В июне президент Украины В.Ющенко пригласил меня и академика Б.Патона и предложил разработать проект Конституции Украины. Это дело было для меня привычным еще с 1995 г., когда, руководя парламентской группой «Державність», мы обрабатывали начальный вариант Конституции 1996 года. Вскоре я получил от секретариата президента проект Конституции, разработанный группой выдающихся ученых-юристов под руководством профессора В.Шаповала. Этот проект почти полностью совпадал с моими взглядами на Конституцию переходного периода. Поэтому в этой статье я посчитал целесообразным дать характеристику проекта профессора В.Шаповала.
Независимая Украина возникла как результат государственного самоопределения украинской нации. Это — истина, подтвержденная столетиями борьбы украинцев против национальных поработителей.
Она проистекает также из универсального принципа расселения, из того, что коренная нация и заселенная ею территория представляют устойчивое естественное единство.
Принцип национальной идеи лежит в основе Конституции Украины и всегда должен быть в основе политики всех ветвей власти в Украине. Неприятие политики нынешнего правительства широкими слоями населения Украины связано с ненациональным характером этой политики. Национальная идея наполняет жизнедеятельность всех государств Европы. Так должно быть и в Украине.
Если этот национальный принцип соблюден, можно говорить и о способах управления в государстве.
Второй принцип, который следует заложить в Конституции, — это принцип рационального и расчетливого распределения полномочий между ветвями власти.
А как же в Украине? Мы пережили президентскую республику при Л.Кучме, мы переживаем бессмыслицу «парламентской республики» А.Мороза при президентстве В.Ющенко.
Рассмотрим структуру нынешней исполнительной власти. Пока что мы наследуем административную структуру бывшего СССР. Советский Союз был государством с глубоко централизованным управлением всего общественного комплекса. Существовала диктатура ЦК КПСС. Государство руководило всеми средствами производства и информации. Было много министерств и государственных комитетов. Вся эта масса учреждений унаследована Украиной.
Но ведь сейчас основной формой собственности стала частная собственность. Появились крупные частные компании, имеющие в своей собственности производственные комплексы во всех сферах жизни общества. Министерства практически не зарабатывают денег. А потому в исполнительной власти Украины существует много людей, часто не знающих, что им делать. Работу они себе выдумывают, а от этого возрастает бюрократия.
Кроме министерств, есть еще Кабинет министров с вице-премьерами. Кабинет министров имеет большой штат сотрудников. Они дублируют, процеживают сквозь себя действия и распоряжение министерств. Основная составляющая Кабинета министров — вице-премьеры. Каждый из них отвечает за работу нескольких министров. Над вице-премьерами стоит первый вице-премьер. И на вершине — премьер-министр. Последний в этой пирамиде становится не исполнительной, а чисто политической фигурой.
И это не все.
В Украине еще есть всенародно избранный президент. При нем функционирует администрация. Администрация президента занимается теми же вопросами, что и Кабинет министров. В состав администрации входят компетентные и часто очень амбиционные люди.
Поэтому самый высший уровень исполнительной власти Украины имеет форму двух довольно длинных и параллельных цепей.
Министерства — министры, Кабинет министров — вице-премьеры, первый вице-премьер, премьер-министр; администрация президента — глава администрации; президент.
В столь длинных и потому не конкретно ответственных цепях два громоздких звена лишние: вице-премьеры и администрация президента. Их можно устранить как в президентской, так и в парламентской форме правления государством. Какой вид, в частности, это должно приобрести у нас в Украине?
Президентское правление: министерства — министры; премьер-министр — он же вице-президент; президент.
Парламентская форма правления: министерства — министры, первый вице-премьер, премьер-министр. Президент с ограниченными представительскими обязанностями.
Слабость Конституции 1996 года заключалась в том, что она накладывала на президента слишком большой объем полномочий. Президент не в состоянии был справиться с ними: и оборона, и безопасность, и правительство — назначение министров, увольнение премьер-министра и министров, Совет национальной безопасности и обороны Украины, Конституционный суд и прокуратура, внешнеполитическая и экономическая деятельность, другие дела.
Поэтому за президента его функции выполняла администрация президента. Она стала над Кабинетом министров. Председатель администрации президента превратился в главу администрации. Всем памятно пресловутое правление глав президентской администрации Д.Табачника, В.Медведчука. Положение в государстве становилось невыносимым.
А.Мороз предложил изменения в Конституции. Они не были надлежащим образом обработаны в парламенте. Парламент принял их, что называется, почти в режиме ad hoc с приставленным к горлу ножом: «или вы голосуете за все поправки, или мы, социалисты, не проголосуем за третий тур президентских выборов».
Конституционная реформа 2004 года, к сожалению, была хуже Конституции 1996-го. Ее внедрение в 2005 году привело к разбалансированию как исполнительной, так и законодательной власти.
Этот факт со страшной силой деморализовал все общество — от верхних ветвей правления государством и судопроизводства до самого низа.
Украинское общество извлекло драматический урок в развитии своего государства. Сейчас мы начинаем понимать, насколько важными становятся статьи Конституции, по которым должна жить Украина. Поэтому перед нами стоит задача построить сбалансированную систему власти в будущей парламентской республике.
Верховная Рада, которую изберут в 2007 году, будет наделена функциями переходного парламента, основная задача которого — подготовить под председательством действующего президента В.Ющенко проект (или два проекта) новой Конституции. Проект надо вынести на всенародный референдум. Определить дату вступления в силу новой Конституции и под нее объявить выборы в Верховную Раду и выборы президента государства соответственно уже новой Конституции.
Новая Конституция Украины должна была бы вступить в силу в октябре 2009 года, после выборов нового президента Украины.
Сейчас же возложить на президента В.Ющенко обязанность убедить партии, которые пройдут на выборах 30 сентября в Верховную Раду, 2/3 голосов общего списка принять поправки к тем статьям Конституции 1996 года с изменениями, принятыми в 2004-м, которые препятствуют функционированию как Верховной Рады, так и правительства, и президента государства.
Содержание этих поправок подготовить до 30 сентября 2007 года. При этом заключить конституционный договор, чтобы поправки к Конституции, принятые в начале первой сессии парламента нового созыва, вступили в силу сразу, до официального утверждения их на второй сессии Верховной Рады, как это должно быть согласно главе ХІІІ Конституции Украины.
Основой для этой работы могут служить сформулированные в проекте Конституции поправки авторов: В.Аверьянова, Н.Козюбры, А.Корнеева, Р.Михеенко и В.Шаповала (руководитель группы).
В чем суть этого рационального и четкого документа?
Проект выдающихся юристов Украины устраняет недочеты Конституции 1996 г. и недостатки измененной Конституции 2004 года. Он исходит из того, что сейчас у нас действующий президент, и он таким будет до осени 2009 года.
Итак, как выглядит исполнительная власть? Президент, всенародно избранный, представляет государство, отвечает за безопасность государства, руководит внешней политикой. Назначает премьер-министра по рекомендации Верховной Рады. Назначает и увольняет министров по рекомендации премьер-министра.
Кабинет министров состоит из премьер-министра и министров. При отсутствии премьер-министра его обязанности исполняет назначенный им министр.
Правительство формирует премьер-министр. Премьер-министр может быть одновременно депутатом Верховной Рады.
Президент имеет право отменять постановления КМУ, касающиеся внешней политики, обороны и безопасности.
Президент же председательствует на заседаниях правительства, посвященных вопросам обороны, безопасности и внешней политики.
Отпадает необходимость предоставлять президенту право предлагать Верховной Раде кандидатуры министров обороны и иностранных дел, главы Службы безопасности.
Упраздняются должности вице-премьеров, упраздняются службы секретариата президента, занимающиеся вопросами обороны и безопасности и внешних сношений. Взамен в состав Совета национальной безопасности и обороны, возглавляемого президентом, входит премьер-министр, министры обороны, внутренних дел, иностранных дел, юстиции, глава Службы безопасности, другие члены, назначенные президентом.
Остальные вопросы стратегического развития государства президент может внедрять через Совет безопасности и обороны, и таким образом они автоматически получают одобрение премьер-министра и основных министров, принимающих участие в заседании Совета национальной безопасности и обороны.
Министры также могут одновременно быть депутатами Верховной Рады. Следовательно, их позиция значительно более устойчивая как в политике, так и относительно их зависимости от президента и премьер-министра.
Административная структура государства выглядит так: государство, области, районы, общины. У каждого из звеньев свои выборные советы депутатов — от Верховной Рады до местных советов и соответствующие исполнительные органы.
По аналогии к префектурам во Франции, в Украине областные и районные администрации будут выполнять функции надзора. Глав администраций областей и районов назначает президент по рекомендации Кабинета министров.
Такая структура местного управления отвечает структуре управления во всех европейских государствах. Она уже давно отрабатывалась и для Украины.
Таким образом, устанавливается более четкая и ответственная структура исполнительной власти в государстве. Создается местное самоуправление.
Верховная Рада как высший орган законодательной власти сохраняет свои функции: принимает законы, решения о разных назначениях и об импичменте президента.
Наши выдающиеся юристы большое значение придают вопросу устойчивости и работоспособности правительства. Складывается впечатление, что они хотят сказать: государство работает, если работает его правительство.
Устанавливается жесткий механизм формирования правительства со стороны Верховной Рады. Большинство Верховной Рады (даже сформированное ситуативно) на протяжении не больше чем тридцать дней принимает решение относительно кандидатуры на пост премьер-министра. Кандидат на должность премьер-министра в пятнадцатидневный срок представляет на рассмотрение Верховной Рады проект программы деятельности его правительства. Верховная Рада одобряет проект программы в срок, не превышающий 15 дней. Если проект программы одобрен, президент в трехдневный срок выдает указы о назначении премьер-министра. По представлению премьер-министра президент назначает министров. Если в определенный срок программу деятельности Кабинета министров, представленную кандидатом в премьер-министры, Верховная Рада не одобрит, президент досрочно прекращает полномочия Верховной Рады.
После этого в трехдневный срок президент назначает премьер-министра и по его рекомендации — министров.
Что означают эти сроки? Конечно, партии, которые проходят в парламент, заведомо знают, кого они хотят видеть премьер-министром, министрами. Но произойти может что угодно. И вот у новоизбранного парламента есть 30 дней, чтобы договориться, кого предлагать президенту на пост премьер-министра.
Если и на протяжении 30 дней депутаты не могут договориться о кандидатуре премьер-министра, определить согласованную большинством кандидатуру, то судьба исполнительной власти в государстве становится безнадежной. Парламент нужно распускать.
Хорошо, определил парламент кандидата в премьеры. Тот представляет проект программы деятельности своего будущего правительства в Верховную Раду. У нее 15 дней на одобрение. Если за этот срок проект программы не одобрен, возникает вопрос, кого же рекомендует в премьеры Верховная Рада.
Происходит коллапс власти, и здесь президент обязан прекратить полномочия такого нерабочего парламента. И действовать самостоятельно, что и заложено в проекте наших выдающихся юристов.
Верховная Рада может принять решение о недоверии КМУ, следствием которого станет его отставка.
Премьер-министр, который был определен Верховной Радой, имеет право заявить перед Верховной Радой о своей отставке. Отставка премьер-министра означает отставку всего правительства.
Министра освобождает от должности премьер-министр.
Что здесь нового?
Вместо требования к Верховной Раде на протяжении месяца сформировать большинство, а потом — еще на протяжении месяца — правительство — требование принять постановление о кандидатуре премьер-министра и одобрить проект программы деятельности его правительства, сформировав таким образом высший исполнительный орган государства. В противном случае — роспуск Верховной Рады.
Распустить Верховную Раду президент может по двум мотивам: когда она не способна избрать кандидатуру премьер-министра и утвердить проект программы деятельности правительства и по политическим мотивам. В последнем случае президент может назначить референдум о досрочном прекращении полномочий Верховной Рады. Если в результате референдума предложение президента будет поддержано, Верховную Раду распускают, если же не будет поддержано — Верховная Рада большинством, 2/3 голосов депутатов, может принять решение о досрочном прекращении полномочий президента.
У парламента забирается чрезвычайно «склочная» функция, связанная с назначением и увольнением министров.
Вообще вопросы назначений и увольнений не могут принадлежать Верховной Раде. Они, как показывает печальный опыт, ссорят депутатов и сводят работу верховного органа государства на нет.
В предлагаемом проекте наших выдающихся юристов под редакцией В.Шаповала есть еще ряд поправок относительно судебной системы власти, ряд редакционных поправок. Все это делает проект документом, достойным нашего внимания и, безусловно, основой для переходного варианта, который должен бы быть утвержден на первой сессии новоизбранной Верховной Рады Украины.
Проект под редакцией В.Шаповала является проектом улучшенной президентской формы правления. В сегодняшних обстоятельствах иного переходного документа и не может быть. В Украине действует всенародно избранный президент. Он будет занимать этот пост до 2009 года. Он избран на основе Конституции 1996 года.
Создание верхней палаты парламента Украины — сената — дело срочное. Независимо от того, будет президентская республика или парламентская.
Часто думают, что в парламентской республике президент будет исполнять роль английской королевы. Как глубоко они ошибаются! Английская королева является большой королевой Британского содружества. Ей полностью преданна в своей верности палата лордов. В этой верхней палате английского парламента заседают самые выдающиеся личности Англии. В Англии нет конституции. Палата лордов — большое вместилище английского обычного права, норм поведения, хранитель традиций государства. Это будто огромная крыша, под которой бурлит жизнь общества, работают и меняются правительства.
Украине тоже нужен сенат — верхняя палата украинского парламента. Сенат дублировал бы рассмотрение и принятие определенной группы важных законов, занимался бы вопросами квалификации руководящих кадров и назначениями на должности судей, прочими назначениями.
Сенат исполнял бы роль конституционного промежуточного звена между нижней палатой — Верховной Радой и президентом, между правительством и Верховной Радой.
Сенат представлял бы интересы областей в бюджетном процессе, заботился бы о защите природы и занимался вопросами безопасности государства.
В большинстве стран мира правительство назначает или президент по рекомендации премьер-министра, или сам премьер-министр, но оба раза — с рассмотрением его квалификации сенатом.
Не существует особого различия между парламентской и президентской формами правления, если в управлении государством нет лишних звеньев.
Особенно когда большинство в парламенте относится к партии президента — в президентской республике, или к партии премьер-министра — в парламентской.
Кроме парламента и правительства в разных государствах функционируют достаточно независимые от избирательных органов власти системы управления и совещательные организации.
Не стоит думать, например, что в ФРГ канцлер и его министры решают все вопросы внешней и внутренней политики. В ФРГ глубоко укоренена система государственных секретарей. Они, как правило, являются высококвалифицированными постоянными хозяевами в министерствах и в государстве. Политики-министры сменяют друг друга, а государственные секретари остаются.
Во Франции имеется экономический и социальный совет страны, в который входят высококвалифицированные представители разных областей производства, науки и профсоюзов, среди них случаются бывшие высокопоставленные члены правительства. Рекомендации совета обязательно должно рассматривать правительство и дать мотивированный ответ в случае их отклонения.
Одним словом, сенат, экономический и социальный совет, система государственных секретарей — дополнительные независимые звенья в уравновешивании и рационализации системы государства.