Трудно жить, когда тебя никто не любит. Старый закон о выборах народных депутатов был нелюбим всеми и оттого обречен. Но прежде чем похоронить закон-изгой, следовало породить всеобщего любимца. Однако стремительные и безболезненные роды новых избирательных правил игры нескольким сотням мужчин явно не удались — поначалу никто не хотел уступать право политического «отцовства». Между тем каждый понимал: если такой «ребенок» будет похож на всех «папаш» сразу, то ему уготована незавидная роль сироты.
Медленно, но верно между депутатами (для которых принятие закона стало делом чести) установилось вынужденное взаимопонимание, основанное на тысячах взаимных компромиссов и разнокалиберных уступок. Но на благополучный исход процесса «родовспоможения» это не повлияло. Понятия «закон о выборах» и «президентское вето» стали синонимами. Представления главы государства и подавляющего большинства законотворцев о технике и философии парламентской кампании отличались разительно. Леонида Кучму и депутатский корпус объединяло, пожалуй, только одно — нежелание продлевать жизнь старому закону.
Как и предполагало «ЗН», 13 сентября случилось неизбежное — высший представительский орган благословил новый избирательный закон. На этот раз, похоже, депутаты могут не опасаться, что строгий «учитель» оценит очередное «сочинение» на «двойку». В том, что последняя версия закона благополучно избежит вето, не сомневается никто — от Александра Мороза до его тезки Волкова. Зато очень многие сомневаются в другом: что отныне правила одной из самых экстремальных политических игр станут демократичнее. Спору нет, новый закон гораздо подробнее старого — он почти в три раза объемистее, в нем более тщательно выписаны детали, а значит, существенно снизился риск двойного толкования многих норм. Сокращение числа правовых «дыр» потенциально уменьшает число возможных злоупотреблений. Вообще, с формальной точки зрения новый закон вроде бы делает избирательный процесс более равноправным и прозрачным. Если бы Украина относилась к разряду государств с более или менее сложившейся демократией, этот закон можно было бы назвать прогрессивным. Но отечественная специфика практического применения законодательных норм позволяет предположить: сей судьбоносный документ способен сделать сильных еще сильнее, а слабых — гораздо слабее. Многие считают, что власть получила новые, тщательно замаскированные, рычаги контроля за избирательным процессом. Которые лишь укрепляют безнаказанность власти и усугубляют бесправие оппозиции.
Заговор «больших»?
Для того чтобы законопроект наконец-то стал законом, Президенту и парламенту предстояло согласовать позиции по трем спорным вопросам — схеме выборов, принципу формирования избиркомов и срокам проведения кампании. В отношении последнего пункта обе стороны продемонстрировали некоторую предрасположенность к компромиссу. Изначально глава государства настаивал на том, чтобы гонка продолжалась не более 90 дней. Большинство же парламентариев считали, что для сбора полумиллиона подписей требуется 170—180 дней, не меньше. По имеющейся информации, в ходе встреч с руководителями ряда фракций Леонид Кучма объявил, что этот момент не является для него таким уж принципиальным. В свою очередь кормчие «олигархических» группировок выразили готовность сбить «планку» до 120 дней, но выразили сомнение, что данный почин будет поддержан остальными депутатскими сообществами.
Но главный компромисс заключался в ином: накануне голосования 13 сентября стало ясно, что Президент готов уступить партиям право формировать избирательные комиссии в обмен на возврат к прежней, проверенной, смешанной схеме «пятьдесят на пятьдесят». Более или менее очевидной выглядела и предполагаемая линия поведения отдельных фракций. Коммунисты были намерены до конца отстаивать закон, ранее отвергнутый Леонидом Кучмой и предполагавший избрание 3/4 депутатов по партийным спискам, — в случае успеха они срывали бы солидный политический куш. Готовы были сражаться за эту схему также социалисты и «Батьківщина» — у сподвижников Александра Мороза и Юлии Тимошенко слишком мало шансов на успех в одномандатных округах. Пропрезидентские фракции после недолгих раздумий согласились на принятие нового закона и сохранение старой избирательной модели — в этом случае они приобретали гораздо больше, чем теряли, и при этом не портили отношения с Банковой. И наконец, условные проющенковские группы — депутатские ячейки ПРП, НРУ, УНР, а также «Солидарность» изъявили теоретическую готовность голосовать за «почти пропорциональный» закон. Но при этом они не скрывали, что слабо верят в успех этого предприятия и считают меньшим из зол описанный выше компромисс — симбиоз старой избирательной модели и новых избирательных правил. Даже самые горячие сторонники партийных выборов не скрывали: преодолеть вето на принятый летом закон не удастся даже в том случае, если голосование не будет поименным.
В итоге все случилось именно так, как и должно было случиться. Морозу сотоварищи удалось добиться отмены поименного голосования. Однако даже в закрытом режиме схема «75% на 25%» не собрала необходимого количества сторонников. Вместо 300 народных избранников против президентских замечаний высказались лишь 242. Дальнейшее развитие событий предугадать было нетрудно: парламент одобрил схему «пятьдесят на пятьдесят» и отвоевал право на 170-дневную избирательную кампанию. Несмотря на прогнозировавшийся бойкот коммунистов, старая избирательная модель, сдобренная технологическими новшествами, была узаконена.
Не надо было обладать даром предвидения и для того, чтобы спрогнозировать возникновение горячих споров вокруг 20-й статьи, определяющей принцип формирования окружных избирательных комиссий. На этом аспекте будущего избирательного закона «ЗН» достаточно подробно останавливалось в прошлом номере, но, очевидно, есть повод вспомнить о нем еще раз. Заранее приносим свои извинения за вынужденное обильное цитирование.
Итак, в соответствии с частью 1 статьи 20 «окружная избирательная комиссия создается Центральной избирательной комиссией в количестве восьми человек (здесь и далее выделено автором. — Прим.) не позднее, чем за 155 дней до дня выборов по представлению центральных органов партий (блоков), получивших четыре и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании на предыдущих выборах. Представления от партий и блоков вносятся не позднее, чем за 160 дней до дня выборов». Если все необходимые представления не поспели в срок либо если их оказалось менее восьми, окружком формируется по представлению председателя ЦИК, «обязательно учитывая кандидатуры, поданные партиями (блоками), указанными в части первой этой статьи». И наконец, «партии (блоки), кандидаты от которых зарегистрированы в многомандатном округе, имеют право подать в Центризбирком список лиц от партии (блока)… для включения их в состав соответствующей окружной избирательной комиссии. Центральная избирательная комиссия принимает решение о включении этих лиц в состав окружных избирательных комиссий не позднее, чем за 80 дней до дня выборов».
Попытаемся проанализировать текст статьи. Представители партий, коим не посчастливилось взять высоту в 4% на предыдущих выборах, резонно обеспокоились тем, что их, по сути, отстранили от участия в формировании окружкомов. Учитывая тот факт, что окружные комиссии, в свою очередь, формируют комиссии участковые (которые, собственно, и считают голоса избирателей), «обиженные» партии увидели в этой норме иезуитскую попытку лишить их законной возможности контролировать ход кампании. Свои опасения они аргументировали следующим образом:
— количество членов комиссии в статье упоминается только один раз — в пункте 1 статьи 20, и в этом пункте численность окружкома жестко регламентирована. Пункт 3 позволяет всем партиям-участницам избирательного процесса делегировать своих представителей в окружкомы, но на них элементарно может не хватить места, поскольку нигде не написано, что количество членов комиссии может быть более восьми;
— в пункте 2 пожелания партий-членов клуба «Четыре процента» признаются обязательными для выполнения. Все остальные партии лишь «имеют право». Налицо — дискриминация по партийном признаку.
Защитники указанной статьи, в частности коммунист Георгий Пономаренко и руховец Юрий Ключковский (оба принимали самое активное участие в работе над законом), пытались убедить своих коллег, что те просто не так поняли. Приведем их контрдоводы:
— первый пункт определяет лишь нижнюю планку численности окружной комиссии. А верхняя планка не определена вовсе. Не зря ведь третий пункт предлагает делегировать в окружкомы своих эмиссаров абсолютно всем партиям, принимающим участие в выборах;
— никакой дискриминации в отношении партий, не преодолевших 4% «барьер», нет и в помине.
Ключковский привел такой аргумент: в законе записано, что ЦИК «принимает решение о включении» представителей партий в окружные комиссии. А значит, утверждал Юрий Богданович, ЦИК обязан их включить. Вот если бы было написано, что Центризбирком «принимает решение в отношении включения», тогда можно было бы сомневаться.
Но эти аргументы сомневающихся не убедили. Во-первых, если численность членов окружкома не регламентирована, то почему бы тогда не сформулировать первый пункт так: «Окружная избирательная комиссия формируется Центризбиркомом в количестве не менее восьми человек»? Тогда бы вопросов действительно не возникало. Во-вторых, если слово «обязательно» уместно в пункте 2 статьи 20, то почему бы не употребить его и в пункте 3? Если ЦИКу вменяется в обязанность учесть пожелания части партий, то почему бы не сделать обязательными пожелания всех партий, принимающих участие в кампании. Тогда бы и сомнения развеялись, и г-ну Ключковскому не пришлось бы демонстрировать тонкое знание филологии и принимать участие в споре о смысловой нагрузке предлогов.
Одним словом, противники 20-й статьи утверждают, что она (как минимум) двояко истолковывается, а сторонники утверждают, что все выписано более чем четко. Но даже если допустить, что правы вторые, дискриминация все равно наблюдается. Преимущество, полученное частью партий, очевидно. Пока все остальные только готовят заявки, «четырехпроцентники» уже успеют поделить между собой все руководящие посты в абсолютно всех окружных комиссиях.
Предложение части депутатского корпуса — расширить пункт 1 за счет партий, имеющих парламентские фракции, понимания у большей части зала не встретило. Идеология отошла на второй план: депутатский корпус разделился на «маленьких» и «больших». Члены ячеек ПРП и УНР откровенно не находили общего языка с партнерами по коалиции — представителями НРУ. Руховцы оказались в одной лодке с коммунистами и объединенными эсдеками. А, например, ярый оппозиционер Александр Мороз и давний симпатик Президента Екатерина Ващук — в другой. Екатерина Тимофеевна безуспешно взывала к благородству коллег, многие из которых (по ее собственному признанию) попали в парламент благодаря голосам, четыре года назад странным образом пропавшим из «копилки» ее родной Аграрной партии. Тщетно боролся против «политической сегрегации» и Александр Мороз. Возглавляемая им СПУ в 1998-м преодолела 4% барьер в компании СелПУ. Юридически блок социалистов и селян существует и по сей день. Но как долго просуществует этот формальный альянс, никому не известно. Как не известно и то, не будет ли СПУ «поражена в правах» после практически неизбежного развала коалиции.
Одним словом, статья 20 изменений не претерпела. У более чем спорного положения обнаружилось слишком много защитников. «Ребенок» оказался под опекой сразу семи «нянек» — пяти партий (КПУ, СДПУ(о), ПЗУ, НДП, НРУ), Центризбиркома и Банковой. Власть на абсолютно законных основаниях может если и не «отрезать» от контроля за избирательным процессом всех «лишних», то по крайней мере существенно ограничить этот контроль. Кто имеется в виду под «лишними»? Во-первых, «Батьківщина», которой теперь, похоже, придется снова идти «под крышу» к «Громаде» (детище Лазаренко, напомним, преодолело 4% барьер и юридически не перестало существовать даже после того, как Павла Ивановича «закрыли» в США). Во-вторых, СПУ. Очень вероятно, что СелПУ отколется от социалистов уже в ближайшее время и столь же вероятно, что после этого социалистам будет крайне сложно повлиять на процесс формирования избиркомов. В-третьих, вполне возможно, Ющенко с его, то есть с «Нашей Украиной» вкупе с ПРП и НРУ. Если власть таки вынудит НРУ идти на выборы самостоятельно, Виктор Андреевич может сколько угодно партий собирать под свои знамена — в любом случае членов клуба «Четыре процента» среди них не будет. Ну, и наконец, под «раздачу» вполне могут попасть и аграрии. Раз не захотели в ТУНДРу.
13 сентября Александр Мороз иронично заметил, что Президент получил закон, о котором мечтал. Не знаем, что именно имел в виду лидер Соцпартии, но позволим себе согласиться с тем, что глава государства не в накладе. Страна получит закон, в котором партии наконец-то наделены правом формировать избирательные комиссии. Ну чем не демократия? Но при этом демократия явно не будет распространяться на всех. И самое замечательное для Президента, что его интересы учтены, но при этом он даже формально абсолютно ни при чем. Какое ему дело до того, что левые из КПУ, по сути, «потопили» левых из СПУ, а национал-патриоты из НРУ проделали то же самое с патриотами из УНР?
А судьи кто?
Очень многие, оценивая новый закон, говорят о его формальной демократичности. Именно формальной, потому что, при всей его подробности, в законе встречаются неизбежные двусмысленности. Неизбежность эта обусловлена двумя причинами. Во-первых, не будем забывать, что слишком много центров политического влияния пытались выписать отдельные нормы «под себя». Как известно, у семи нянек дитя без глаза. А когда нянек как минимум несколько десятков, то скольких же ушей, глаз, пальцев и всего прочего должен недосчитаться законодательный дитятя? Но есть и объективные причины. Некоторые дырки в законе — суть следствие дырок в законодательстве вообще.
Приведем один пример. В старом законе правила проведения предвыборной агитации и порядок использования кандидатами средств массовой информации были выписаны достаточно сжато. Принцип равенства был задекларирован, но с правовой точки зрения эта декларация была подкреплена весьма слабо. В новом законе многие нормы выписаны более чем досконально. В соответствии с ним все кандидаты и все СМИ действительно оказываются в равных условиях. Абсолютно все масс-медиа обязаны не позднее, чем за 160 дней до начала выборов установить «предвыборные расценки», которые не должны превышать размеры официальных «прайсов» и не могут изменяться в течение кампании. Более того, например , теле- и радиокомпаниям не позднее, чем за 140 суток до дня выборов надлежит опубликовать информацию о стоимости эфира в печатных СМИ и предоставить эти сведения ЦИК и окружкомам. То есть, все обязаны всем одинаково платить. А чтобы не было злоупотреблений, закон обязывает оказывать информационные услуги кандидатам в депутаты, а также партиям и блокам только на основании специальных соглашений. Копии этих соглашений, равно как и копии платежных документов, ЦИК или окружком вправе затребовать, а соответствующее СМИ обязано их представить. Отсутствие соглашения считается нарушением, которое влечет за собой неприятности как для кандидата (блока, партии), так и для газеты (канала, радиокомпании). Одним словом, и тут демократия. Но. Закон четко не определяет, что именно является предвыборной агитацией. С одной стороны, он не считает ею официальные сообщения о действиях кандидатов в депутаты, связанные с исполнением ими служебных обязанностей. С другой, есть норма, по которой предвыборная агитация может осуществляться в форме дискуссий, «круглых столов», интервью и т.д.
Представим ситуацию. На телеканале в прямом эфире проводится «круглый стол», посвященный законопроекту о защите кактусов. По иронии судьбы, оппоненты — кандидаты в депутаты. В один прекрасный момент кандидаты забывают о кактусах и начинают спорить о выборах. Что делать? «Вырубать» эфир? Или ждать, когда из ЦИК придет письмо с требованием предоставить копии двух «платежек»? Как быть журналистам и редакторам? Вычеркивать из статей, интервью и сюжетов все, что касается выборов? Закон о политической рекламе не принят, закон о выборах исчерпывающего определения предвыборной агитации не дает. Следовательно, все отдается на откуп ЦИК. И остается лишь надеяться на объективность и добросовестность данного органа. Но многих, насколько нам известно, эта надежда отчего-то не греет.
Кстати, права Центризбиркома существенно расширены. Он не только может требовать «платежки» от СМИ. Он определяет порядок использования СМИ для проведения агитации. Вместе с Нацбанком регулирует порядок открытия и закрытия избирательных счетов. Контролирует использование бюджетных средств окружкомами и приостанавливает движение средств на них в случае нарушения финансовой дисциплины. Отслеживает поступление и использование средств избирательных фондов.
Все перечисленные выше полномочия являются абсолютно естественными при условии, что они переданы органу, политически незаангажированному. Нет ничего плохого в том, что устанавливается контроль за избирательными фондами. В той или иной форме подобная практика используется в Германии и США, Дании и России, Эстонии и Польше. Никаких ограничений нет, никакой отчетности и никакого контроля нет, кажется, только в Люксембурге. Но у нас — не Люксембург. И словосочетание «ЦИК контролирует избирательные фонды» очень многих заставляет вздрагивать.
Безусловно, в законе много новшеств, скорее, прогрессивного, нежели репрессивного характера. Наконец-то более или менее четко определены права наблюдателей, в том числе иностранных. Установлены дополнительные гарантии для коллективных участников избирательного процесса — отныне бегство из двухпартийного блока одной из партий уже не означает политической «смерти» другой организации. Появился возрастной ценз для партий — чтобы участвовать в выборах, следует быть зарегистрированным не менее чем за год до дня голосования. Это дает основание полагать, что партий-однодневок, спешно слепленных под выборы, станет меньше. Наконец появились вполне обоснованные ограничения избирательного фонда (сто пятьдесят тысяч необлагаемых налогов минимумов — для партий, и десяти тысяч минимумов — для кандидатов). Хотя кое-кто предполагает, что это только усилит «тенизацию» выборов. И даже запрет на перечисления в избирательные фонды средств юридических лиц следует считать признаком демократии, так как эта норма делает правила игры хотя бы относительно равными для всех.
Но все это не снимает главную проблему: противоречивость закона по-прежнему оставляет простор для неоднозначного толкования отдельных его норм, а значит, для возможных злоупотреблений. У будущего депутатского корпуса будет повод в очередной раз провести ревизию многострадального закона. Вот только будет ли у большинства будущих нардепов такое желание — вопрос…