Похоже, велосипедисту во взмокшей майке с надписью «мэр», который год крутящему педали в направлении кем только не обещанных «децентрализации власти» и «расширения полномочий», таки снова придется посторониться и уступить дорогу почетному президентскому эскорту. Как результат — чертыхающиеся мэры толпятся у обочины, а карманные «гаишники» из секретариата президента расставляют свои уточняющие знаки на особо проблемных участках дороги.
Итак, по мнению команды президента, зеленую волну для свободного проезда гаранта по бескрайним просторам нашей родины призваны организовать, по меньшей мере, три ключевых законопроекта, предложенных для рассмотрения парламенту в президентском пакете. Речь о внесении изменений в законы о местном самоуправлении, государственных администрациях и Кабинете министров. Все это звенья одной цепи. И если закон о Кабмине следует рассматривать как верховную заявку на легальную констатацию сильно расширившихся прав президента (об этом в отдельном материале «ЗН»), то о местном самоуправлении и государственных администрациях — как возможность эти права реализовать на практике.
В чем суть?
Выборы 2006 года в местные советы на пропорциональной основе действительно внесли дисбаланс в отношения местных и центральных органов власти. Страна действительно встала перед необходимостью продолжить политическую реформу на местах. При этом, с одной стороны, расширить полномочия местных советов в рамках уже парламентско-президентской, а не президентской республики, с другой — не допустить превращения территориальных общин в удельные княжества, не подконтрольные центру и не подчиняющиеся законам. Что, в принципе, декларировалось (и не раз) самим президентом Ющенко. В последнее время, кстати, довольно охотно откликавшимся на категоричные заявления мэров и Ассоциации городов Украины, требующих считать реформу местного самоуправления приоритетной и безотлагательной («Мэры готовы к бунту», «ЗН» №46 (675) 1—7 декабря 2007). Сочли.
По мнению большинства политиков и экспертов, с которыми «ЗН» удалось побеседовать по этому «приоритетному и безотлагательному» поводу, обозначенные президентские инициативы и впрямь можно было бы назвать прогрессивными в силу целого ряда причин.
Во-первых, документы направлены на развитие форм прямой демократии, уточняя и упрощая процедуры местного референдума, консультативных опросов и общественных слушаний.
Во-вторых, законопроекты не только четко определяют систему взаимоотношений местных органов власти и государственных администраций, но и корректируют статус главы администрации. Теперь это не политик, задолжавший «своим», а государственный служащий, обязанный государству.
В-третьих, его нельзя снять даже по щучьему веленью, потому как губернатор (глава райадминистрации в том числе) назначается сроком на пять лет и служит государству даже в случае переизбрания президента или отставки Кабмина.
В-четвертых, дабы застраховаться от «зятьев и кумовьев», предлагается создать кадровый резерв губернаторов.
В-пятых, эти же эксперты единодушно признали законопроекты запоздавшими, по меньшей мере, на четыре года. Они, возможно, вчера и модернизировали бы систему власти в Украине Кучмы, однако сегодня уже не способны двинуть по дороге реформ Украину без Кучмы. Более того, экспертное сообщество восприняло президентские инициативы именно как банальную и плохо замаскированную попытку реставрации монархии в Украине.
И вот почему.
Вера Нанивская: «Власть занялась опасным бартером, не сделав главного: не разделив функции исполнения и контроля»
Определенно, президент Национальной академии государственного управления при президенте Украины Вера Нанивская, участвуя в публичном обсуждении правительственной программы «Украинский прорыв», сделала на этот счет ключевое заявление. Суть его сводится примерно к следующему. Никуда и никогда мы, господа хорошие, не прорвемся, пока не заработает государственная машина. А заработать она может только в том случае, если мы четко определимся, кто у нас в стране власть реализует (исполняет), а кто этот процесс контролирует.
— На самом деле для начала надо почувствовать разницу в понятиях «территориальное (региональное) управление» и «региональное социо-экономическое развитие», — пояснила «ЗН» г-жа Нанивская. — Территориальное управление — синоним той самой централизации, которой сегодня все так боятся. Однако напрасно. Ведь в странах современной демократии централизация — не что иное, как гарантия безопасности и целостности государства, а также возможность для центральной власти реализовать свою политическую, идеологическую, национальную, объединяющую роль на местах. Каким образом? Посредством контролирующей функции. С точки зрения соблюдения местными громадами Конституции, законов и общенациональных программ.
Теперь — региональное социально-экономическое развитие. Это и есть то самое ответственное дело, которое должно быть возложено на громады. Вместе с бюджетом и собственными исполнительными органами, исходя из особенностей регионов. А у нас собственный исполнительный орган для исполнения местного бюджета имеет губернатор (глава администрации), у которого нет административного ресурса для исполнения центрального контроля. А у областного и районного совета исполкома нет!
Надо сказать, что президентские законопроекты не устраняют этой прижившейся в украинской системе власти оплошности. Таким образом, государственные администрации по-прежнему будут конкурировать в борьбе за полномочия с местными органами власти, по-прежнему будут их подавлять и диктовать свои правила игры. А губернатор не сможет защищать общенациональные интересы, представляя центр в регионе.
И эту путаницу в понятиях только усиливает то, что областной совет 2/3 голосов может снять губернатора с должности. Несомненно, это очень опасный бартер: оставить исполнительный орган у губернатора-хозяина и за это дать местному совету возможность губернатора снять. Потому что в итоге из законопроекта полностью изымается перспектива применения западной демократической модели: когда центр на местах представляет префект, который только контролирует исполнение законов и общенациональных программ, а никак не распределяет местные финансовые ресурсы района или области. И которого, в силу этой исключительно государственной функции, назначить и снять может только президент, как гарант той самой целостности, соборности и идеологической направленности государства, — заключила Вера Теодоровна.
Надо сказать, что опасность подобного бартера усугубляется и измененной ст. 59 закона о местном самоуправлении, где президент обязывает местные органы власти все решения сессий в течение пяти дней после их принятия согласовывать в государственных администрациях. Последние же росчерком пера могут приостановить действие любого нормативно-правового акта органа местного самоуправления с параллельным обращением в суд. По мнению многих мэров украинских городов, это и есть тот самый удар по местному самоуправлению, который расчистил путь президентскому кортежу на их дорожке.
Однако заметим, что в поддержку городских голов выступает нынешний глава парламентского комитета по вопросам государственного строительства и местного самоуправления, почетный президент Ассоциации городов Украины, а также представитель этой общественной организации в парламенте Александр Омельченко. Комментируя «ЗН» законопроекты, Омельченко счел эту норму, как и сохранение института государственных администраций в прежнем виде, недопустимой и не соответствующей Европейской хартии.
— Я признаю только европейские нормативы, в которых, если и есть представитель государства в регионе, то только в виде контролера-префекта, а если сохранены губернаторы, то они не назначаются, а избираются, — говорит экс-мэр столицы. — Что же касается согласования актов местных советов с администрациями, то это прямое и неправомерное вмешательство в деятельность советов. Потому что, согласно закону о местном самоуправлении, рада не подотчетна администрациям. Она подотчетна и подконтрольна только своей сессии. Попытка это изменить — очередное административное вмешательство в местное самоуправление.
Надо сказать, что мнения экспертов по поводу подобного администрирования разделились. Многие сочли, что подобный механизм согласования может иметь место, более того, даже имеет место, к примеру, в той же Франции. Однако не будем забывать, что эта европейская страна давно почувствовала разницу между исполнительной властью и контролем за ней, разделив эти функции на всех уровнях государственной власти.
Александр Омельченко: «Предложенные президентом законопроекты без ключевых изменений комитет не пройдут. Как и мэр Киева не останется главой государственной администрации».
На самом деле Александр Омельченко сделал два концептуальных заявления.
Во-первых, своей вполне конкретной поддержкой позиции Ассоциации городов Украины, которая, по словам ее исполнительного директора Мирослава Питцыка, разочаровалась в шагах президента, Омельченко дал понять (и надо отдать ему должное), что шансы президентских инициатив получить поддержку в парламенте не так высоки, как это могло показаться президентскому окружению.
Во-вторых, бывший столичный градоначальник, когда-то основательно приложивший руку к формированию системы власти в столице с ее совмещением должностей мэра и главы администрации в одном лице (решение КС в 2003 году, о том, что президент обязан назначить главой администрации всенародно избранного городского голову), считает теперь, что систему пора менять. Однако менять потому, что сегодня мэр Черновецкий, или потому, что она сама по себе абсурдна? — вопрос Александр Александрович, тоже к вам, но в рамках другого разговора.
В рамках же этого — одна лишь мысль о том, что по инициативе президента г-н Черновецкий, совмещая должности (внимание!) — городского головы, председателя Киеврады, главы столичной государственной администрации будет согласовывать свои же решения, повергает в дикий хохот. И напоминает ленинскую притчу о советах, которые, помните, «сами принимают решение, сами его выполняют и сами себя контролируют». Однако история показала неэффективность такого подхода.
Так или иначе, но в кулуарных разговорах ныне не обходится без тезиса, о том, что все эти законотворческие подвижки СП, касающиеся местного самоуправления, — всего лишь попытка решить проблему смены власти в столице и Харькове. Ведь, с одной стороны, если уж Омельченко готов «разделять и властвовать», то удивляться обнаружившейся в проекте закона о местном самоуправлении большой заботе о совершенствовании норм прямой демократии не приходится. Так, всего лишь маленькая поправка в 7-й статье этого закона открывает неограниченные возможности перед общиной, желающей провести плебисцит на предмет доверия или недоверия городскому голове или раде. Согласно проекту, право принять решение о таком важном мероприятии из рук рады переходит к территориальной избирательной комиссии.
В этой связи стоит заметить, что, невзирая на все предыдущие прогнозы «ЗН» и пессимистичное настроение автора в отношении скорых перевыборов в столице, есть смысл в сжатой форме описать возможные обсуждаемые сценарии развития событий. Среди основных:
— референдум о недоверии (или доверии) городскому голове и Киевраде. Его в случае принятия президентских законопроектов сможет объявить территориальная избирательная комиссия. Правда, в двух случаях: если мэрия таки зарегистрирует инициативную группу и если территориальная комиссия примет решение о проведении референдума, невзирая на существование действующего закона о референдуме, которым сия инициатива не предусмотрена;
— перевыборы городского головы и Киеврады. На днях комитет, возглавляемый Омельченко, объявил о создании рабочей группы, которая, по словам народного депутата, в ближайшее время сформирует следственную комиссию по изучению злоупотреблений столичной власти. Основания — письма и заявления общественной организации «Форум спасения Киева» в прокуратуру, Президенту и ВР. В результате парламент на основании заключения следственной комиссии и рабочей группы может принять решение о перевыборах. Или не принять;
— разведение полномочий мэра Киева и главы столичной государственной администрации. По утверждению некоторых источников, пожелавших остаться неизвестными, «…в стенах СП уже идет речь о том, чтобы подготовить новую редакцию закона о столице, а также несколько иначе поставить вопрос о специальном статусе Киева и Севастополя в Конституции. Возможно, целесообразно разделить там исполнительную власть и местное самоуправление. Кстати, не забывайте, что об этом нам постоянно напоминают институции Совета Европы».
Вот если бы сейчас у меня была возможность задать кому-нибудь посвященному в тайны будущего законопроекта уточняющий вопрос, то в контексте всего вышесказанного и замеченного он прозвучал бы примерно так: уважаемый автор, мы будем разводить полномочия столичного градоначальника в рамках глубокой реформы местного управления, в результате которой в Киеве появятся префект-контролер, занимающийся сугубо региональным управлением без собственного исполкома и бюджета, и мэр, отвечающий за развитие экономическое, с бюджетом и исполкомом Киеврады? Или как? Если «или как», то лучше не надо. Два исполкома — совета и администрации — столица не выдержит.
— Какой из этих сценариев может быть реализован быстрее? Вопрос не простой, — продолжил Омельченко. — Парламентское большинство в три голоса — конструкция очень шаткая. В Киеве же пересекается слишком много интересов. И секретариата президента, и Кабмина, и отдельных министерств, и депутатов. Есть на чем пересекаться… Фактически разбазарены тысячи гектаров лесных угодий, десятки объектов коммунальной собственности… Много еще осталось. Но комитет будет настаивать на том, чтобы процессы шли параллельно. Поддержат ли их депутаты — вопрос.
Как, впрочем, и то, поддержат ли те же депутаты еще одно рационализаторское предложение команды Ющенко.
Сергей Гриневецкий: «Ввести губернаторов в состав СНБО — означает не только нарушить Конституцию, это значит — создать второй Кабмин»
Вот если бы губы Никанора Ивановича да приставить к носу Ивана Кузьмича… Похоже, в стремлении к идеальному образу объекта обожания (в нашем случае это власть) гаранта Конституции заклинило (смотрите ст. 30 закона о внесении изменений в закон о местных государственных администрациях). Вот только бы к СНБО приставить губернаторов, да потом продавить в Законе о Кабмине статью о неукоснительном исполнении всех решений СНБО правительством…
— Получается, что президент сформирует даже не второй Кабмин, а какой-то еще более влиятельный центр исполнительной власти, нарушая при этом статьи Конституции и закон об СНБО, — говорит член парламентского комитета по вопросам национальной безопасности и обороне Сергей Гриневецкий (Блок Литвина). — А Конституция и этот закон гласят, что членами СНБО могут быть только представители центральных органов власти. Если же проследить все последние шаги президента в системе, а не по отдельности — законы о местном самоуправлении, государственных администрациях, сохраняющих свой непоколебимый статус, Кабмине, национальной гвардии, инициативы, касающиеся создания антикоррупционного бюро при президенте, плюс желание Виктора Андреевича форсировать темпы написания и вынесения на национальный референдум новой Конституции, — то можно четко проследить попытку создания в Украине уже не президентско-парламентской, а президентской республики с национальной гвардией.
...Экс-министр регионального развития и строительства, а ныне министр теневого правительства Януковича Владимир Яцуба заявил, что в общем-то не имея особых претензий к самим законопроектам, ПР не будет за них голосовать только по причине отсутствия логичного дубля — закона об отмене пропорциональной избирательной системы в местные советы.
Надо полагать, что тем самым, еще не достигшие пика своей активности новоиспеченные оппозиционеры так же, как и вся остальная думающая общественность, озадачились ключевым вопросом: а куда мы действительно, господа, идем? Строим новое — а значит проводим системную административно-территориальную реформу, включающую в себя реформу государственной службы, местного самоуправления, территориальную, фискальную и др.? Или реставрируем старое, принимая такие вот, без сомнения, умные, но не совсем своевременные законы?