как можно скорее интегрироваться в ЕС все же завершилась.
В Украине уже нет институции, которая занималась бы государственной региональной политикой.
А будет ли тогда понятна украинцам и европейцам государственная региональная политика в Украине в целом?
Украина как государство сформирована в рамках территорий, в течение длительного времени находившихся в составе разных государств, и поэтому в них присутствуют некоторые существенные социоментальные отличия: религия, язык, традиции. К этому нужно прибавить отличия в системе расселения разных регионов, наличие у них определенных конкурентных преимуществ (порты) или, наоборот, ограничений (горы, болота), в уровнях урбанизации, индустриализации, в размере ВРП на душу населения и т.п.
Эти отличия Россия всегда использовала для дестабилизации сначала политического поля в Украине, а в дальнейшем — для войны против всей Украины.
Работа над осмыслением собственной региональной политики реально началась еще в 1999 году и завершилась указом президента Украины №341/2001 «О Концепции государственной региональной политики» от 25 мая 2001 года, предусматривавшей образование министерства регионального развития до 2003 года.
В 2004 году Украину впервые хорошо тряхнуло именно из-за раздувания межрегиональных разногласий: Майдан 2004–2005, сепаратистский съезд в Северодонецке. Все это и свидетельствовало, что адекватной региональной политики нет, а она очень нужна. Но политику формируют публичные органы, а ни одно министерство этим не занималось.
Министерство, которое должно было бы заниматься вопросом государственной региональной политики, все же было создано, но только в 2007 году, а его становление оказалось непростым, поскольку само понятие «государственная региональная политика» у политиков вызвало определенное непонимание: где деньги, и что можно показать избирателям от этой политики.
Но именно наличие такого министерства привело к тому, что в Украине была проведена фундаментальная реформа местного самоуправления и территориальной организации власти, ставшая самой важной визитной карточкой успешности Украины. Теперь украинскую реформу изучают и используют в разных европейских странах.
За последние годы Украина наработала общую рамку формирования и реализации государственной региональной политики, которая своей структурой и функциональным наполнением соответствует лучшим европейским практикам. Создана система планировочных документов государственной региональной политики; Государственная стратегия регионального развития Украины-2027 содержит передовые для стран Европы модели территориального развития на основе определения разных функциональных типов территорий, для которых нужны свои особые инструменты государственной поддержки развития или хотя бы остановка их деградации. Была создана новая система финансирования развития регионов — Государственный фонд регионального развития, апробировано использование программ регионального развития, которые вытекают из оперативных целей государственной стратегии, в частности программа, направленная на достижение сплоченности украинского пространства.
Но самое главное, чего удалось достичь за эти годы в сфере государственной региональной политики, — то, что политика стала ориентироваться на людей, а не на сооружения; на проекты, а не на объекты. Да, еще не все получилось, но изменения, казалось, становились необратимыми.
«Государственная региональная политика — система целей, мер, средств и согласованных действий центральных и местных органов исполнительной власти, органов власти Автономной Республики Крым, органов местного самоуправления и их должностных лиц для обеспечения высокого уровня качества жизни людей на всей территории Украины с учетом естественных, исторических, экологических, экономических, географических, демографических и других особенностей регионов, их этнической и культурной самобытности» (Закон «О принципах государственной региональной политики»).
А что в ЕС?
В ЕС важность региональной политики определяется прямо в Договоре о функционировании Европейского Союза, где есть пять статей, посвященных «экономической, социальной и территориальной сплоченности» (статьи 174–178).
Самая важная здесь статья 174, на основе которой строятся другие статьи и формируются средства для политики сплоченности и регионального развития:
«С целью содействия своему общему гармоническому развитию Союз разрабатывает и осуществляет свои действия, направленные на укрепление его экономической, социальной и территориальной сплоченности.
В частности, Союз имеет цель уменьшить диспропорции между уровнями развития разных регионов и отсталость регионов с наименее благоприятным положением.
Среди соответствующих регионов особое внимание отводится сельской местности, территориям, пострадавшим от индустриального перехода, и регионам, страдающим от серьезных и постоянных природных или демографических недостатков, таким как крайние северные регионы с очень низкой плотностью населения и островные, трансграничные и горные регионы».
Чтобы достичь эти цели, ЕС выделил 392 млрд евро на экономическую, социальную и территориальную сплоченность, которые будут распределены через соответствующие специальные фонды на период 2021–2027 годов.
Как видим из приведенного выше текста, статья 174 очень актуальна и для Украины, и украинское законодательство в сфере государственной региональной политики словно построено на этой статье и развивает ее на основе украинских реалий. Для Украины, как и для ЕС, большое значение имеют не просто автобаны и мосты, а их положительное влияние на сплоченность пространства, на выравнивание диспропорций, на улучшение качества жизни человека в регионах, отстающих сейчас в развитии. Важно, чтоб публичное инвестирование не порождало больших или новых асимметрий, чтобы не звучали голоса — кто кого кормит.
Что теперь?
Украина в войне. Немало территорий оккупировано, произошло грандиозное перемещение миллионов людей по территории Украины, миллионы выехали за границу. Разрушены многие промышленные, инфраструктурные, социальные объекты, жилой фонд, сотни тысяч гектаров сельскохозяйственных земель надолго выведены из оборота. Какая политика восстановления или возрождения теперь нужна?
Много лозунгов звучит сейчас о восстановлении — отстроим все, что было разрушено, сделаем лучше, чем было! Хороший лозунг, но реальный ли, и нужен ли именно такой подход? Для кого должно проводиться восстановление? Сколько людей вернется в разрушенные, а потом — отстроенные города и села? Следовательно, а все ли нужно восстанавливать? И хватит ли на это ресурсов?
Многое из разрушенного было построено больше 30 лет назад, когда население Украины составляло около 50 миллионов человек. На момент вторжения в Украине количество населения по расчетам оценивалось в 41 миллион человек с учетом оккупированных территорий. Сегодня сложно оценить количество населения в целом, но на основе пояснительной записки к проекту Госбюджета Украины на 2022 год можно предположить, что без учета тех, кто выехал из Украины из-за войны, реальная численность населения не превышает 34,5 миллиона человек.
Анализируя результаты социологического опроса, проведенного Советом Европы в ноябре 2022 года, можно предположить, что около 2,7 миллиона временно перемещенных лиц в пределах Украины не вернутся в места своего прежнего, довоенного проживания. Поэтому планирование возрождения становится не тождественным, а отличающимся от понятия восстановления.
Возрождение территориальных громад, регионов, страны должно рассматриваться как этап в контексте будущего послевоенного развития. Такой подход заложен в последних изменениях, внесенных в Закон «О принципах государственной региональной политики». Этим должен был заниматься центральный орган исполнительной власти, «который обеспечивает формирование государственной региональной политики» (цитата из закона).
Сейчас такого органа в Украине уже нет. Мининфраструктуры, согласно своему положению, таким органом не является. Выглядит это немного странно. Нет органа — не будет и политики. В этом мы убедились раньше. Полное название «новообразованного» министерства еще оставляло простор для надежды, короткое название и содержание Положения о министерстве — такую надежду хоронят.
Хочется надеяться, что короткое название, которое не вытекает из полного названия, отсутствие в Положении предписания, что именно это министерство и есть тот центральный орган исполнительной власти, который отвечает за формирование и реализацию государственной региональной политики, и именно это является его определяющим полномочием, — результат лишь поспешности, а не сознательного отступления от сути и содержания государственной региональной политики, зафиксированной украинскими законами.
От появления первой концепции государственной региональной политики в 2001 году до фиксации такой цели политики: «Целью государственной региональной политики является создание условий для динамического, сбалансированного развития Украины и ее регионов, обеспечение их социального и экономического единства, повышение уровня жизни населения, создание безопасных условий, соблюдение гарантированных государством социальных стандартов для каждого гражданина независимо от его места жительства», — прошло почти 15 лет. Неужели разрушить это можно одним постановлением за один день?
Поймут ли эти изменения украинские территориальные громады и наши европейские партнеры, от которых мы ждем средств на восстановление регионов?
P.S. Если мы рассчитываем получить европейские средства на восстановление, мы должны показать европейцам свою способность к планированию, использованию и контролю этих средств в соответствии с европейской практикой на основе украинского законодательства, которое должно быть гармонизировано с европейским. Украинское законодательство в сфере государственной региональной политики именно и является таковым, структура органов управления в этой сфере, система планировочных документов до недавнего времени также выглядели довольно системно и логично.
Чтобы не разрушить эти достижения, нужно срочно внести изменения в упомянутое положение о Мининфраструктуры, изменить название Министерства на Минрегион и внести в положения норму, что именно это министерство отвечает за формирование и реализацию государственной региональной политики.
Ну — и не потерять во время этой реорганизации людей, уже имеющих опыт и мотивацию для внедрения современной региональной политики в Украине. Здесь стоит также отметить, что инфраструктура является составляющей региональной политики, инструментом для развития регионов, а не наоборот, и что даже децентрализация — тоже составляющая государственной региональной политики, ведь это — ответственные и эффективные институции.
Больше статей Анатолия Ткачука читайте по ссылке.