Сначала первый заместитель главы администрации президента Ирина Акимова заявила, что дерегуляция и сокращение контролирующих органов и лицензий — «один из первых и революционных шагов правительства на трудном пути реформ». (С Налоговым кодексом пока осечка.) Потом глава Госпредпринимательства Михаил Бродский подсчитал, сколько министерств и ведомств саботируют эту революцию (13 министерств и 13 областных госадминистраций). Затем наделенный какой только можно властью сам президент дал команду до 1 января разобраться с теми, кто не выполняет его указы. И, наконец, первый вице-премьер Андрей Клюев анонсировал будущие массовые увольнения тех, кто не поймет президента. Что такое? Вертикаль сбоит? Реформы не идут?
Утвердительный, хоть и завуалированный ответ на эти вопросы поступил с самой Банковой. На днях Виктор Федорович подписал указ № 953, где, по-видимому, исходя из соображений имплементации своей власти, поручил Комитету по экономическим реформам «отработать в месячный срок вопросы оптимизации системы центральных органов исполнительной власти, устранения дублирования их полномочий, обеспечения сокращения численности управленческого аппарата и затрат на его содержание». Вслед за чем последовали заявления Ирины Акимовой о жестком намерении президента приступить к проведению административной реформы.
Приехали наконец-то. На девятом месяце, как оказалось, ложной беременности реформами власть поняла: прежде чем заявлять об удачном зачатии, нужно, по меньшей мере, иметь рабочий инструмент для его осуществления. Ибо любая, даже самая гениальная идея, брошенная в недра нашего государственного аппарата — зашоренного, коррумпированного, сотканного из политических протекций и корыстных интересов, не имеет ни малейшего шанса на прорастание. Саботированием дерегуляции Януковичу доказано.
Об этом, собственно, все последние месяцы твердили многочисленные эксперты, так и не понявшие, почему в программе экономических реформ, обнародованной властью, реформа системы государственного управления была отложена на 2010—2011 гг. Об ошибочности избранной тактики амбициозным реформаторам недвусмысленно намекала и Европа, зарезервировавшая на «первоочередную горизонтальную реформу государственного управления в Украине 70 миллионов евро». Не работало. Теперь, похоже, сама жизнь заставила хозяина Банковой подумать о технических возможностях государственной машины, которую-то он получил в безраздельное управление, но которая глохнет на каждом повороте.
Первый шаг сделан. В указе Януковича речь идет о модернизации структуры исполнительной власти. Преображенный министерский люд, недавно поставленный в жесткие рамки дресс-кода, теперь перешептывается в курилках не о длине юбки и пиджака, а о длине списка — навылет. Сколько, где и кого будут сокращать? Каких функций и полномочий лишать? Как быстро сие произойдет? По нашей информации, пакет документов, касающихся ответов на эти лобовые вопросы, сегодня на столе у Наталии Изосимовой — руководителя фонда Рината Ахметова «Эффективное управление».
На самом деле у Изосимовой не так много времени для того, чтобы дать результат. Тем не менее задачу «мозговому центру реформ» (так назвала свою миссию г-жа Изосимова в одном из недавних интервью) облегчает то, что начинать ей придется не с чистого листа. Если быть совсем точным — с увесистой монографии Главного управления государственной службы Украины под редакцией ее шефа Тимофея Мотренко. «План модернизации государственного управления» его команда готовила последние несколько лет. Ряд тематических законопроектов (о госслужбе, предотвращении конфликта интересов и др.) даже вносила в ВР. Естественно, безуспешно. Однако, по нашей информации, именно с этим пакетом документов работала группа по правовому и институциональному обеспечению реформ, которую возглавляет министр юстиции Александр Лавринович. Именно этот слегка подчищенный пакет документов и перекочевал из кабинета Акимовой на стол к ее давней коллеге Изосимовой.
На счет того, насколько близко сойдутся во мнениях «Эффективное управление» и Главгосслужба пока поступает противоречивая информация. Одни источники утверждают, что все «слишком уж слизанные с Европы» наработки Лавриновича—Мотренко уже пошли в корзину. Другие — что собранный в пакете опыт теперь ни обойти, ни объехать. Слишком уж он конкретный, и действительно соответствует как европейским стандартам, так реформаторским наработкам наших постсоветских соседей. И все что нужно для реализации уже практически выписанной реформы, — высшая политическая воля президента и парламента.
В чем фишка? Любая административная реформа может проводится только на основании изучения соотношения функций и задач конкретных государственных органов. Так вот еще в 2005 году Кабмин Тимошенко принял постановление, а в 2007 году Кабмин Януковича выделил средства (700 тыс. грн.) на проведение масштабного исследования такого соотношения в органах исполнительной власти. Заказчиком исследования, которое длилось около полугода выступила структура Мотренко. Тендер выиграла российская фирма Про-Грамма. При этом выяснилось, что по наследству от старой еще советской системы нам досталось аж 111 различных органов государственной власти (подробная схема на сайте «ЗН». — Авт.). В их числе:
20 — министерств, 18 — служб, семь — агентств, 20 — комитетов, восемь — администраций,
12 — департаментов, 12 — инспекций, пять — комиссий, три — фонда, шесть — «других».
Все бы ничего, если бы функции и полномочия этих многочисленных лесных инспекций и рыбных агентств были бы четко разграничены. У нас же все не просто перепутано, а предусмотри-и-тельно перепутано… Потому что почти любой государственный орган в Украине — будь-то целое министерство или какой-то комитет, представляет собой некий конгломерат функций, который позволяет его служащим чувствовать себя, ну, очень большими людьми. Ведь одна и та же структура в Украине: а) формирует политику и правоотношения в определенной сфере, б) предоставляет государственные услуги, в) управляет объектами государственной собственности, г) контролирует и надзирает… Ну, скажите, что еще для счастья ему — чиновнику надо? Дерегуляция, говорите? Ага…
Более того, составив матрицу функций органов исполнительной власти Украины (таблица на сайте «ЗН». — Авт.), исследователи обнаружили живые государственные органы, у которых вообще отсутствуют какие бы то ни было государственные функции. В числе таких институций оказались, к примеру, Государственная служба заповеднеческого дела, Центр обработки запросов стран—членов ВТО, Государственный комитет Украины по делам ветеранов, а также Украинский институт национальной памяти.
При этом масса функций дублируется и пересекается, а также просто берется с потолка. В исследовании таковые отнесли к разряду чрезмерных. Вы удивитесь, но у нас также есть органы власти, которые вообще не имеют законодательно обозначенных функций. Взять хотя бы Минрегионстрой. Со строительством там относительный порядок, а вот что касается региональной политики, то нет никакой законодательно обозначенной базы деятельности министерства в этой сфере. Господа, у нас нет министерства региональной политики. Может, поэтому и с региональной политикой так туго?
Итак, перечислять находки мониторинга можно долго. Вывод один: всю эту махину как-то нужно приводить в порядок. Чтобы ехала. Как? Еще в 2004 году при Главгосслужбе был создан Центр адаптации государственной службы к стандартам Европейского союза. В итоге, исходя из контактов с европейскими партнерами, а также результатов вышеозначенного исследования, в «Плане модернизации государственного управления» предложено четыре варианта реформирования структуры исполнительной власти. Первые три — щадящие. В части обрезания количества органов государственной власти. Соответственно вариант №1: 84 органа — из них 16 министерств; вариант №2 — 85 органов из них 17 министерств; вариант №3 — 88 органов, из которых 20 министерств. Четвертый — практически европейский, где в числе 65 органов государственной власти всего 15 министерств.
Важно, что в основе всех четырех вариантов — кластерный подход к органам государственной власти, которые делятся на четкие категории:
— внутренний рынок;
— транспорт, энергетика, окружающая среда;
— юстиция, свобода, безопасность;
— социальная сфера.
Отсюда жесткое разграничение функций, где управляют имуществом одни, формируют политику другие, контролируют третьи. Отсюда и адресные названия государственных органов, которые четко указывают на функции. Итак, министерство формирует политику; служба предоставляет государственные услуги; агентство управляет объектами государственной собственности; инспекция контролирует и надзирает; комиссия — конституционный орган. В разряд «других» могут войти несколько независимых регуляторов. Точка.
Какой из этих вариантов будет выбран и будет ли вообще выбран один из них — пока вопрос. Однако не самый важный. Потому что все вышесказанное, называемое административной реформой — это всего лишь первый шаг на «трудном пути масштабной реформы системы государственного управления». Ибо действительно громко и привлекательно для уставшего от произвола чиновников общества звучат посылы: «сократим», «вычистим», «ограничим». Однако административная реформа — это, по сути, изменение и оптимизация формы системы государственной власти. А форму надо наполнить содержанием. Ведь вряд ли нам с Марса кто-нибудь выпишет честных, неподкупных, а главное, независимых от политиков слуг народа. Больших и маленьких. Поэтому, опираясь на международный опыт, отметим, что первый шаг, который сделал президент, подразумевает еще обязательных три:
1. Принятие закона о государственной службе и отделение политики от госслужбы. Как вариант — путем введения должности государственного секретаря в министерствах. О чем «ЗН» не раз писало. Только тогда будет обеспечена преемственность во власти и государственную машину не будет качать из стороны в сторону при каждой смене политических команд.
2. Урегулирование конфликта интересов на госслужбе и предотвращение коррупции. Речь о принятии профильного закона, а также пакета антикоррупционных законов, неоднократно отложенных властью. Только тогда на госслужбу будет невыгодно приходить за откатом, но выгодно — для службы отечеству.
3. Кадровая стратегия и реформирование системы обучения профессиональных кадров для госслужбы. Только тогда мы сможем сформировать новую элиту, способную решать государственные задачи.
В указе Януковича об этих шагах ничего не говорится. Однако в материалах, попавших на стол к Наталье Изосимовой, на этот счет исписаны сотни страниц. Включая подробнейшие рекомендации, а также проекты законов и подзаконных актов, способных обеспечить реализацию масштабной горизонтальной реформы государственного управления в Украине. На которую, по подсчетом экспертов, может уйти пять-семь лет и полтора миллиарда гривен. (70 млн. евро от ЕС у нас уже есть).
Очевидно, если президент Янукович хочет быть успешным и провести реформы, у него в руках должен быть подходящий для этого инструмент. Мобильный и дееспособный государственный аппарат. И здесь путь один — комплексная модернизация системы государственного управления, включающая все вышеуказанные компоненты: административную реформу, реформу госслужбы, внедрение пакета антикоррупционных законов и новое реальное, а не задекларированное качество кадровой политики.
Реализация такой комплексной задачи — это действительно революционный шаг по реформированию системой самой себя. Это четкие ограничения и пересмотр собственной линии поведения на государственной службе, включая, в первую очередь самого президента. Это декларирование реальных доходов, увольнение из СБУ олигарха Хорошковского, исключение вероятности попадания в кадровый корпус черпицких и со товарищи, и еще много чего, на что нужно пойти, чтобы заложить институциональные основы для любых реформ в этой стране.
Если же Янукович останавливается на поверхностном переформатировании министерств, то это не что иное, как банальное доколачивание вертикали под себя. Под жирным соусом популизма. Для страны это путь в никуда. Для существующей коррупционной системы — отнюдь. И Виктор Федорович, указы которого сегодня саботирует первый попавшийся чиновник, должен отдавать себе в этом отчет. И сделать выбор: поломать систему или остаться у ее руля?..