Конституцию изменят нескоро. На такой вывод (для кого — скорбный, для кого — отрадный) наталкивает анализ событий, имевших место на истекшей неделе. И, безусловно, связанных между собой, напрямую и опосредованно.
Вкратце напомним фабулу. Виктор Ющенко, с первого дня своего президентства выражавший недовольство действующей редакцией Основного Закона, с конца прошлого года приступил к решительным действиям. Указом гаранта был создан Национальный конституционный совет, на который Виктор Андреевич возложил подготовку нового варианта главного правового документа. В нескольких публичных заявлениях официальный лидер страны подчеркивал, что единственно возможным механизмом утверждения будущей «государственной библии» он видит Конституцию. Позже его позиция несколько смягчилась. Ющенко пообещал, что подготовленный НКС проект будет направлен в парламент для дальнейшего рассмотрения. Но при этом непременно оговаривался: «всенародное вече» как механизм принятия новой Конституции он все равно не сбрасывает со счетов.
То, что Виктор Андреевич нацелился на плебисцит, подтверждала информация, полученная из Конституционного суда. Ющенко отправил в КС несколько представлений, суть которых сводится в общем к одному вопросу: может ли народ на референдуме принимать и вносить изменения в законы, а также утверждать новую (новую редакцию) Конституции.
Две ведущие политические силы страны — Партия регионов и БЮТ — изрядно озаботились подобной активностью Банковой. Официальные лица ПР скептически отреагировали на сам факт появления НКС, что, впрочем, позже не помешало партии делегировать в этот орган своих представителей. Позже регионалы демонстративно вышли из данной структуры, чтобы (как заявил один из главных правоведов «Регионов») не «исполнять роль декорации». С первых заседаний эмиссарам Януковича, по их собственным словам, стало очевидно, что целью Национального конституционного совета является написание проекта Конституции «под» действующего президента.
Аналогично (хотя и более осторожно) высказывались и политические союзники Ющенко — представители БЮТ. Члены блока формальных отношений с НКС не разорвали, но активным их участие в работе данного органа назвать трудно.
Юлия Тимошенко (так гордившаяся свои званием несгибаемого борца за сильную президентскую власть) в последнее время существенно пересмотрела свои взгляды на оптимальную модель государственного обустройства. Реверансы в сторону парламентаризма стали для нее обычным делом. А на днях она открытым текстом заявила о своей готовности способствовать построению в Украине парламентской республики.
Аналогичных взглядов, как известно, придерживается и номинальный антагонист БЮТ — Партия регионов. Влиятельные персоны обеих политических сил намекали на то, что их эксперты уже вооружены соответствующими наработками. «Засвечивать» их, впрочем, ни соратники Тимошенко, ни приспешники Януковича не торопились. Согласно отрывочным сведениям, в ПР действительно имеют готовую концепцию. В БЮТ пока, судя по всему, наличествуют отдельные наброски, исполненные Сергеем Сасом и Виктором Швецом. Рассказывают также о предложениях «со стороны», подготовленных чуть ли не Виктором Медведчуком, хотя сколько-нибудь серьезного подтверждения подобным слухам отыскать не удалось.
Есть основания считать, что активные переговоры между БЮТ и ПР насчет объединения усилий на конституционном фронте велись и в целом увенчались успехом. Обе стороны выразили, в частности, готовность внедрять в Украине форму правления, при которой центром реальной власти становится дуэт «правительство—парламент». Пост президента решено было сохранить, однако избираться ему надлежит Радой, а его функции окажутся преимущественно представительскими. В процессе диалога обсуждались самые различные вопросы. Например, досрочные выборы на всех уровнях. Ликвидация местных администраций как таковых. Выборность губернаторов. А также изменение избирательного законодательства с целью фактического установления двухпартийной системы. Однако окончательного согласия по этим и многим темам, насколько можно судить, стороны не достигли.
Главным промежуточным итогам договоренностей между ПР и БЮТ, по нашим сведениям, стало решение о создании парламентской конституционной комиссии, в которой две ведущие силы получали большинство, а их представители становились сопредседателями. Ожидалось, что комиссия будет создана в начале минувшей недели, однако сего не случилось.
Инициатором комиссии выступил БЮТ. Суета в действиях команды Тимошенко была очевидно заметной и столь же очевидно объяснимой. Рабочая группа НКС подготовила проект концепции конституционных изменений и определила дату его утверждения — 23 апреля. Кроме того, было известно, что КС завершил работу над президентским представлением и не позднее 17 апреля озвучит свой вердикт. Опасение, что Ющенко в самое ближайшее время заполучит не только устраивающий его проект новой Конституции, но и право узаконить его на референдуме, минуя парламент, вынуждало к решительным действиям.
Были у Юлии Владимировны и другие причины для повышенной активности и чрезмерной нервозности. Очередная порция колкостей (плавно переходящих в грубости), щедро отмеряемых Виктором Андреевичем со товарищи, заставляла ее всерьез задуматься над возможностью денонсации коалиционных соглашений, ухода с поста премьера, инициирования досрочных выборов — парламентских и президентских. Временами глава Кабинета производила впечатление человека, который уже все для себя решил и которому нечего терять. Кроме рейтинга, последовательно пожираемого инфляцией.
Одним словом, и БЮТ, и ПР активно включились в «работу» с Конституционным судом, пытаясь оперативно перехватить инициативу у Банковой. С другой стороны, было решено форсировать конституционный процесс.
Отчего комиссия все же не была создана? Причин несколько. Первая: уже в понедельник стало ясно, что Конституционный суд не примет решения, на которое рассчитывал Ющенко. Решения о том, что можно принять новую редакцию Основного Закона на референдуме, минуя существующие конституционные процедуры, парламент, КС и здравый смысл.
Вторая: Тимошенко вовсе не желала, чтобы ее инициатива вылилась в некое подобие альянса БЮТ—ПР. К официальному оформлению отношений две эти политические силы не готовы, хотя их взгляды по некоторым вопросам вполне совпадают. Юлия Владимировна рассчитывала на достаточно массовое присутствие в будущей конституционной комиссии ВР представителей
«НУ—НС» и, естественно, на массовое одобрение этой идеи. Но не сложилось: большинство представителей союзной (пока еще) фракции высказались против. Причины были различными. Кто-то не стремился ссориться с президентом, кто-то не желал иметь ничего общего с «Регионами», кто-то не хотел подыгрывать Тимошенко, кто-то считал создание комиссии фактическим началом развала большинства.
А кто-то, по-своему резонно, считал, что Ю.В. интересует не столько Конституция, сколько сам процесс. А процесс интересует исключительно как средство шантажа Ющенко. Нечто вроде пугала, размахивая которым можно вытребовать двухтуровое голосование на выборах столичного городского головы, императивный мандат или решение по проведению земельных аукционов.
Думается, подобное предположение отчасти соответствует истине. Тимошенко не прочь стать всемогущим премьером в парламентской республике. Но если обнаружится способ попасть на самую вершину власти быстрее и проще, она непременно его рассмотрит. И если подворачивается возможность поторговаться с Ющенко (с которым они быстро и неотвратимо превращаются уже не в противников, а заклятых врагов), то отчего бы ей не воспользоваться?
Решение о создании конституционной комиссии (КК) отложили, но это отнюдь не означает, что данный вопрос окончательно снят с повестки дня. Кстати, «Регионам» эта пауза тоже на руку. Для них суета вокруг Основного Закона — такой же инструмент политического давления, как и для БЮТ. ПР истосковалась без власти. Угроза создания КК (появление которой Ющенко полагает актом, враждебным по отношению к нему) должна сделать гаранта сговорчивее. Во всяком случае, многие влиятельные регионалы так считают. И верят, что их ситуативное партнерство с Тимошенко ускорит развал коалиции «демократической» и создание коалиции «широкой».
Если Ющенко станет упорствовать, мобилизация сторонников укрепления парламентаризма неизбежна. И Янукович, и Тимошенко охотно представляют себя сильными премьерами при слабом президенте Ющенко. В этом они точно едины. А объединение их усилий дает более 300 депутатских голосов — то есть требуемое для решения любой задачи конституционное большинство.
Кстати, «укрепление парламентаризма» — одна из задач, поставленных гарантом перед созданным им Национальным конституционным советом. Это же словосочетание мы можем встретить и в тексте «Концепции системного обновления конституционного регулирования общественных отношений в Украине». Именно так озаглавлен документ, работу над которым завершили уполномоченные лица НКС. В их число, насколько известно, входили заместитель главы президентского секретариата Марина Ставнийчук, министр юстиции Николай Онищук, судья Конституционного суда в отставке Николай Козюбра, руководитель юридического управления Верховной Рады Николай Теплюк, депутат ВР от «НУ—НС» Юрий Ключковский, экс-парламентарий Георгий Крючков и многие другие известные персоны.
Оценивать этот документ сложно. Ибо речь идет не о конкретном проекте, а о наборе предложений, подборке тезисов, порою небесспорных, а порою взаимоисключающих. Плюрализм авторов достоин восхищения. Единства нет даже в принципиальных вещах. Например, не определено, быть ли будущему парламенту одно- или двухпалатным. Должен ли президент подавать кандидатуры министров иностранных дел и обороны, или же имеет смысл этого права его лишить. Насколько можно судить, не пришли члены рабочей группы по подготовке концепции к единому мнению по поводу того, должны ли оставаться местные администрации или их следует ликвидировать. Спорят и о том, целесообразно ли, чтобы президент возглавлял Высший совет юстиции, или нет.
Повторимся, речь идет лишь о проекте, вдобавок о проекте концепции. А потому постараемся воздержаться от категорических оценок. Но на некоторые принципиальные, с нашей точки зрения, моменты постараемся обратить ваше внимание.
Вкратце схема распределения полномочий ветвей власти (именно это обычно интересует политически неравнодушных) должна выглядеть следующим образом.
Итак. Коалиция создается по поручению президента. Кандидатуру премьера подает большинство, но вносит его в Раду глава государства. Окончательно не решено, но не исключено, что он же должен назначать состав правительства, поданного премьером и одобренного парламентом. Причем, судя по всему, речь идет о полном составе правительства (включая глав военного и внешнеполитического ведомств). Таким образом, формально кадровые полномочия Кабинета и его главы вроде бы расширяются, но при этом пока не ясно, что будет, если президент откажется вносить кандидатуру премьера или не подпишет соответствующий указ. Концепция об этом молчит. В качестве варианта предлагается отменить местные администрации. У местных советов должны возникнуть свои полноценные исполнительные органы, а Кабмин будет осуществлять свою политику через региональные отраслевые представительства. Есть и другая версия — администрации остаются, но назначаются они Кабинетом. Именно эта норма вписана в проект концепции, но останется ли она в окончательной версии — вопрос.
Индивидуальную ответственность членов правительства предлагается ликвидировать. Хотите снять отдельного министра — отставляйте весь Кабинет. По мнению авторов концепции, это будет способствовать стабильной работе правительства. По нашему мнению, не будет способствовать эффективной работе.
Рада обязана принимать законы в строгом соответствии с основами внешней и внутренней политики, которые, как написано в концепции, «фактически определены в ряде статей Конституции». Однако «фактически» еще не значит «определены».
Депутаты лишаются права адресовать запросы президенту, поскольку «деятельность главы государства не может быть объектом парламентского контроля». Вопрос — можно ли считать запрос формой парламентского контроля за деятельностью президента. В то же время президент получает право распускать Верховную Раду по политическим мотивам. Что под этим имеется в виду — неизвестно, ни одного формального основания для досрочного прекращения полномочий ВР не указано. Зато указано, что полномочия эти прекращаются в день издания президентского указа. И тут же, в следующем абзаце, — «в Конституции может быть определен объем полномочий Верховной Рады после указа о роспуске». Непонятно, какой может быть объем полномочий, которые прекращены?
В случае отставки правительства президент получает право назначать так называемый технический Кабинет, отменять акты центрального органа исполнительной власти. Авторы документа предлагают «повысить роль института контрасигнации», но совершенно непонятно, что понимается под этим «повышением».
Предполагается, что президент будет назначать генпрокурора, у которого предполагается отобрать функции надзора за соблюдением законности. Передадут эти функции, скорее всего, префектурам. Глав которых будет назначать все тот же президент.
Кроме того, глава государства должен получить право предлагать весь состав Конституционного суда, который затем будет утверждаться парламентом. Не исключено, что президент окажется еще и главой Высшего совета юстиции, который, по замыслу авторов концепции, будет назначать, отстранять и увольнять судей. Сама по себе идея «замкнуть» судейский корпус на ВСЮ, сформировать этот орган из судей в отставке и предоставить им статус судей достойна внимания и даже уважения. Но при чем президент? И не получится ли, что при таком подходе одно лицо в государстве получит возможность существенно влиять на систему правосудия в целом государстве?
Одним словом, назвать подобную концепцию «усилением парламентаризма» непросто. Особенно после знакомства с III разделом концепции, именуемым «Народное волеизъявление». Да не обидятся на меня известные юристы, но создается впечатление, что под одной «крышей» механически собрали все известные мировому правоведению формы волеизъявления. Не проанализировав, готово ли государство к внедрению их всех сразу. И не завалится ли у нас после этого вся система законодательства. Ибо после внесения таких изменений Рада не только утратит статус единственного законодательного органа. Она может перестать быть им вообще. Если коротко, то миллион активных граждан должны получить право инициировать, отменить или изменить любой закон. Вплоть до Конституции.
Есть основания думать, что этот раздел членами НКС будет существенно подкорректирован после вчерашнего оглашения решения Конституционного суда.
Перед судьями КС стояла непростая задача. Можно или нельзя принимать закон на референдуме? Требуют ли решения референдумов дополнительной процедуры утверждения или же они являются нормами прямого действия? Вправе ли народ на референдуме принимать новую Конституцию? На все эти вопросы КС (прямо или косвенно) пытался ответить как минимум в четырех разных решениях. Два из них (от 27 марта 2000 года и от 5 октября 2005 года) многие эксперты трактовали как взаимоисключающие.
Нынешнее решение должно было внести окончательную ясность. Внесло?
Уже в первых абзацах мотивировочной части документа члены КС дали понять, что «референдум не должен применяться сам по себе», а сфера его «применения и другие параметры должны устанавливаться Конституцией и законами». И еще — что невозможна «подмена парламента референдумом (или наоборот)». Далее КС процитировал свое решение восьмилетней давности, в котором указывал, что нельзя принимать новую Конституцию, не уточнив у народа, желает ли он принятия новой Конституции. А если речь идет о внесении изменений в Конституцию, то это должно происходить в строгом соответствии с Основным Законом, то есть с обязательным вовлечением в процесс парламента и Конституционного суда.
Как быть с правом народа «изменять конституционный строй на референдуме», о чем тот же КС неоднократно говорил. Есть такое право — подтвердил суд. Как подтвердил и то, что решения референдумов являются окончательными и не требуют какого-либо утверждения, в том числе и Верховной Радой. Заодно заметив, что путем всенародного волеизъявления можно принимать и законы.
Но все это должно происходить согласно «порядку, который должен быть определен Конституцией и законами Украины». Кроме того, КС обратил внимание всех заинтересованных лиц на «необходимость приведения действующего законодательства Украины по вопросам референдума в соответствие с нормами действующей Конституции».
Для тех, кто понял не все, переводим на общечеловеческий язык. Изменять Конституцию на референдуме возможно, но лишь тогда, когда будет описана соответствующая процедура. Сделать это должна Верховная Рада, в соответствии с известной процедурой — «проект — предварительное одобрение Радой (226 голосов) — вывод Конституционного суда — окончательное утверждение парламентом (300 голосов) — референдум». Да-да, будущее новшество должно будет пройти обкатку народонаселением. Потому что Конституция обязывает совершать подобное, когда речь идет об изменениях XIII раздела Основного Закона. А это как раз тот самый случай.
Если быть совсем точным, то схема еще сложнее. Мы описали лишь механизм, описанный в самой Конституции. А есть еще требования парламентского регламента. И хотя он нынче полузаконен, но соблюдать его все равно принято.
А еще необходимо наконец-то модернизировать доисторический закон о референдуме. К чему «ЗН» призывало минимум лет десять, адресуя этот призыв всевозможным любителям «посоветоваться с народом». Не услышали нас — может быть, услышат Конституционный суд.
Хотя и это сомнительно. Апологет референдума, Виктор Андреевич почти наверняка утратит интерес к затее, узнав, какой долгий и скучный путь придется пройти от замысла до реализации. С минимальными шансами добиться задуманного.
Конституционного запала любителей парламентаризма тоже может поубавиться после того, как риск подставиться под «президентский конституционный референдум» возрастет. Во всяком случае, и Марина Ставнийчук, и Александр Лавринович, представляющие разные, непримиримые лагеря, говорят, что обновят Основной Закон не раньше чем через год.
Правда, Виктор Андреевич упорствует. В Донецке он настаивал на осуществлении конституционной реформы через Национальный конституционный совет. Настаивал, наверняка зная о сути решения Конституционного суда. Настаивал, наверняка ознакомившись с содержанием концепции, подготовленной НКС.
К этому документу «ЗН» еще обязательно вернется (после его утверждения, запланированного на 23 апреля). Безусловно, в нем есть немало рационального, упорядочивающего, как заметил один из авторов проекта Николай Онищук. Но поверить в том, что он (как надеется другой автор, Марина Ставнийчук) консолидирует парламент, нелегко.
Скорее, напугает. А многих еще и несправедливо обидит. Предложение авторов проекта записать, что творцом Конституции является народ, выглядит неверно и нечестно. Ее творцом был парламент, выступавший от имени народа, о чем записано в самом Основном Законе и сказано в решениях Конституционного суда. Подобная инициатива многими воспринимается как попытка переписать историю. И не просто переписать Конституцию, а подать ее как Конституцию новую. Еще одно предложение — вписать дату вступления в силу новой редакции Конституции в текст Основного Закона — попахивает откровенным ревизионизмом. А как вам такая новация — «Должны быть определены условия, при которых День Конституции является государственным праздником…» Не понял…
Вот и в парламенте мало кто понимает, на что, собственно, рассчитывает Виктор Андреевич. Конституционного большинства у него нет, толкового проекта — тоже. Путь через референдум закрыт после решения Конституционного суда. А будет ли он его принимать в расчет, сомневаются заядлые критики гаранта. Если он Конституцию игнорирует, то что ему предписание КС? Как поступит Виктор Андреевич неизвестно, но есть подозрения, что выборы у нас случатся раньше, чем конституционные изменения. Может, оно и к лучшему?