Политической воли может оказаться недостаточно, нужна самоорганизация правительства для выполнения своей воли и организация идеологической поддержки населения. Это невозможно сделать без способности правительства и общества к систематическому публичному анализу государственной политики, без постоянного общественного диалога, касающегося государственной политики. Решающая роль в этой демократической работе принадлежит неправительственным аналитическим центрам.
История жестока, каждый ее этап требует совершенно иной деятельности и других талантов. Если Ющенко пожертвует будущим ради благодарности прошлому, это будет трагической для Украины ошибкой.
До Ющенко выборы только лишь меняли людей у власти, но не систему государственного управления. Поэтому Ющенко и поддержали все, имеющие доступ к информации о его целях, о том, что он обязался покончить с коррупцией, сделать власть прозрачной и подотчетной, обеспечить каждому гражданину демократические права и свободы. По сути, он обязался радикально реформировать крайне неэффективную и коррумпированную, остающуюся советской систему общественного управления.
И что мы получили сегодня? Осуществляются ли и от чего зависят, если вообще когда-либо смогут осуществиться, наши надежды на полноценные необратимые демократические реформы?
Успехи
Новое политическое руководство делает немыслимые прежде вещи, поскольку говорит о реальных проблемах реальной жизни и проникается истинно государственными национальными интересами. Подобным поведением новые политические лидеры разрушают священный закон советской тоталитарной закрытой системы власти, при которой реальные интересы, реальная конкуренция, реальные решения всегда скрывались под ковром. Зато публичные заявления о чаяниях и проблемах народа и страны всегда были чистой фикцией, камуфляжным прикрытием.
Новое высшее политическое руководство не ведет двойную игру и потому является чрезвычайно эффективным на политическом уровне в сферах, являвшихся политической предвыборной программой: преодоление коррупции и европейская интеграция. От сегодняшней внешней политики Украины просто дух захватывает: страна на глазах превращается из полного нуля в мощного игрока на мировой арене. Все антикоррупционные намерения вызывают доверие и чувство восторга: «Неужели это действительно происходит?»
Проблемы
К сожалению, блестящие успехи демократического поведения высшего политического руководства, его убедительная публичная десоветизация не подкреплены хоть сколько-нибудь видимыми успехами или хотя бы внятными намерениями в организационной сфере. Пока отсутствует какое-либо свидетельство о способности к организационной, административно-бюрократической трансформации правительственной машины, ее технической десоветизации. Эта неспособность к самоорганизации правительства для проведения глубоких реформ десоветизации может привести к коллапсу революционной волны демократизации.
Дело в том, что советская правительственная машина была идеальным административно-бюрократическим инструментом для реализации одновертикальной системы власти. Политическая конкуренция разворачивалась под ковром, победители представляли одну группу интересов и любых политических конкурентов объявляли врагами народа и просто уничтожали. Ни о какой публичной конкуренции не могло быть и речи. Решения могли быть инициированы исключительно на вершине вертикали власти и их выполнение являлось процедурой приказа сверху вниз по вертикали власти.
Советские бюрократы, профессиональные и образованные, не могли даже подумать о таком диссидентстве, как «анализ возможных последствий политического решения» или «оценка влияния политического решения».
Симптомы проблемы
Политические лидеры полностью полагаются на свою политическую волю и надеются, что их слова будет достаточно, чтобы достигались цели, записанные в президентской и правительственной программах. Уже сегодня министр здравоохранения отправляет письма в областные управления, то ли увещевая, то ли неформально приказывая «обеспечить бесплатный доступ к медицинским услугам» и «перевести участковых терапевтов в статус семейных врачей» и «через десять дней доложить о выполнении».
Конечно, подобное советское административное поведение государственных мужей вызывает ужас за будущее не только демократии, но и Украины. Как можно надеяться на выполнение предвыборных политических обязательств, если создается впечатление, что правительство просто не понимает, какая пропасть между тем, что говорится на высшем политическом уровне и что делается на уровне административном. Решения не являются институционными, они не опираются на анализ причин проблем, анализ возможных последствий, они не координируются с действиями других министерств, прежде всего Министерства финансов, не предполагают препятствий и не опираются на имеющиеся реальные ресурсы.
Решение проблемы
Десоветизация системы государственного управления. Что это значит? Во-первых, публичные документы — программы, планы должны перестать быть формальными идеологическими дымовыми завесами, а создаваться в качестве реально действующих политических инструментов, обеспечивающих политиков полным пониманием своей ответственности за последствия принимаемых решений. Стратегия должна быть точной картиной соотношения целей и ресурсов/препятствий, а не энциклопедией мечтаний о счастье.
Во-вторых, новый бюрократический аппарат должен анализировать все интересы, затрагиваемые предлагаемыми решениями, включая интересы бизнеса и реальные политические интересы в борьбе за власть. Без подобного анализа нет шансов на эффективное планирование действий правительства, которое сможет предусмотреть неминуемое сопротивление и сформулировать аргументы для его преодоления.
В-третьих, должна быть введена новая система принятия и выполнения решений для того, чтобы власть была прозрачной и подотчетной. Вертикальный «спуск» приказов не работал даже при Кучме, а сегодня в условиях полностью легитимизированной конкуренции должны быть освоены принципиально новые процедуры и навыки. Прежде всего, острой необходимостью уже стали анализ политики, координация политики и управление изменениями. В украинском правительстве проблемой являются не бюрократы, а структуры, процедуры, стандарты, составляющие старую бюрократическую систему. Бюрократ не может быть революционером. Только Мюнхгаузен мог сам поднять себя за волосы. Должны меняться правила, обязанности, нормы, требования и только тогда будет видно, кто является хорошим или плохим бюрократом.
В-четвертых, новая административная состоятельность в правительстве необходима для обеспечения содержательного политического дискурса. Правительство должно общаться с гражданами не только с экранов телевизоров, но и обычными для развитых демократий публичными документами по актуальным вопросам государственной политики, из которых они смогут узнать, почему правительство намерено осуществить какие-либо изменения, какие проблемы правительство считает приоритетными и какие шаги хочет предпринять для их решения. Так называемые Зеленые и Белые книги, используемые в Европейском Союзе и многих других странах, обеспечивают и обратную связь для правительства, и возможность сознательной поддержки гражданами правительственных решений.
Риски
Могут ли произойти необходимые изменения, и что будет, если они не произойдут? Эти изменения возможны по двум причинам: во-первых, поскольку за годы независимости было много технической помощи и многие люди из правительства учились. Изменений не было, поскольку не было политической свободы. Во-вторых, суть радикальной административной реформы, суть десоветизации — в простом прекращении бессмысленной деятельности по созданию «идеологической дымовой завесы» и наконец в обретении деятельностью правительственной машины здравого смысла. Это возможно, так как высшее политическое руководство уже делает это на своем уровне с большим успехом.
Риск в том, что создается очередной советский суррогат «публичности» — общественные советы и коллегии, о которых можно сказать «все и обо всем», напоминают советские публичные отчеты ЦК КПСС. Они не являются структурированными ни по вопросам государственной политики, ни по позициям заинтересованных сторон. Представители правительства физически не могут справиться с бесконечным количеством идей, тем, рекомендаций, критики, которые захлестывают их на таких собраниях.
Не поставить себе задачу создать новую административную машину прозрачности и публичности, а поддаться инерции движения машины существующей и положиться на дополнительное ручное управление — тоже рискованно. Прежде всего без четких, содержательных публичных документов о своей политике власть будет выглядеть все более несистемно, она не сможет говорить «одним голосом», и чем дальше, тем острее будет потребность издавать правительственные документы в закрытом от публики режиме. Граждане будут каждый раз все больше раздражаться и разочаровываться, так как невозможно понять и предвидеть действия власти.
Этот риск огромен еще и потому, что большинство представителей «победителей» понимают победу оранжевой революции не как победу демократии, а как победу конкретных личностей, работавших в «Нашей Украине» во время избирательной кампании. Многие из этих личностей даже и не думают о каком-то новом демократическом поведении власти. Для них власть, она и есть власть, как это было всегда, а что же еще, и вообще — за что боролись? Сможет ли группа победителей пожертвовать такими комфортными старыми защитными функциями власти ради полной трансформации системы?
Есть две причины для уверенного оптимизма: наличие независимых от правительства исследовательских институтов, занимающихся анализом государственной политики, и преданность новой власти принципам публичности.
Каким образом этот драгоценный ресурс может быть полностью задействован в пользу необратимой украинской демократии?
Готовность власти к публичному поведению должна превратиться в обязательные для всех органов власти бюрократические процедуры консультаций с заинтересованными сторонами, в такие форматы внутренних правительственных документов, которые предусматривают анализ последствий предлагаемых решений, прогноз реакции главных групп интересов и предложения действий правительства.
Такая ориентация на результат, а не на бессмысленную монополию на громкую бездеятельность, сделает для правительства желательными и необходимыми усилия неправительственных групп. Именно аналитические центры могут развить блестящую телевизионную публичность власти до содержательного публичного диалога. Особую важность приобретут те, кто идет впереди, — обладающие большими ресурсами и перспективными идеями на будущее. Очень важно, чтобы не потонул в Министерстве обороны мощный Центр Разумкова. Большие надежды подавал Ялтинский европейский семинар Виктора Пинчука, и огромной потерей будет, если поведение Пинчука на выборах поставит точку на его политическом будущем.
В Украине уже сегодня есть очевидные многочисленные победители конкурса на выживание независимых аналитических центров. Общими усилиями власти и оппозиции мы должны создать победный общественный дискурс по стратегическим вопросам украинской государственной политики.