Феномен конституции в контексте отечественной политико-правовой «мифологии»

Сегодня в общественно-политической жизни нашей страны вновь приобрела актуальность тема конституционной реформы. Признавая переходный характер современного государственно-правового состояния Украины, стимулирующий время от времени спрос на изменения к Основному Закону, следует признать, что почти все попытки его ревизовать были откровенно конъюнктурными. Вместе с тем такие попытки сопровождались и сопровождаются по сути ритуальными заявлениями политиков о необходимости обеспечить адекватность конституционных изменений реальным общественным потребностям и необратимость развития Украины как демократического, социального, правового государства. Важно также то, что тема конституционной реформы с самого начала ее возникновения (то есть практически с
1991 г.) не получила надлежащего теоретического обеспечения, в частности со стороны ученых-юристов. Отсутствие по причине невостребованности конституционалистов и в целом пренебрежительное отношение к науке конституционного права даже среди представителей других юридических наук привели к тому, что соответствующую нишу заполнили исследователи советской организации власти, или так называемого советского строительства. Более того, сегодня теорию конституции и практику конституционного нормотворчества многие воспринимают как футбол, в который считают себя способными играть почти все.

В результате получили распространение различные «мифы» относительно феномена конституции. На них опирается не только часть ученых, но и многие из тех, кто уполномочен заниматься конституционным нормотворчеством. Распространение таких «мифов» не способствует осознанию природы Основного Закона Украины и дезориентирует в попытках его усовершенствовать. Поэтому возникает потребность определиться с рядом вопросов, ответы на которые могут казаться якобы очевидными.

Многие «мифы» связаны с самим понятием «конституция». Без его определения невозможно охарактеризовать современное государство, определить особенности развития его институтов, установить роль государства в закреплении и реализации прав человека. Будучи исторически одной из составляющих европейской по происхождению политико-правовой идеологии, это понятие имеет значение универсальной ценности цивилизационного характера.

Аксиомой можно считать то, что конституция — это обычно единый нормативно-правовой акт выс­шей силы, регламентирующий отдельные стороны общественного бытия прежде всего в связи с организацией и осуществлением государст­венной власти; устанавливающий начала государственного строя, а так­же порядок формирования, организации и деятельности ключевых звеньев государственного механизма (главы государства, парламента и правительства); определяющий принципы территориальной организации государства и, соответственно, государственной власти; фиксирующий основы правового статуса личности, ее юридически выраженных взаимоотношений с государством. Как видим, речь идет о конституции государства, а не общества. Иначе и быть не может, ведь в условиях гражданского общества его бытие в значительной степени находится вне сферы правового регулирования. С другой стороны, чрезмерная зарегулированность правом характеризует хорошо известное нам огосударствленное, этатизированное общество.

Приведенное определение обозначает конституцию в формально-юридическом смысле. В ХІХ в. соответ­ствующая трактовка конституции сочеталась с определением так называемой материальной конституции, за которую считали порядок организации и осуществления государ­ственной власти, адекватный конституции в формально-юридическом смысле. Связь между формально-юридической и материальной конституциями признается и в современной правовой науке. Одна­ко упоминавшееся сочетание конституции в формально-юридическом смысле, выраженной в исторически обусловленной форме основного закона, и конституции в материальном смысле нередко игнорируется. В связи с этим существует «миф», согласно которому материальную конституцию определяют как выраженный в любой правовой форме порядок государственного власт­вования. Такое определение материальной конституции носит вне­исторический характер и потому ошибочно. Оно фактически предусматривает, что конституциями следует считать акты, изданные в античные времена, хартии феодальных времен и тому подобное, а это не соответствует понятию конституции в формально-юридическом смысле.

Известно, что истоки явления конституционализма — экономические и общественно-политические изменения, произошедшие в ХVІІ—ХVІІІ веках в наиболее развитых на то время странах. Тогда же были сформулированы концептуальные положения, сохраняющие свое значение и сейчас, прежде всего, положения о правах человека и о народном суверенитете.

Именно в те времена — 1710 г. — был принят уникальный политико-правовой документ «Пакты и конституции законов и вольностей Войска Запорожского», уже в наши дни получивший название «Консти­туция Пилипа Орлика» и согласно отечественной политико-правовой «мифологии» трактуемый как первая в мире конституция. Однако этот документ конституцией государства не был и объективно быть не мог. Те, кто пытается его соответственно трактовать, не учитывают юридическую природу конституции как основного закона государства, как продукта определенного этапа общественно-политического развития. Не должно вводить в заблуждение и название документа, ведь в Речи Посполитой ХVІІ в. (откуда, очевидно, имело место соответствующее заимствование) термин «конституция» употреблялся для обозначения различных актов, которые принимал по результатам своей работы орган станового представительства — сейм.

По некоторым внешним признакам «Пакты и конституции законов и вольностей Войска Запорожского» напоминали феодальные правовые формы регулирования отношений, возникавших в среде господствующего сословия в связи с организацией и осуществлением власти. Такие формы, как и сами «Пакты и конституции», имели договорный характер. Однако по своему смыслу они являются чуть ли не антиподами. Уникальность «Пактов и конституций» заключается прежде всего в том, что в этом документе едва ли не впервые на соответствующем уровне шла речь о материальных интересах «несчастных простолюдинов». В любом случае, «Пакты и конституции законов и вольностей Войска Запорожского» были заметным вкладом в сокровищницу европейской и мировой политико-правовой мысли.

Сам же термин «конституция» происходит из практики Древнего Рима: конституциями называли некоторые акты императоров, посвященные различным вопросам, в частности организации власти. Со временем соответствующий термин утратил значение и связь с государственным властвованием: в средневековой Европе он применялся в каноническом (церковном) праве. Своеобразный ренессанс термина «конституция» состоялся в ХVІІ-ХVІІІ в. Одним из первых с целью охарактеризовать государственный строй, порядок организации и осуществления государственной власти в конкретной стране его использовал Ш.Монтескье. Но для обозначения нормативно-правового акта со свойствами основного закона государства термин «конституция» впервые был использован в 1780 г. в североамериканском штате Массачусетс. Именно тогда на территории современных США были приняты первые конституции — основные законы.

Свойства конституции как нормативно-правового акта высшей силы удостоверяются термином «основной закон», который к тому же во многих странах является официальным названием конституции. Подчеркнем, что в преамбуле нашей Конституции она определена как Основной Закон Украины. Соответствующий термин (лат. lex fundamentalis) в эпоху Средневе­ковья служил для обозначения норм права обычаев, которыми регламентировались различные вопросы, связанные с осуществлением власти монарха. В XVI—XVII веке в Англии и Франции он иногда использовался в отдельных официальных актах, что не означало ограничения этими актами власти монарха.

Идею об особенной юридической природе основного закона первыми высказали представители школы естественного права. Впер­вые термин «основной закон» для обозначения акта высшей юридической силы был употреблен в тексте Формы правления 1809 г. — одной из составляющих тогдашней конституции Швеции.

Официальное применение термина «основной закон» характеризовало и советскую практику. Опре­деление советских конституций как основных законов было одним из проявлений концепции верховенства советов. В соответствии с этой концепцией, в частности, Верховный Совет Украинской ССР как «выс­ший орган государственной власти» союзной республики, а со временем еще и «единый законодательный орган» был уполномочен принимать конституцию и вносить в нее изменения. Утверждение концепции верховенства советов и соответствующей роли Верховного Совета привело к тому, что советская конституция трактовалась как акт этого органа, являющийся якобы разновидностью законов.

Такая трактовка положена в основу еще одного устойчивого политико-правового «мифа». И сегодня даже среди специалистов-юристов распространено представление, согласно которому конституция считается хоть и основным, но законом. Это обусловлено, в частности, тем, что в большинстве стран, включая и нашу, ревизия конституции обычно происходит в форме принятия закона о внесении в нее изменений. Такая форма провоцирует недоразумения относительно взаимосвязи понятий конституции и закона и юридической природы актов, которые называются именно законами о внесении изменений в конституцию. Отметим, что в ряде стран для обозначения актов о внесении изменений в конституцию используются другие названия — конституционный закон, поправка, изменение в конституцию и тому подобное.

В любом случае, термин «lex fundamentalis» употребляли задолго до того, как в 1789 г. во Франции официально ввели понятие так называемого формального закона — акта, принятого парламентом и подписанного главой государства. Известно, что современное понятие закона имеет два значения — узкое значение формального закона как нормативно-правового акта и широкое, совпадающее с понятием права как регулятора общественных отношений. Определение конституции как основного закона означает, что акцент делается на ее основоположности относительно системы права в целом. В равной степени такое определение означает, что конституция никак не является разновидностью законов. Именно такой подход отвечает представлению о конституции как об основном законе, сложившемуся исторически.

Ключевую роль в становлении практики конституционализма сыграла теория учредительной власти, согласно которой конституция признается актом первичной учредительной власти, непосредственно принадлежащей народу. Авторы соответствующих идей считали конституцию исходным актом народного суверенитета, принимая который, народ устанавливает правила своего политического существования. Вместе с тем конституция характеризовалась как источник других, установленных ею и по сути вторичных властей — законодательной, исполнительной и судебной. Результатом распространения теории учредительной власти было признание различной природы конституции и законов: если конституция считалась актом учредительной власти, из чего следовала ее высшая юридическая сила, то законы — актами законодательной власти, чем объясняли их субординированность, прежде всего по силе, конституции.

В наше время основной смысл теории учредительной власти сохраняет свое значение, а идеи, составляющие этот смысл, фиксируются в основных законах. Примечательно, что в Решении Конституцион­ного Суда Украины по делу о вступлении в силу Конституции Украины от 3 октября 1997 года установлено: «Конституция Украины как Основной Закон государства по своей юридической природе является актом учредительной власти, принадлежащей народу. Учреди­тельная власть по отношению к так называемым установленным властям является первичной: именно в Конституции Украины признано принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (часть первая статьи 6) и определены основы организации установленных властей, включая законодательную... Законы являются актами установленной Конституцией Украины законодательной власти и, более того, актами единого органа законодательной власти — Верховной Рады Украины». Однако приведенная правовая позиция Конституцион­ного суда нередко игнорируется по различным причинам, в частности политическим. Ее фактически замалчивают те, кто считает Верхов­ную Раду Украины своеобразным конституционным демиургом и сознательно или неумышленно осуществляет подмену понятий.

Концептуальное значение в кон­тексте теории учредительной власти приобретает так называемая жесткость конституции, удостоверяющая усложненный (по сравнению с законодательным) порядок внесения изменений и пересмотра конституции. Жесткость не только отображает природу конституции как основного закона, но и обуславливает верховенство конституции в системе права и считается одной из гарантий ее реализации. При этом высшая юридическая сила конституции по сути предусматривает специальный порядок внесения в нее изменений (частичной ревизии) и пересмотра (полной ревизии), а не наоборот. Степень жесткости конкретных конституций зависит от особенностей этого порядка и может существенно отличаться.

По большинству соответствующих признаков Конституцию Украины можно признать одной из наиболее жестких в Европе. Такая ее характеристика прежде всего связана с тем, что Конституционный суд Украины уполномочен предоставлять Верховной Раде Украины заключения относительно законопроектов о внесении изменений в Консти­туцию Украины на предмет их соответствия определенным требованиям самого Основного Закона, и эти заключения юридически обязывают парламент. Тем самым единый орган конституционной юрисдикции выступает в конституционном нормотворчестве в роли, как минимум, соавтора. Такого полномочия, объективно политизирующего Конституционный суд Украины, не имеет ни один из его аналогов в мире.

Теория учредительной власти нашла отражение в характеристике подавляющего большинства конституций как народных. Таковыми считаются те конституции, которые приняты учредительными собраниями, референдумами или парламентом. Нередко имеет место сочетание двух из названных способов: соответствующему референдуму могут предшествовать разработка и одобрение конституции учредительным собранием или парламентом.

Учредительное собрание — это орган, сформированный путем всеобщих и прямых выборов обычно с целью предварительного одобрения или принятия конституции, а также иногда внесения в нее изменений. В условиях конкретных стран учредительные собрания называются по-разному: собственно учредительное собрание, конвент, конституционное собрание (ассамблея, конгресс) и т. п. Вместе с тем в ряде стран название учредительного собрания некорректно использовалось для обозначения различных органов, создаваемых на невыборной основе парламентом, президентом, правительством или даже политическими партиями с целью разработки или предварительного одобрения конституции. Это следует учитывать тем, кто озвучивает соответствующие предложения в нашей стране.

Сегодня предварительное одобрение или принятие конституции представительным учредительным собранием обычно происходит при наявности одного из двух обстоятельств. Во-первых, учредительное собрание формируют при образовании нового государства или при возобновлении демократического режима. Во-вторых, в ряде стран (Болгария, большинст­во стран Латинской Америки) учредительные собрания приобрели характер традиционного способа конституционного нормотворчества. В Украине реальные попытки сформировать представительное учредительное собрание были осуществлены в условиях существования УНР, но они завершились неудачей. В наши дни у авторов идеи формирования учредительного собрания с целью пересмотра действующего Основного Закона должны быть ответы на два принципиальных вопроса: во-первых, способна ли политически Верховная Рада Украины отказаться от права ревизовать Конституцию Украины, которое, якобы, ей принадлежит; во-вторых, уполномочена ли она юридически на принятие закона об учредительном собрании? Автор статьи испытывает большие сомнения относительно возможности утвердительных ответов на эти два вопроса.

Как отмечалось, народными также считаются конституции, принятые или утвержденные на референдуме. В прошлом веке референдум приобрел значение обычного способа принятия или утверждения конституции. Таким образом были приняты или пересмотрены основные законы в большинстве постсоветских стран (Азербайджан, Беларусь, Армения, Эстония, Казахстан, Киргизстан, Литва, Россия, Таджикистан и Узбекистан). Референдум послужил способом принятия конституции в таких европейских странах, как Албания, Андорра, Ирландия, Турция, Франция и Швейцария. В Испании, Польше и Сербии на референдуме утверждена конституция, предварительно одобренная парламентом, а в Румынии — предварительно одобренная учредительным собранием. Вышеизложенное опровергает «миф» о недопустимости референдума как способа принятия или утверждения конституции.

Вместе с тем нельзя однозначно положительно характеризовать практику референдумов, проведенных в постсоветских странах. Очевидно, что степень реальности референдума и его результатов прямо зависит от степени общественно-политического развития конкретной страны. Можно утверждать, что референдум органично «вживается» в гражданское общество, членам которого присущ высокий уровень политической культуры. Но, с другой стороны, отказываться от референдума, когда гражданское общество является только перспективой, будет серьезной ошибкой, логическим продолжением которой может стать отказ от еще одной формы непосредственной демократии — выборов. Обозначенная дилемма требует честных (а не конъюнктурных) ответов.

Как народные, классифицируют конституции, предварительно одобренные или принятые парламентом. Во второй половине ХIХ в. была предложена концепция, согласно которой парламент, принимая конституцию, осуществляет не законодательную, а учредительную власть. Учитывая содержание «классической» теории учредительной власти, наличие у члена парламента мандата на участие в конституционном нормотворчестве не отрицалось лишь тогда, когда принятие основного закона было прямо признано за парламентом.

Практика принятия конституции парламентом получила распространение в прошлом веке. В Европе таким способом приняты конституции Австрии, Грузии, Дании, Исландии, Македонии, Молдовы, Словакии, Словении, Украины, Финляндии, Хорватии, Чехии, Черногории и Швеции. Характерно, что в упоминавшемся Решении Конституционного суда Украины оговорено: «Принятие Конституции Украины Верховной Радой Украины означало, что в данном случае учредительная власть была осуществлена парламентом». В Решении Конституцион­ного суда Украины по делу о конституционности толкования Верхов­ной Радой Украины статьи 98 Конституции Украины от 11 июля 1997 года указано, что «принятие Конституции Украины Верховной Радой Украины было непосредственным актом реализации суверенитета народа, который только единожды уполномочил Верховную Раду Украины на ее принятие». При этом подчеркнуто, что сам Основной Закон «не предусматривает права Верховной Рады Украины на принятие Конс­титуции Ук­раины». Такое право было предусмотрено Консти­туцией (Основным Законом) 1978 года, которая дейст­вовала ранее. Тем самым действующая Конституция Украины была принята легальным на момент ее принятия способом, но от него на сегодняшний день фактически отказались.

Выяснению феномена конституции как основного закона способствует классификация, связанная с историей мирового конституционализма. В этой истории можно выделить три периода. Первый охватывает конец XVIII-начало XX вв., а принятые в этот период конституции именуются старыми. Иногда их характеризуют как конституции первой «волны». Следующий период приходится на годы между мировыми войнами, и соответствующие конституции являются новыми, или конституциями второй «волны». Последний период начался после Второй мировой войны и длится по сей день. Основные законы, принятые на протяжении третьего периода, считаются новейшими, и среди них необходимо различать конституции третьей и четвертой «волн».

По содержанию новейших конституций можно обозначить общие признаки. Во-первых, в них отражена сравнительно большая роль государства в экономической сфере, закреплена экономическая государственная функция. Во-вторых, по содержанию соответствующих основных законов за человеком признан приоритет в его взаимоотношениях с государством. Новейшие конституции обычно включают содержательные положения о правах и свободах и фиксируют ряд социально-экономических прав. Вместе с тем установлены довольно широкие гарантии реализации прав и свобод и созданы новые механизмы их защиты (омбудсман, конституционная жалоба и т. п.). В-третьих, в новейших основных законах в большей степени представлены положения социальной направленности, хотя их смысл и назначения различны. В-четвертых, предметом конституционного регулирования стали отношения, возникающие в рамках политической системы общества вне государственной организации. Это прежде всего касается деятельности политических партий в их взаимосвязях с государственным механизмом. Наконец, в-пятых, признаком новейших конституций является наличие в их текстах положений о внешнеполитической деятельности государства и о соотношении национального и международного права.

Присущие новейшим конституциям признаки в той или иной сте­пени характеризуют и основные законы, принятые в постсоциалистических и постсоветских странах в 90-е годы прошлого века. Именно их иногда выделяют как конституции четвертой «волны», ведь они были введены и действуют в иных общественно-политических условиях, чем конституции третьей «волны». К конституциям четвертой «волны» относится действующий Ос­новной Закон Украины. При этом его определение как лучшего в Европе, которое нередко предлагают политики, неадекватно реалиям и может восприниматься как про­явление определенных комплексов.

В основных законах четвертой «волны» часто в еще большей степени акцентируется значимость для общества и государства прав человека и их гарантий. Практически все они определяют государство как правовое и социальное, констатируют политический, экономический и идеологический плюрализм, фиксируют отдельные положения природно-правового содержания. Относительно построения государственного механизма для авторов основных законов, принятых в постсоциалистических и постсоветских странах, в большинстве случаев образцом послужила Конститу­ция Франции 1958 года, которой была начата практика смешанной республиканской формы государст­венного правления.

С историей мирового конституционализма связана и классификация конституций как инструментальных и социальных. Инструментальными конституциями определяют те, чье содержание сориентировано прежде всего на установление статуса ключевых звеньев государственного механизма. Положе­ния о статусе личности играют в этих конституциях фактически второстепенную роль, а вопросы общественного бытия пребывают вообще за пределами осуществляемого ими регулирования. В отличие от инс­т­рументальных конституций, некоторые положения социальных основных законов адресованы обществу, в частности в них зафиксиро­ваны социально-экономические права.

В наибольшей степени положения собственно общественного направления представлены в новейших основных законах, хотя, как отмечалось, смысл, содержание и назначение этих положений различны. В одних случаях в конституции провозглашены социальные и экономические ориентиры (задачи) государства или даже задекларирована необходимость проведения реформ в соответствующих сферах, установлены механизмы взаимодействия государственных институтов с «негосударственными» составляющими политической системы общества. Именно такие основные законы определяются как социальные. В других случаях все ограничивается атрибутивным употреблением определенных терминов и приданием текстам законов социального звучания.

Социализацию новейших конституций следует отличать от «социологизации» советских конституций, считавшихся основными законами общества. Тексты этих конституций наполнялись неюридическими абстракциями, насыщались терминологией, которую сегодня связывают прежде всего с политологической наукой. Признание советских конституций основными законами общества и их «социологизация» не были случайны. В период существования советской организации властвования наблюдалось стремление к мифологизации общественного бытия. В таких условиях конституция прежде всего рассматривалась как один из инструментов идеологического влияния во внутренней и внешнеполитической средах. Более того, за ней признавали идеологическую функцию, которую обычно ставили на уровень или даже выше собственно юридической функции.

Известно, что любая конституция играет весомую социорегулятивную роль, и именно в таком смысле она может восприниматься как основной закон общества. Одна­ко даже наиболее социализированные конституции являются прежде всего основными законами государства. Те их положения, которые внешне адресованы обществу, сформулированы в общей форме, имеют фрагментарный вид и, в конце концов, обычно отображают взаимодействие общества и государст­ва. Определение конституции основным законом государства не означает подмену социума государст­вом, огосударствление общественного бытия. Такое определение удостоверяет природу гражданского общества как такого, где само общество и каждый индивид защищены от всестороннего вмешательст­ва государства, а последнее является составляющей политической системы общества и не поглощает все его сущностные проявления.

Конституция как основной закон государства не создает государство, а только соответственно разному по форме волеизъявлению носителя учредительной власти устанавливает основы его организации. В связи с этим она играет креативную роль относительно государственного механизма, прежде всего его важнейших звеньев — высших органов государства. Полити­ческая задача конституции — утвердить суверенитет государства, закрепить установление или изменение государственного строя, констатировать степень преемственности в развитии государства. Не менее важно, что конституция как основной закон государства определяет основы в сфере взаимоотношений между государством и личностью. По исторически сформулированному определению, основанному на идеях естественного права, конституцией считается определенная система ограничений государственной власти в виде соответственно установленных прав и свобод, а также юридических гарантий их реализации. Все это следует учитывать в процессе конституционных поисков, в который с очевидной необходимостью вступили наше общество в целом и политикум в частности. Представляется, что поиски будут непростыми.