От того как сложится система взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в столице, зависит развитие демократии во всей стране. От того, каково будет соотношение полномочий местных громад (мэров и советов) и органов государственной власти (госадминистраций), зависит, по какому пути пойдет Украина.
Или это будет движение в сторону Европы с ее развитым самоуправлением, или в сторону «контролируемой демократии» Москвы с подконтрольным государству бизнесом, подавленными оппозиционными движениями и подкаблучными СМИ.
О том, насколько остро сегодня стоит этот вопрос, свидетельствуют по меньшей мере две вещи. Во-первых, недавнее громкое отстранение президентом от своих должностей глав районных администраций столицы.
Во-вторых, последние президентские законопроекты, касающиеся местного самоуправления, но не затрагивающие столицы. Пока.
Политический двуликий Янус
В столице Украины между государственной властью и местным самоуправлением имеет место брачный союз, или адюльтер, — кому как нравится. Выражается он в наличии у городского головы, фигурально говоря, двух лиц: государственного чиновника, назначенного президентом, и мэра, избранного городской общиной.
Действительно, как чиновник он встроен в государственную вертикаль и обязан исполнять приказы президента и КМ Украины, невзирая на мнение городской общины. Как городской голова он должен служить только своим избирателям и потому быть независимым в своих действиях от высших органов власти. На деле же мы имеем дивное слияние противоположностей, совершенное в безумном законотворческом экстазе.
А именно: избранного мэра Киева президент Украины назначает главой Киевской госадминистрации. Более того, в соответствии с решением Конституционного суда Украины
2003 г. Президент лишен выбора — у него не просто право, а прямая обязанность назначить на эту должность лицо, избранное городским головой.
Закономерно возникают вопросы: а может ли Президент увольнять с должности человека, если последний избран на неё народом? И наоборот, следует ли принуждать Президента к назначению своим подчиненным не того, кого он считает нужным, а кого ему подставляет кто-то сторонний, пусть даже уважаемая столичная община?
Сложные ответы на простые вопросы
Казалось бы, ответ на эти вопросы прост и однозначен — нет. Однако, как уже сказано, в законодательстве на них даны прямо противоположные ответы. Почему так произошло?
Во-первых, при написании Конституции коллизия государственной власти и местного самоуправления в столице не была решена: «Особенности осуществления местного самоуправления в городах Киеве и Севастополе определяются отдельными законами Украины» (ч. 2 ст. 140 КУ).
Во-вторых, сыграл роль субъективный фактор «сильной личности»: упомянутое решение КСУ возникло после отказа тогдашнего мэра А.Омельченко принять (в буквальном смысле) из рук премьера А. Кинаха указ президента Л. Кучмы о снятии с должности. Сделал ли он это ради верховенства права или из каких-то других побуждений — вопрос риторический. Особенно в контексте последних заявлений г-на Омельченко уже в статусе главы парламентского комитета, где он довольно категорично отзывается о системе власти сложившейся в столице и ратует за разведение полномочий городского головы и главы администрации.
В-третьих, на процессе в КСУ позицию А.Омельченко активно поддержали демократы (условно говоря) В.Бондаренко, Ю.Ключковский и др. Они активно боролись против всего, связанного с «режимом Кучмы», мало задумываясь при этом о долговременных последствиях.
Наконец, самое интересное; при реализации положений Конституции и законодательства А.Омельченко так их проинтерпретировал, что в Киеве заварилась каша, которую до сих пор не может расхлебать ни высшее руководство страны, ни простые киевляне.
Самоуправление или самоуправство?
В статье «Государство Киев в государстве Украина» («ЗН» № 26 от 07.07.2007) было подробно описано, как прошла эта «имплементация», поэтому повторим только суть.
Первое, согласно Конституции, «городской голова возглавляет исполнительный орган местного совета» (ч. 2 ст. 141); второе — «исполнительную власть в областях, районах, городах Киеве и Севастополе осуществляют местные государственные администрации» (ч. 1 статьи 118). Логика ООО (А.Омельченко) выглядела примерно так: я как городской голова руковожу исполнительным органом Киевсовета, следовательно, осуществляю исполнительную власть в Киеве, следовательно, я должен возглавлять и госадминистрацию. Что он и сделал, причем чисто механическим путем, добавив к названию «Киевская городская государственная администрация» в скобках «Исполнительный орган Киевского городского совета».
Однако для любого непредвзятого читателя Конституции очевидно, что в первом случае речь идет об органе местного самоуправления, а во втором — даже не об органе, а об исполнительной государственной власти. Таким образом, ООО объединил два совершенно разнородных понятия — власть и орган — и заставил то же самое сделать и КСУ.
В результате он единолично сформировал и возглавил порожденного им уродца. Понятно, что этот «единый в организационном отношении орган» (по КСУ) исполняет желания только одного человека, фамилия которого вчера была Омельченко, сегодня — Черновецкий, а завтра может стать Кличко или Луценко. Что не суть важно.
Грабли как тренажёр украинских политиков
Последствия свершившегося приобрели особую остроту именно сейчас. С одной стороны, некомпетентное управление городом и неадекватность мэра, с другой — беспомощность президента, премьера, генпрокурора и городской общины в разрешении ситуации. Более того, не сегодня-завтра этот кризис может законодательным образом поразить всю страну.
По Конституции, власть во всех городах и селах Украины (за исключением Киева и Севастополя) принадлежит двум субъектам — голове и местному совету. И тот, и другой избираются местным населением, следовательно, имеют равную степень легитимности. Фактически же большим весом и влиянием обладает голова — именно он руководит работой совета и возглавляет исполком.
За городской чертой ситуация прямо противоположная: земля там почти сплошь государственная, и распоряжаются ею госадминистрации. В то время как внутри города или села земля коммунальная, и раздают (или разбазаривают) её местные советы. Образно можно сказать, что в Украине граница между властью государства и местных советов проходит по городской черте. За «незначительным» исключением — Киев. Именно здесь на одну и ту же территорию наложилась власть государства в форме госадминистрации и власть местного самоуправления в виде городского головы, Киевсовета и его исполнительного органа, де-факто не существующего.
Как в территориальном отношении разнятся и принципы формирования органов государственной власти и местного самоуправления. В селах, поселках и городах власть, т.е. советы и головы, избирается населением, а для районов и областей главы администраций и их состав назначаются свыше — президентом по представлению КМ Украины. Здесь опять-таки «небольшое» исключение — Киев.
Парадигма районов Киева
В Киеве модель управления районами скопирована с города, правда, с небольшим отличием: главой районной госадминистрации назначается председатель райсовета, избранный не всем населением, а депутатами.
Здесь изначально заложен тот же конфликт, что и в отношениях мэра столицы с высшими государственными органами страны. В результате нынешний мэр Киева Л.Черновецкий, несмотря на то что главы Деснянской, Днепровской, Подольской и Святошинской райадминистраций находятся у него в прямом подчинении (по линии государственной власти), реально влиять на них не может. Потому и устранил «четырёх непослушных» руками В.Ющенко. Но не все так просто. И вот почему.
Президент не может с легкостью назначить новых глав райадминистраций — он вправе «поставить к рулю» только лицо, избранное председателем райсовета, что, следуя юридической логике, означает: надо объявлять новые выборы райсоветов! Действительно, если глава администрации уволен со своего поста, значит, он должен быть лишен и должности председателя райсовета (хотя этот механизм в законе не выписан), поскольку эти две должности неразрывно связаны решением КСУ. Более того, иным путем невозможно назначить нового главу!
Конечно, имеется вероятность того, что под угрозой роспуска или при изменении политической конфигурации райсовет изберёт нового председателя, что и произошло в Днепровском районе. Однако это не обязательно. В том же Святошинском районе отстраненный глава райадминистрации остался председателем совета, а обязанности главы исполняет заместитель. Такое же положение в Подольском и Деснянском районах. Легитимный выход из этой ситуации один — выбирать новый совет, нового председателя и назначить его новым главой райадминистрации. Объявить выборы имеет право только Верховная Рада, но далеко не факт, что такое решение будет принято. Итак, во всей этой логической цепочке мы наблюдаем целую кучу правовых тупиков, найти выход из которых очень сложно.
Однако самое удивительное может произойти в конце этого тернистого пути. После выборов советов и избрания председателей ими могут оказаться те же Владимир Мазепа, Александр Сотников, Юрий Захаричев или Евгений Романенко! С которыми так долго и так безуспешно (как оказалось) боролся Л.Черновецкий. И президент снова назначит их главами райадминистраций.
Столица — основа власти
Аналогичные коллизии можно получить в каждой области и каждом районе страны. Для этого достаточно завершить конституционную реформу а-ля Мороз и обязать президента Украины назначать избранного населением областного голову на должность губернатора, а районного голову на должность главы райадминистрации.
Есть два предельных, как говорят математики, случая разрешения проблемы. Первый — усиление централизованного государственного влияния и сведения роли местных советов к чисто декоративной а-ля совок. Второй — «разгул демократии»: избрание всех должностных лиц в селах и районах, городах и областях — на выборах, что сведет возможность проведения единой государственной политики к… нулю.
Оба варианта вполне реализуемы и усугубляются полным отсутствием влияния громад на избранных депутатов и голов, а также наличием неэффективной, коррумпированной и зависимой от власти судебной системой. Именно поэтому архиважно построить демократическую и действенную власть в Киеве в смысле и самоуправления, и государственной вертикали. Потом на этой базе можно строить систему власти на других уровнях.
Решение — на поверхности
Каковы варианты решения «проблемы Киева»? Первый, самый простой, — оставить все как есть в надежде на доброго батюшку мэра-царя. Второй — достаточно простой, но требующий политического мужества от президента и ВР: это возвращение Киеву полноценного самоуправления, так сказать, очередное восстановление Магдебургского права. Самое курьезное, что в этом смысле Киев будет всего лишь уравнен в правах с остальными городами и селами Украины, как то: Киевсовет будет иметь полноценный исполком, который формируется, подконтролен и подотчетен исключительно Совету. Городской голова будет нести ответственность за его деятельность перед Советом. Очевидно, именно это обстоятельство может иметь решающее значение, а не пресловутая абстрактная «ответственность перед избирателями».
Здесь, однако, возникает другой вопрос: что будет делать Киевская госадминистрация, если исполнительные полномочия «заберёт» исполком?
Буквальный ответ следующий: следует ввести «экстерриториальность» органов государственной власти — СП, ВР, КМ, НБУ и далее по списку, — как это делается для посольств иностранных государств. Эти территории и отойдут под юрисдикцию КГГА. К тому же это будет реализацией Закона 2004 года «О размежевании земель государственной и коммунальной собственности» в Киеве.
Азбука самоуправления для мэров и депутатов
Мы специально привели такой буквальный ответ, чтобы упростить понимание материала. На самом деле весь смысл отношений государства и самоуправления сводится к… полной независимости одного от другого. Она достигается юридическим разграничением их полномочий. В цивилизованном мире одна форма власти никогда не вмешивается в дела другой, а возникающие спорные вопросы решаются через суд. Если провести четкое разграничение полномочий, то проводить территориальное границы государства и общины в буквальном смысле, т.е. чертить межу по земле столицы, просто не потребуется.
Понятно, что на этом пути стоит препятствие в виде пресловутого решения КСУ 2003 года, которое объединяет должности мэра и главы госадминистрации Киева в одном лице. Решить вопрос можно «легким движением руки» — внеся изменения в Конституцию Украины.
Понятно, что это сложный и длительный процесс, но начать его надо. В этом контексте заявление
А. Омельченко, нынешнего главы парламентского комитета, признавшего всю несуразность некогда им же созданной системы власти, следует считать знаковым.