Мастерство игры в шахматы часто оценивают по умению наперед просчитывать ходы партнера. В этом плане наша политическая элита играет на уровне дилетанта. Один из примеров — введение пропорциональной системы выборов в местные органы власти. На уровне городских властей это заложило перманентное противостояние совета и городского головы. В областях — между советом и главой государственной администрации. Причем во многих советах (вопреки конституционной норме, предусматривающей, что областные и районные советы представляют интересы территориальных общин) большинство депутатов живут или в административном центре, или вообще за пределами района или области, депутатами которых избраны. Что касается городов, то коллизия может быть решена двумя способами — или народные депутаты возвращают мажоритарную систему, или городского голову избирает совет. Последнее требует внесения изменений в Конституцию. Что касается областей и районов, то наличие первичных субъектов объединений требует квотного принципа формирования советов. Это если не трогать Конституцию. Но если народные депутаты останутся непоколебимыми в своем желании видеть исключительно пропорциональную форму выборов, то им следует позаботиться, опятьтаки, о внесении изменений в Конституцию, предусматривающих предоставление самодостаточного статуса районам и областям.
По большому счету, конституционные изменения, проведенные в бурную зиму 2004-го, не являются катастрофическими. Более того, новая радикальная ломка снова ввергнет страну в клинч бесплодного противостояния элит. В конце концов, существует Конституционный суд, который может и должен компетентно объяснить сторонам нюансы Конституции, которые в тексте Основного Закона не стоит описывать, — для будущего поколения политиков это будут аксиомы, а нынешнее, зацикленное на конъюнктуре современного положения, все равно не будет воспринимать никаких аргументов, кроме силы.
Можно было бы согласиться с Александром Морозом, что нам не хватает только проведения второго этапа конституционной реформы, а именно — усиления роли самоуправления. Однако существуют определенные сомнения в искренности спикера — его подпись стоит под законопроектом №0900, претендующего на замену проекта 3207-1, утвержденного в первом чтении в декабре 2004. К сожалению, к настоящей реформе самоуправления новый проект имеет весьма отделенное отношение. И в этом он очень уступает своему прообразу, который, хоть и коряво, но с определенной логикой проводил линию на создание самоуправления на уровне территорий — районов и областей.
В проекте же №0900 подавляющее большинство статей касается организации взаимодействия органов центральных властей, причем с явной манифестацией обрезания функций президента в пользу правительства. Причем некоторые куски власти отбираются даже у Верховной Рады, что довольно странно для спикера. Зачем в один пул смешивать явно непроходные нормы с необходимыми изменениями, касающимися самоуправления, — непонятно, ведь сейчас конституционного большинства за правительством нет, и оно не в интересах самого Мороза: изменения, заложенные в проекте, делают парламент приводным ремнем правительства.
Наконец, даже если разделить нормы, касающиеся центра и самоуправления, то последние, опять же, выписаны традиционно слабо. Ключевой здесь является статья 118 Конституции, предусматривающая организацию исполнительной власти на местах. Формально главная задача изменений — обеспечение существования исполнительных органов областного и районного советов — выполнена. Но законодатель не позаботился об обеспечении противовеса окрепшему региональному самоуправлению. Если глава государственной администрации с «всесильного сатрапа» превращается в прокуратора — представителя центра, то, очевидно, следует изъять анахроническую норму о возможности выражения ему недоверия двумя третями совета.
Авторы проекта на волне битвы с «оранжевыми» министрами и губернаторами решили подчинить главу местной администрации исключительно правительству. Но принцип «победитель получает все» в системе самоуправления не работает. Очевидно, что политически ангажированный представитель правительства сделает все возможное, чтобы скомпрометировать местную власть, большинство в которой будет представлять оппозиционная сила. Арсенал методов и ресурсов здесь довольно широкий. В последнее время к традиционным КРУ, МВД, прокуратуре и ГНА был добавлен и бюджетный кнут — правительство уверенно отходит от принципа непредвзятости во время распределения бюджетных ресурсов между местными бюджетами. Поэтому победа, например, БЮТ в 17 областях может считаться пирровой — без бюджетных средств реализовать местную политику блока будет невозможно, что в конце концов приведет к компрометации его усилий. Такое уже было с галицкими областями в начале девяностых, когда национальные идеи романтиков из Руха, которые получили большинство в местных советах, центр задушил бюджетной удавкой.
Стоит внимательнее расписать статус главы администрации. Сравните его с французским аналогом — префектом. Во Франции префект — карьерный чиновник высшего уровня с не менее чем десятилетним стажем работы на государственной службе, причем в административной системе, а не на выборной должности. Соответствующий закон о государственной службе предусматривает, что не менее половины вакансий на эту должность предоставляется энархам — выпускникам ЭНА, высшей административной школы Франции. Причем уровень подготовки несравним с нашей УАГУ, которая в погоне за количеством студентов резко снизила качество подготовки государственных служащих высшего уровня. В конце концов, это тема отдельного исследования. Специальная подготовка и аполитичность — не последнее требование к статусу префекта. Ротация, которая три года в автоматическом режиме не позволяет префекту срастись с местной элитой и обеспечивает целостность государственной политики во всей стране.
Очевидно, что это требует установления очень четко выписанной компетенции префекта, чтобы сузить возможности его политических маневров. Но при этом префекты имеют эксклюзивную компетенцию, то есть их решение по вопросам, относящимся к их полномочиям, окончательное. Здесь нет пирамиды центр—регион—департамент, где региональный уровень соответственно украинскому аналогу должен был бы играть роль почтового ящика. Наоборот, полномочия префекта департамента значительно шире компетенции региона. И префект региона выполняет полномочия префекта департамента, центрального в регионе, и дополнительно — региональные. Чтобы не расслаблялся.
Сначала, во времена Наполеона, префекты играли роль «государева ока». То есть на них возлагались функции координаторов силовых структур. С развитием самоуправления, особенно после децентрализации, проведенной во Франции в начале 80-х в XX ст., они стали главными контролерами легитимности деятельности органов самоуправления. При этом относительно местных подразделов центральных министерств они выполняли координационную роль. Но уже с 1991-го префекты практически имеют ряд полномочий по изданию нормативных актов от имени центрального правительства.
Однако способ номинации префекта не изменился. Кандидатуру префекта утверждает президент республики по представлению премьер-министра по кадровому резерву претендентов, который ведет министерство внутренних дел (это министерство не только имеет полицейские функции, но и отвечает за региональную политику). Такой способ назначения префекта обеспечивает минимальное политическое влияние на выбор и максимальную отстраненность префекта от политических предпочтений. Служба есть служба.
В части контроля за легитимностью решений местных органов власти префект имеет право не только останавливать их в случае несоответствия законам. Если, например, местный совет не утверждает бюджет до 31 марта, его утверждает своим распоряжением префект. Однако даже при таких широких полномочиях закон ограничивает возможность злоупотребления — префект не согласовывает решения местных советов, он имеет право отлагательного вето в течение месяца со дня его принятия. Если за это время представитель центрального правительства не остановил решение местного совета, оно считается отвечающим закону.
Конечно, если бы у нашей элиты была нормальная политическая культура, прописывать в Конституции все детали статуса представителя центрального правительства на местах было бы неуместно — это прерогатива отдельного закона. Однако склонность политикума игнорировать законы в угоду конъюнктуре побуждает зафиксировать в Конституции хотя бы способ номинации, обязательность ротации главы местной администрации. Причем не нужно отмечать уровень — областной или районный: не исключено, что с изменением административно-территориального устройства снова возникнет потребность внести изменения в Основный Закон. Что еще требует конституционного решения, так это процедура роспуска местного совета в случае хронического нарушения им законов. Система противовеса региональной «вольнице» должна быть эффективной. Поручать же такие хирургические действия Верховной Раде, как это пока предусмотрено действующим законодательством, неразумно. Это трудно осуществить технологически в разумные сроки. Кроме того, парламент, особенно после нынешних конституционных изменений, слишком политизован для принятия непредубежденных решений. И, наконец, учитывая принципы Европейской хартии самоуправления, местные советы не являются иерархически подчиненными Верховной Раде: «матрешка» советов — рудимент тоталитарной эпохи. Потому единственным институтом с высоким уровнем легитимности для роспуска представительского органа остается президент. Правда, выполнить эту процедуру он может только после решения суда по иску того же главы администрации.
Создание исполнительных органов областных и районных советов — не единственное, что необходимо сделать для утверждения самоуправления. Следует признать, что даже после такого смелого как для пораженной авторитаризмом украинской элиты шага необратимость утверждения самоуправления останется под вопросом. Следует продумать систему надежной обратной связи в системе самоуправление — центр. Активная сторона такой связи — необходимость центральных органов власти проводить консультации с самоуправлением во время принятия решений, касающихся его полномочий, прежде всего в бюджетном процессе. Пассивная функция обратной связи обеспечивается правом органов самоуправления обращаться в Конституционный суд на предмет соответствия законов Конституции. Если законодателю будет трудно воспринять указанное предложение в чистом виде, то есть право любого местного совета быть субъектом такого обращения, как это, например, зафиксировано в конституции Словакии, то стоит предоставить такое право группе местных советов одного уровня, под юрисдикцией которых находится территория, где живет не менее трети населения Украины. Или ассоциаций, представляющих интересы таких советов.
Что же касается системы консультаций, то это — наименее громоздкая организация диалога между властью центральной и властью местной. Альтернативой является создание второй палаты парламента, что может стать как тормозом для слабо контролируемого нынче популизма депутатов, так и катализатором сепаратизма. В зависимости от политической конъюнктуры.
В каждом случае внесение изменений в Конституцию в части местного самоуправления должно стать предметом широкого обсуждения местного сообщества, а не только штатных народных депутатов, которые «сидят на теме», но при этом далеки от понимания сути самоуправления.