Почему от теперешнего руководителя КГГА или нового мэра Киева мало что зависит, и как найти миллиарды гривен для наполнения городского бюджета?
Фонд "Відкрите суспільство", исследующий уже четыре года подряд киевский бюджет, предлагает свое видение вызовов и возможностей, стоящих перед киевской общиной накануне очередных выборов городского головы и начала планирования бюджета Киева на 2014 г.
Перефразируя британского классика геополитики Гелфорда Маккиндера, можно сказать: "Тот, кто руководит в Киеве, имеет контроль над Украиной". Киев - ключевой форпост для получения контроля над государством. Однако нужно ли захватывать Киев, чтобы его контролировать? При настоящих правилах игры в государстве городской голова Киева - вполне контролируемая центральной властью фигура. И не имеет значения, кого изберут городским руководителем киевляне. Без изменения правил игры киевляне в который раз будут разочарованы своим выбором, поскольку при нынешней ситуации от городского головы мало что зависит, как и от общины Киева, фактически устраненной от формирования бюджетного процесса.
По всей вероятности, сознавая, что получить больше чем 10% поддержки в Киеве будет сложно, команда Партии регионов решила сделать должность столичного головы номинальной - этакой должностью английской королевы. Таким образом, руководитель Киева превратился из самостоятельной фигуры (ведь столица является донором государственного бюджета) в одного из рядовых просителей средств на нужды общины. А средства обычно дают с учетом бизнес-интересов чиновников и депутатов, имеющих влияние на принятие решений в государстве. И потому нелогично при такой ситуации говорить о реальном учете интересов и нужд киевской общины при формировании и осуществлении бюджетной политики.
По сути, действующий городской голова Киева является "голым королем", от которого не так уж много зависит. Правило политической ответственности диктует, что для выполнения взятых предвыборных обещаний нужно иметь соответствующие ресурсы и полномочия. Что есть у нынешнего руководителя Киева? Бюджет, властная вертикаль, основные поставщики публичных услуг и благ для города находятся под контролем лиц, влиять на которых руководитель столицы не может. Может, разве что, просить, не более!
Поэтому провал, подобный фиаско Л.Черновецкого, который, потеряв чувство реальности, начал вести свою игру, может ожидать как А.Попова, так и любого другого мэра при нынешних правилах игры. Для этого достаточно лишь начать лоббировать интересы "своих", а не нужных людей и структур или реально проявлять заботу о потребностях общины.
Что надо изменить в правилах игры, чтобы руководитель города заботился не о том, как удовлетворить ненасытные
бизнес-структуры, представляющие интересы чиновников и депутатов, а о благе общины, доверившей ему высокую должность и ожидающей выполнения данных обещаний?
Каким должен быть киевский бюджет?
Бюджет Киева является основным инструментом реализации политических обещаний назначенного или избранного руководителя города. Без контроля над ним любые красивые предвыборные обещания и харизма ничего не стоят, это всего лишь способ получения власти в столице.
Чтобы понять, кому выгодны эти правила игры в Киеве, надо уметь увидеть за холодными цифрами бюджета Киева горячие интересы определенных депутатов, чиновников, социальных групп и бизнес-структур. А тем временем бюджетная политика в Киеве имеет три основные проблемы.
1. Бюджет столицы нереалистичен, он не выполнялся в течение шести последних лет. Если руководитель предприятия из года в год не выполняет поставленных акционерами финансовых показателей, они его либо увольняют, либо мотивируют повысить уровень профессиональной квалификации. Во времена Черновецкого-Попова бюджет столицы не выполняется, несмотря на регулярное внесение в него, едва ли не ежемесячно, изменений. В общем, на протяжении 2008-2012 гг. общекиевский бюджет получил на 21,6 млрд грн меньше от запланированных показателей, что превышает бюджет Киева на 2013 г. на 20%.
2. Доля долговой нагрузки на бюджет неуклонно возрастает, а контроль над расходованием средств в 2012 г. ослабился. Бюджет должен отображать реальную картину поступлений в него, а расходы должны быть оптимизированы. Киевский бюджет искусственно "надувается" с помощью финансовых инструментов в форме новых долговых обязательств и трансфертов из государственного бюджета в интересах отдельных бизнес-групп. Эффективность расходования средств на строительство инфраструктурных объектов за средства бюджетных трансфертов (дорог, развязок, мостов, школ и т.п.) должна быть под пристальным вниманием как органов государственного контроля, так и общественности. Не секрет, что доминирует практика завышения цен на строительстве и реконструкции подобных объектов не менее чем на 30%, что приводит к невыполнению технологических требований к качеству работ. Поэтому имеем "венский бал" на киевских дорогах, асфальт с которых в этом году сошел вместе со снегом. Фактически объемы трансфертов на инфраструктурные объекты можно было бы уменьшить на 30% в случае повышения эффективности расходования бюджетных средств. Из 10,8 млрд грн трансфертов (41,4% с 26,1 млрд грн доходов бюджета Киева 2012 г.) можно было бы эффективно использовать 7,6 млрд грн, а 3,2 млрд грн направить на повышение зарплат, оплату разницы в тарифах, социальную помощь и т.п. То есть 3,2 млрд грн можно было бы сэкономить, если бы рационально расходовать средства и предотвратить коррупционные риски при закупке товаров, работ и услуг за бюджетные средства.
Городская власть не делает достоянием гласности полных данных о структуре и объемах задолженности столицы, превысившей 8 млрд грн и составляющей 40% доходной части киевского бюджета. Кроме того, к сумме долга города следует прибавить объемы задолженности таких коммунальных предприятий как "Киевпасстранс", "Киевский метрополитен" и др., по оценке народного депутата Натальи Новак, достигающие 4 млрд грн.
3. Бюджет и бюджетный процесс должны стать прозрачными и открытыми для общины, а сам бюджет - понятным. Простой киевлянин должен понимать, почему он платит налоги. Иначе никакая налоговая не заставит его платить их в полном объеме. Это касается не только бюджета, но и требований к прозрачности и открытости информации относительно регулирования отношений собственности в Киеве, включительно с договорами с приложениями, содержащими расчеты тарифов с поставщиками публичных услуг и благ ("Киевэнерго", "Киевгаз", "Киевводоканал" и т.п.).
Подробнее с другими проблемами бюджетной политики в г. Киеве и оценкой соответствия бюджета Киева "Кодексу надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере", одобренному Советом руководителей МВФ, можно ознакомиться в публикации "Бюджет и бюджетная политика Киева-2012: вызовы и возможности".
Основные резервы пополнения
бюджета города
Налог на доходы физических лиц и плата за землю
Налог на доходы физических лиц (НДФЛ) и плата за землю являются основными доходными статьями городских бюджетов. Руководство Киева, бюджет которого является донором государственного бюджета, вынуждено стоять в очереди за трансфертами с этого же госбюджета.Одно дело, когда мэр представляет одну и ту же партию, что и глава государства и правительства, а другое - когда эту должность будет занимать оппозиционер. Проблемы с получением средств из бюджета на нужды бюджетных учреждений в областных центрах Украины - обычная реальность.
Налог на доходы физических лиц
Основным источником наполнения доходной части бюджета Киева традиционно являются поступления от уплаты налога на доходы физических лиц, тем не менее, в "избирательном" 2012 г. самые большие поступления в бюджет столицы были по статье "официальные трансферты".
Доля средств, которую Киев передавал в государственный бюджет, составляла в 2008-2010 гг. от 25,7 до 36,5%. Если учесть, что в 2011 г. в бюджет государства поступило еще
6,2 млрд грн (50% поступлений НДФЛ, полученных на территории г. Киева), то увидим, что в течение 2008-2011 гг. столица перечислила в государственный бюджет на 14 млрд грн больше, чем получила как официальные трансферты!
Несложные подсчеты показывают, что в 2012 г. при условии удержания в бюджете Киева 100% поступлений от НДФЛ, потребность в перекрестных платежах (перечислении средств в государственный бюджет и официальных трансфертах из государственного бюджета в бюджет столицы) была бы минимальной, а то и вовсе бы отпала.
Представители киевской общины, независимо от партийной окраски, должны добиться изменений в Бюджетный кодекс, позволивших бы оставлять в бюджете Киева 100% налога на доходы физических лиц. Контроль 100% поступлений от НДФЛ даст возможность руководителю Киева перестать быть зависимым от трансфертов из государственного бюджета, а стало быть, развяжет ему руки для выполнения его предвыборных обещаний.
Плата за землю
Не лучшая ситуация и с киевской землей, которая должна была бы стать вторым после НДФЛ источником генерирования доходов. По разным оценкам, с 84 тыс. га земли, принадлежащих Киеву, земельные отношения оформлены с 18-25%.
Те, у кого земля в аренде (коммерческие структуры и государственные организации), платят от 3 до 12% оценочной стоимости земли. И это при том, что оценочная стоимость земли для многих приближенных к власти бизнес-структур была занижена в несколько раз!
Те, у кого земельные участки в собственности (а также бюджетные организации), платят 1% земельного налога.
Площадь неоформленных земельных ресурсов столицы составляет 75-80%. Реальные доходы можно получить за 20-25% площади, которую составляют земли жилой и общественной застройки, а также земли промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и другого назначения, на которые, по оценкам заместителя председателя КГГА Р.Крамаренко, можно установить ставку платы за землю в размере 3-12%. Таким образом, объем поступлений в бюджет от платы за землю существенно
увеличится - от 2 до 6 млрд грн в год.
Однако, по информации Главного управления Миндоходов и сборов в г. Киеве, почти 1400 субъектов хозяйствования не согласились на оформление документов на земельные участки, а еще 600 - отказались пересмотреть договоры аренды в части установления платы по ставке 3%, что приводит к потерям бюджета на суммы, соответственно, 300 и 260 млн грн.
В 2012 г., согласно Программе использования и охраны земель города Киева на 2011-2015 гг. (в дальнейшем - Программа), доходы столичного бюджета от арендной платы юридических и физических лиц за землю ожидались на уровне 1,4 млрд грн, но городская власть смогла получить 1,225 млрд грн, т.е. на 175 млн грн, или на 12,5%, меньше. Еще хуже показатели выполнения вышеупомянутой программы в части получения доходов от продажи земли, которых поступило только 17,7% объемов от прогнозируемых (почти
124 млн грн при прогнозируемых 700 млн грн).
Ситуация не улучшилась и в течение первых семи месяцев 2013 г. С прекращением с начала года полномочий на ведение Государственного земельного кадастра в Киеве и регистрацию прав на земельные участки городская власть потеряла контроль и доступ к информации об учете и использовании земель в городе. По статье "плата за землю" в городской бюджет поступило на 247 млн грн, или на 18,1%, меньше, чем за аналогичный период 2012 г. За январь-июль 2013 г. в бюджет было перечислено всего 25 из запланированных 520 млн грн за продажу земли (ориентир Программы равен 755 млн грн.) Следовательно, на 1.08.2013 г. годовой план по продаже земли не был выполнен и на 5%!
Нерешенность вопроса нормативной базы о проведении аукционов негативно сказалась на продаже земельных участков несельскохозяйственного назначения и привела к недополучению поступлений в бюджет по этой статье доходов.Как следствие, инвесторы, которым необходимы земельные участки для строительства или других нужд, становятся заложниками теневых договоренностей в мэрии и с руководителями фракций и групп в Киевсовете. Суммы отчислений за такие услуги исчисляются миллиардами гривен. Одним из индикаторов, по которому можно оценить обороты средств на этом теневом рынке, может служить статья бюджета "Благотворительные взносы, гранты и подарки, полученные бюджетными учреждениями". По этой статье в 2012 г. в бюджет Киева официально поступило почти 582 млн грн, при ожидаемых 70 млн грн. Если такие суммы были официально внесены благодетелями в бюджет Киева, то можно только представить, какие суммы остались в теневом обороте. По информации экспертов, при Л.Черновецком для получения земельного участка надо было занести нужным людям 500-700 тыс. долл. США.
Отдельного внимания заслуживают льготы по уплате земельного налога, предоставляемые коммунальным предприятиям. По словам Р.Крамаренко, 7% земель Киева закреплены за коммунальными предприятиями (приблизительно 6 тыс. га). За них по ставке платы за землю 1% бюджет Киева мог бы получать еще, по меньшей мере,
3 млн грн.
В 2010 г. киевская городская власть предоставила свыше 160 коммунальным и государственным предприятиям, организациям и их структурным подразделам льготы по уплате земельного налога на общую сумму 593 млн грн. В 2012 г. льготы по уплате земельного
налога были предоставлены 130 коммунальным предприятиям.
Подробнее с другими возможностями для повышения доходов бюджета можно ознакомиться ЗДЕСЬ.
Возможности
для уменьшения
расходов бюджета
Резервы для уменьшения расходов бюджета есть, но власть о них - ни слова. В 2012 г. на нужды ЖКХ было выделено 5,8 млрд грн. За такую сумму можно было бы провести термомодернизацию всех киевских многоэтажек (кроме новых) или заменить 2800 км изношенных теплосетей (потребность оценивается в 3 млрд грн). Однако 4,8 из 5,3 млрд грн были получены как субвенция и переданы как компенсация разницы в тарифах, из которых контролируемое олигархом Р.Ахметовым "Киевэнерго" получило 3,6 млрд грн. Тем временем в 2012 г. "Киевэнерго" проложило только 75 из 2800 км труб, находящихся в эксплуатации 25 и более лет и нуждающихся в немедленной замене.
Не меньше вопросов вызывает оценка "разницы в тарифах". До сих пор нет нормативного документа, определявшего бы четкую методику расчета НКРЭ так называемого "экономически обоснованного тарифа". Информация о методике и калькуляциях расчетов тарифов, идущих как приложение к соответствующим решениям и договорам между городом и поставщиками услуг, находится под грифом "для служебного пользования". Открытие методик расчетов тарифов для "Киевэнерго", "Киевводоканала", "Киевгаза", "Киевского метрополитена", "Киевпасстранса" и других предприятий города, как и самих калькуляций, - реальная возможность значительно оптимизировать затраты бюджета. Возможно, тогда поставщики услуг для киевлян больше будут думать не о "надувании" затратной части в своей хозяйственной деятельности ради получения компенсаций из бюджета, а позаботятся о повышении экономической эффективности, обновлении изношенных основных фондов и т.д.
В 2009 г. Контрольно-ревизионное управление в городе Киеве обнаружило нарушения финансово-бюджетной дисциплины в столице на 1,3 млрд грн, а за январь-октябрь 2010 г. - на 1,38 млрд грн. Характерно, что в 2011-2012 гг. Государственная финансовая инспекция в г. Киеве Министерства финансов Украины масштабных проверок деятельности киевской городской власти не проводила, а Главное управление внутреннего финансового контроля и аудита КГГА в начале 2012 г. оценило общую стоимость нанесенного ущерба на 21 млн грн, т.е. в 65 раз меньше от показателей КРУ в 2009-2010 гг. Можно предположить, что "свои" бизнес-структуры, получившие доступ в городской бюджет, обеспечивают эффективный финансовый менеджмент ресурсов и хорошо чувствуют политическую конъюнктуру, а претензии к их работе возникнут после смены власти в Киеве, как это обычно бывает. Чего только стоит асфальтирование дорог в Киеве, начавших разрушаться через полгода после их подготовки к ЕВРО-2012!
По экспертным оценкам, теневые схемы формирования тарифов без их обнародования для ключевых поставщиков коммунальных благ и услуг киевлянам, таких как "Киевэнерго", "Киевводоканал", "Киевгаз", "Киевский метрополитен", "Киевпасстранс", приводят к их завышению. И полученная компенсация разницы в тарифах на сумму 3,6 млрд грн АК "Киевэнерго" в 2012 г. - только один из фактов. Это всего один из поставщиков благ и услуг для киевлян! Ущерб, наносимый бюджету Киева из-за непрозрачности механизма формирования тарифов и неучтенности реальных потребностей общины, измеряется миллиардами гривен ежегодно. В частности,сейчас в Киеве нет приборов, позволяющих точно измерять количество произведенного тепла. Эта величина вычисляется приблизительно, по объемам использованного природного газа и показателям эффективности оборудования, а потом делится на общее количество квадратных метров жилой площади. По экспертным оценкам, в результате такой неточной методики расчетов переплаты киевлян за тепло составляют 500-700 млн грн за отопительный сезон. На сегодняшний день домовые счетчики тепла установлены только в 36% домов.
Подробнее с другими возможностями для оптимизации затрат бюджета Киева без вреда для киевлян можно ознакомиться ЗДЕСЬ.
Ручное управление Киевом: кому это выгодно, и что делать?
Риторический вопрос и простой ответ: ручное управление Киевом выгодно центральной власти, которая таким образом может контролировать любого руководителя города и при случае находить козла отпущения за все свои просчеты. Достаточно только приостановить тот или иной трансферт из бюджета, чтобы бюджетники на собственных доходах ощутили "заботу" городской власти, или не выделить достаточно средств на текущий ремонт дорог после зимы. И кто будет разбираться в том, что деньги в бюджет Киева не перечислены из госбюджета?
Централизация финансовых потоков и преимущественное финансирование инфраструктурных статей бюджета, в частности ЖКХ, за счет специального фонда, наполнявшегося в 2012 г. на 60% за счет трансфертов из государственного бюджета, делает любого руководителя Киева лоббистом интересов не общины, а финансово-промышленных групп. Это логично, поскольку именно лоббисты могут гарантировать руководителю столицы стабильность в городе и соблюдение определенных теневых договоренностей. Вполне понятно, что при таких условиях говорить о возможностях руководителя Киева влиять на эффективность расходов бюджетных средств просто несерьезно, ведь средства выделяются под определенные бизнес-структуры лоббистов.
А что делать, если глава города начнет играть свою игру, не считаясь с центральной властью, или начнет пренебрегать взятыми обязательствами в интересах собственных или приближенных к нему бизнес-структур? Такая ситуация имела место при Л.Черновецком. Кажется, тогда центральная власть является благом для киевлян? Да, она может быть лишь временным благом, но после вытеснения конкурента с политического рынка (как в случае с Л.Черновецким) и укрощения более или менее самостоятельных игроков (как секретарь Киевсовета Г.Герега после "наезда" СБУ на ее гипермаркет "Эпицентр") ситуация снова становится столь же невыгодной для общины, как и во времена предыдущего руководителя. Основная проблема - именно в централизации финансовых потоков, фактической неподотчетности депутатов Киевсовета киевлянам и в слабости институтов гражданского общества и лоббистских организаций. Именно их низкая способность контролировать обещания и голосование депутатов горсовета, процесс формирования и выполнения бюджета и является тем слабым местом, на котором играет каждый из руководителей города, обещая либо "гречку", либо "новые станции метро и развязки".
Киевляне должны наконец-то перестать оценивать мэра как представителя той или иной политической силы, а обращать внимание на его способность эффективно управлять бюджетными средствами и другими ресурсами общины (землей, собственностью, транспортом и т.п.), привлекать инвестиции и внедрять инновации, создавать новые рабочие места и повышать зарплаты работникам (желательно не за счет "подачек" от Кабмина). Тогда будет сформирована платформа для конкуренции видений политики развития Киева, а не сваливание всех "грехов" на предшественника и повторение через определенное время тех же ошибок. Тогда основанием для оценивания городского головы станет его способность гарантировать обеспечение конкретных цифр наполнения бюджета и эффективно расходовать собранные средства. При таких правилах игры городской голова будет настоящим королем в городе, а не марионеткой в руках центральной власти. А киевляне не будут в который раз разочарованы в своем выборе.
Фонд "Открытое общество" www.osf.org.ua четвертый год подряд анализирует бюджетную политику в г. Киеве и состояние реализации городских целевых программ. В 2013 г. был подготовлен очередной анализ бюджета Киева. Этой статьей мы инициируем общественную и экспертную дискуссию относительно того, каким должен быть бюджет Киева-2014. Ваши предложения предлагаем присылать на электронную почту: osf55@ukr.net. По нашему убеждению, бюджет Киева-2014 должен формироваться после проведения действенных бюджетных слушаний с участием киевлян.