Восстановление политического режима времен Леонида Кучмы. Именно такую цель поставил перед собой Виктор Янукович. Отдадим должное: гарант продвигается к ее достижению семимильными шагами, невзирая на критику снизу и знаки свыше. «Быстрота и натиск» — вот исчерпывающая характеристика действий его команды. Де-факто былая управленческая вертикаль восстановлена в стахановские сроки. Осталось вмонтировать в нее систему местной власти. Вероятность того, что региональные выборы пройдут осенью нынешнего года, возрастает с каждым днем. Времени для организации столь масштабного действа немного, но для нынешней властной команды невозможного мало. На Банковой рассчитывают на формирование «своего» большинства в подавляющем большинстве местных советов. И на победу «своих» кандидатов в мэры в значительной части областных центров.
Широкий репинский мазок — и отечественная пестрая политическая картинка окончательно превратится в квадрат угольного цвета. Угловатый, мрачный и однотонный.
Прежняя система государственного устройства, похоже, будет реанимирована не только де-факто, но и де-юре. Причем в полном объеме. На истекающей неделе был сделан шаг, серьезно упрощающий решение этой задания. В минувший четверг две с половиной сотни народных избранников в первом чтении поддержали законопроект «О всеукраинском референдуме». Его окончательное принятие запланировано на 9 июня. Учитывая запас прочности в ходе предварительного голосования, можно почти не сомневаться: в среду проект, скорее всего, станет законом.
Законотворческая активность правящей политической силы заслуживает внимания. В своей энергичной работе она руководствуется двумя принципами. Первый — формальное соблюдение «внешних» приличий. Второй — полное пренебрежение приличий «внутренних». Предшественники предводителя регионалов (кто чаще, кто реже) позволяли себе игнорировать действующие правила. Дополнительные полномочия присваивались «по умолчанию», а стратегически важные процессы регулировались «в ручном режиме». Янукович также охотно использует подобную практику. Но при этом его клевретам поставлена задача —узаконить все его пожелания, легализовать любую правовую ересь. Задача аккуратно исполняется. Благо есть кому — команда юридических ересиархов укомплектована людьми энергичными, деятельными, знающими толк в теории и практике, имеющими опыт написания законов и знакомыми со спецификой их применения.
Но при этом еще никогда страна не сталкивалась со столь вызывающим пренебрежением к процедуре принятия нормативных актов. Игнорируется не только мнение оппозиции и точка зрения экспертов (в том числе профильного Главного научно-экспертного управления Верховной Рады). Не принимается во внимание Регламент. Не берется в расчет Конституция. Важнейшие документы одобряются, по большому счету, без изучения, исправления и обсуждения. За них голосуют, не понимая, а часто и не читая. Бюджет, харьковские соглашения, законопроекты об основах внутренней и внешней политики, о судоустройстве и статусе судей, о всеукраинском референдуме… Далі буде? Законотворчество превратилось в конвейер. Законодательному органу в этом сложном технологическом процессе отводится простая роль молчаливого грузчика. Он всего лишь переносит тяжеленные тома с описанием новых правил жизни со второго этажа президентской администрации (где они пишутся) на четвертый (где они подписываются).
Зная о недюжинных литературных познаниях Виктора Федоровича, уверен, он частенько цитирует своим наперсникам Островского: «Стыда не бойтесь, осуждений не будет. Есть границы, за которые осуждение не переходит…» И он прав. Органы, призванные не допускать нарушения границ дозволенного, по-прежнему в наличии. Но они дружно демонстрируют безграничную преданность носителю неограниченных полномочий. От Министерства внутренних дел до Конституционного cуда.
Кто в силах остановить этот бронепоезд с вертикальным взлетом? Оппозиция? Она все больше смахивает на форварда отечественной сборной Милевского. Играет спиной к воротам. Падает при любом жестком стыке с соперником. Не столько атакует, сколько обозначает атаку. Редко бьет по воротам, часто спорит с арбитрами. Много позы, мало пользы.
Яд авторитаризма быстро и необратимо растворяется в крови ослабевшего политического организма. Роль антидота способны исполнить разве что те…, кто до сих пор щедро оплачивал работы по приготовлению и совершенствованию этой отравы. Олигархи, в чьих руках все еще сосредоточены значительные ресурсы (которыми они пока еще самостоятельно распоряжаются) не меньше оппозиции не заинтересованы в превращении власти в мощный зубодробительный кулак. Хотя и по иным причинам. Но они спокойно взирают на то, как их из затейливых кукловодов превращают в незатейливых марионеток. Не то, чтобы судьба демократии зависела исключительно от воли олигархов. Но именно они способны притормозить ход набравшей обороты машины.
А надо ли ее останавливать? И какая связь между необъятным расширением полномочий главы государства и узкопрофильным законом, регулирующим проведение плебисцитов?
Два слова об истории вопроса. Закон «О всеукраинском и местном референдуме» в будущем году мог бы отметить двадцатилетний юбилей. Он был принят незадолго до провозглашения независимости и задолго до принятия Основного Закона. Сей документ противоречит Конституции, законодательству, здравому смыслу, а местами — и сам себе. Без его совершенствования полноценное осуществление народовластия (наипрямейшей формой которой референдум и является) невозможно. Попытки заменить допотопный акт предпринимались неоднократно и столь же часто завершались провалом. Ближе всех к успеху был проект Александра Лавриновича, который год назад получил поддержку 296(!) депутатов. После чего предсказуемо нарвался на президентское вето.
Документ, который позавчера был принят за основу депутатским корпусом, очень напоминает фундаментальный труд Александра Владимировича. Хотя в нем появились свежие, неоднозначные новеллы. Боимся ошибиться, но их авторство, скорее всего, также принадлежит действующему министру юстиции. Хотя формальным автором проекта выступил не слишком известный депутат от ПР Дмитрий Шпенов.
Процедура прохождения документа протекала в лучших современных традициях. Законопроект был зарегистрирован в мае. Решение о его включении в повестку дня сессии было принято в последний день последнего месяца весны, а уже через три дня он был предварительно одобрен. Без рассмотрения на заседании профильного комитета (по вопросам государственного строительства и местного самоуправления), без необходимого заключения Главного научно-экспертного управления Верховной Рады. Это было публично признано главой комитета Александром Омельченко, что дало возможность оппозиции добиться продолжения работы над документом и отправки его на второе чтение.
В проекте содержится много нового, интересного и смелого (если не сказать нахального) с точки зрения отечественных правовых традиций. Скрупулезно проанализировать сей емкий труд нам не позволит дефицит места и времени. Но самое занятное осветим.
Начнем с главного. Третья статья документа открывает широкий простор для так называемого плебисцитного нормотворчества. После принятия закона при помощи референдума можно будет:
— принять новую редакцию Основного Закона;
— внести в него изменения;
— отменить действие (признать недействующим) закона о внесении изменений в Конституцию;
— принять или отменить закон, а также внести в него изменения.
Результаты народного волеизъявления на референдуме являются обязательными. Итоги референдума, проводимого по народной инициативе, окончательны, не требуют утверждения или одобрения со стороны любого органа. Утвержденные таким образом решения должны неукоснительно соблюдаться всеми гражданами и любыми структурами. В день оглашения ЦИК результатов референдума принятые на нем новая редакция Конституции или закон сразу вступают в действие.
После знакомства с этим дивным образчиком правотворчества некоторые эксперты отметили его схожесть с другим стратегически важным документом — проектом закона «Об основах внутренней и внешней политики». И дело не только в скорости разработки и поспешности рассмотрения. Появилось предположение, что в обоих случаях тонны нормативной руды извели единого положения ради. В случае с «основами» — ради отказа от евроатлантической интеграции. В случае с законом о референдуме — ради создания механизма отмены политреформы.
Для тех, кто забыл, коротко. Новая версия Конституции существенно ограничивает полномочия президента. Она была введена в действие в конце 2004-го законом №2222 (на политжаргоне — «четыре двойки»). Процедура принятия была нарушена, существовали (и существуют) формальные причины для признания закона неконституционным. Однако существуют и «но», до сих пор не позволявшие этого сделать. Первое — Конституционный суд не хотел брать на себя подобную ответственность. Второе — даже, если бы КС решился предать «четыре двойки» анафеме, никто не знал, что с этим делать. Можно признать неконституционным закон о введении Конституции в действие, но нельзя признать Основной Закон несоответствующим самому себе. Это не под силу даже Конституционному суду. Кроме того, КС не вправе давать советы, как выходить из подобной тупиковой ситуации. Он должен заниматься толкованием, но не может заниматься нормотворчеством. Он может ответить на вопрос, но не должен давать советов. Вернуться к Конституции образца 1996-го можно было путем внесения изменений парламентом, но этот вариант долог и сложен. Иных правовых механизмов реставрации прежней модели власти не существовало.
И вот способ найден. Он заложен в проекте закона. Схема следующая. На референдум в соответствии с 3 статьей выносится вопрос об отмене действия (признания недействующим) закона «четыре двойки».Народ говорит ему свое решительное «нет». Причем может сделать это абсолютно искренно. Идея сильной президентской власти популярна среди избирателей. Включая тех, среди которых непопулярен Янукович. Если референдум случится в обозримом будущем (пока сохраняется уровень доверия к действиям гаранта), то акция обречена на успех. Высокий рейтинг и низкая явка — вот две главные составляющие успеха. Те, кто верят в нового кормчего, отправятся на участки и поддержат расширение президентских полномочий. Большинство из тех, кто не верит, скорее всего, останется дома. А порог явки для референдума не обозначен. Кто пришел — тот и народ.
Движемся дальше. По итогам праздника народовластия закону «четыре двойки» выносят смертный приговор. Согласно 2 пункту 4 статьи закона этот вердикт неоспорим. Согласно 5 пункту 95 статьи, «Положения Конституции и законов Украины, которые были изменены законом Украины, утратившим силу или отмененным (признанным утратившим силу или признанным недействующим) в соответствии с одобренным на всеукраинском референдуме решением, возобновляют свое действие со дня оглашения Центральной избирательной комиссией соответствующих результатов всеукраинского референдума».
Переводим на общепонятный язык. Допустим, что на референдуме закону «четыре двойки» сказали гневное «нет». В тот день, когда ЦИК объявит об этом, Конституция образца 2004-го умрет. А Конституция образца 1996-го обретет второе рождение. Немедленно. Без каких бы то ни было проволочек. Никаких новых редакций, всенародных обсуждений, обязательных выводов Конституционного суда, двух этапов рассмотрения в Верховной Раде. Никакого судорожного поиска 300 голосов. Никаких сложных юридических процедур, сломанных копий и дымовых шашек.
Допустим, оппозиция решит оспорить правомерность подобного решения и бросится искать правду в Конституционном суде. Но там почти наверняка легитимность происшедшего подтвердят. И не только потому, что КС с каждым днем становится все более чутким к капризам власти. Описанная законом процедура соблюдена? Да. Противоречит ли она Конституции? Нет. Более того, она не противоречит ни одному из трех профильных решений самого Конституционного суда. Несмотря на то что эти решения сами противоречили друг другу, во всех трех отмечалась и обязательность решений референдумов, и право народа на установление конституционного строя.
Попытку дать оценку новшествам предварим коротким описанием других важных положений проекта, который через считанные дни грозит превратиться в закон.
Для организации референдума требуется создание инициативной группы количеством не менее 500 человек. На протяжении 40 дней она должна собрать не менее трех миллионов подписей не менее чем в 2/3 областей и не менее чем по 100 тысяч голосов в каждой. ЦИК в течение семи дней рассматривает предоставленные документы. Все в норме — гарант издает указ. Референдум должен состояться в последнее воскресенье пятидесятидневного срока от дня издания указа. Вопросы для референдума формулируются таким образом, чтобы ответить на них можно было либо «да», либо «нет». Не только ЦИК, но и гарант получают право осуществлять проверку вопросов, выносимых на референдум, на предмет их соответствия законам и Конституции. Голосование на дому допускается. В отношении СМИ установлена жесткая регламентация действий, связанных с освещением процесса. Нарушение этих правил ведет к санкциям вплоть до лишения медиаоргана лицензии. В суде можно оспорить не только действия, но и бездеятельность целого СМИ, его собственника или сотрудника. Освещение официальной позиции гаранта агитацией не является. Итоги голосования в заграничном избирательном округе устанавливаются независимо от того, на скольких участках голосование признано недействительным. Признать голосование в заграничном избирательном округе недействительным, по закону, нельзя. Если действительным будет признано голосование на одном участке, именно эти результаты будут считаться итогами волеизъявления в заграничном избирательном округе.
Попытаемся осмыслить информацию.
Начнем с того, что собрать 3000000 подписей за 40 дней (75 тысяч автографов в сутки) без проблем способна только власть. А проверить 3000000 подписей за семь дней (даже выборочно) не способен никто. С привязкой к нашим реалиям это будет означать, что ЦИК не сможет (даже если захочет, что сомнительно) оценить, насколько добросовестно власть собрала свои три миллиона росчерков.
А при чем тут наши реалии? — спросит въедливый читатель. Принятие законов и утверждение Конституции — нормальная европейская практика. Мы ж, это, в Европу стремимся. И Виктор Федорович о том неустанно толкует, и министр его иностранных дел постоянно вторит патрону. И защитники нового проекта постоянно говорили о его соответствии евростандартам.
Давайте разбираться. Первое. В Европе гораздо большее значение придается не общенациональным, а местным референдумам, позволяющим населению непосредственно влиять на разрешение насущных проблем. Как назывался прежний, всеми раскритикованный закон? «О всеукраинском и местном референдуме». Как именуется новый, «европейский»? «О всеукраинском референдуме»? Ой, а как же интересы регионов, о которых обещала печься одноименная партия?
Второе. В Европе, действительно, существует практика принятия законов и утверждения Конституции на референдумах. Но разработчиками их являются государственные органы или специально уполномоченные структуры — главы государств, парламенты, их палаты или специально созванные конституционные собрания. Но не инициативные группы граждан из 500 человек. Право населения инициировать внесение изменений в законодательство предусмотрено в считанных государствах (Латвия, Литва, Мальта, Словения). И ограничивается рядом условий. Право отменять или корректировать законы, отклонять законопроекты является столь же редкостной практикой (Дания, Италия, Ирландия, Мальта). Это право также сужено набором требований. В Германии общенациональный референдум не предусмотрен вообще. Зато широко распространены местные.
Третье. В подавляющем большинстве европейских стран право инициировать референдумы — прерогатива власти. И референдумы эти носят преимущественно консультативный характер. У нас же, согласно логике авторов законопроекта, инициативные граждане могут вынести на обсуждение практически любой вопрос. И принятое решение будет носить императивный характер. В Европе обязательный референдум — исключение. У нас — правило.
Четвертое. В целом ряде стран (например, в Болгарии, Греции, Голландии, Люксембурге, Португалии) вопросы изменения конституций не могут быть предметом не только обязательного, но и консультативного референдума.
Пятое. Европейское законодательство не слишком формализует специфику проведения предреферендумной агитации. Правила там достаточно либеральны. В отличие от наших. У нас, по сути, можно агитировать только «за». Агитация «против», мягко говоря, не приветствуется.
Шестое. Деятельность коммерческих СМИ по освещению плебисцитного процесса не является предметом законодательного регулирования. Отчитываться перед избиркомами частные медиа там не обязаны. И лишать лицензии за неправильную агитацию в Европе почему-то не принято. Попутно заметим, что еще один законопроект, о местных выборах, еще более «либерален» в отношении средств массовой коммуникации.
Сличать их практику и нашу теорию можно долго. Но, думаю, сказанного достаточно. Достаточно для того, чтобы понять — этот закон писался не только для того, что отменить политреформу. Он сложнее. Ибо позволяет вовсе исключить парламент из законодательного процесса. Без всякой Рады власть через «инициативные группы» может все, что угодно, и принять, и отменить, и поправить. Выйдет и быстрее, и, пожалуй, дешевле.
Корректность нового проекта вызывает сомнения. Скажем, описанная нами (и не нами придуманная) схема отмены политреформы имеет уязвимое место. Как ни крути, а после отмены закона «2222» Конституция будет изменена. А КС говорил, что изменять ее без парламента нельзя….
Остановит ли это устроителей акции? Сомневаюсь. Цель оправдывает средства. Как Виктор Федорович распорядится приобретенными полномочиями, сомневаться не приходится. За 100 дней он всем все доказал.
Кстати, насчет быстроты. Если властная команда не сбросит темп, то осенью мы станем свидетелями прихода не только новой местной власти, но и возвращения старой Конституции. Не верите — подсчитайте сами.
Так что в новом году нам придется жить в совсем другой стране. Простой и однотонной. Как квадрат угольного цвета.